淺談土地一級開發之成本控制

屠正濤

【摘要】土地一級開發指的是土地在出讓前所進行的開發建設，開發的主要負責人一般是政府，或者政府委派的特定企業。土地一級開發的主要目的是為了讓土地可以達到出讓的標準。本文圍繞著土地一級開發的問題，對開發過程中的造價控制和管理進行了詳細分析。

【關鍵詞】土地一級開發；成本控制；造價管理

中圖分類號： TU723.3 文獻標識碼： A

一、前言

土地一級開發是我國土地管理制度中的一個重要的組成部分，直接影響土地出讓成本的高低，因此，對一級土地開發過程中的成本控制就顯得尤為重要。由于我國各地的土地一級開發成本控制體系還不夠完善，所以，強化開發過程中的造價管理具有重要意義。

二、我國城市土地一級開發概述

土地一級開發是政府在國有建設用地土地使用權出讓前對土地的綜合開發建設，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環節。政府應完成土地收回、收購、置換、征收等土地手續，將土地權屬性質改變為國有建設用地，并確定地塊的規劃條件和指標，進行一定程度的市政配套設建設等一系列開發事項，主要包括四個方面。

1、改變土地權屬性質。政府依據確定的土地供應計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃，對涉及的集體土地辦理農轉用征收，對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發土地的權屬性質，使政府擁有所開發土地的所有權和使用權，從而具備土地一級開發的權屬基礎。

2、確定土地規劃條件、指標及市政配套要求。政府應根據城市總體規劃、控制規劃及土地市場需求，確定開發土地的規劃條件、指標及市政配套要求。主要包括確定規劃用地性質、規劃建設內容、宗地詳細規劃方案、水電暖氣等配套設施實施條件。如果說土地一級開發是形成進入土地一級市場的產品即“熟地”，那么確定土地規劃條件、指標及市政配套要求就是制定“生產標準”。

3、土地平整及市政基礎設施建設。土地平整，包括村民（居民）拆遷補償與安置、宗地內地形地勢的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發展要求、技術水平以及環保意識的提高，大市政建設的內容不斷發展，主要表現在配套市政設施的種類不斷增多、建設用地的功能不斷完善。在土地開發歷史上曾出現過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地一級開發配套的市政項目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、排水。

4、土地驗收。政府組織有關部門對開發土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。

在土地一級開發中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權利；作為土地行政管理者，實施土地一級開發的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級開發依賴于政府相應的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級開發的實施，這是政府履行土地管理職能的延伸。

三、土地一級開發拆遷項目的各成本構成

1、直接成本

拆遷項目的直接成本包括了設計咨詢的成本以及實行拆遷工作的實際支出成本。

（一）設計咨詢的成本包括了拆遷項目的經濟分析等咨詢費用、房屋價值評估的勞務費用、市場調研費用、拆遷項目工程地質勘探費用等。

（二）實行拆遷工作的實際支出成本包括了土地補償費用、拆遷安置補償費用、相關產權轉讓稅費、拆遷公司的勞務費用、和場地平整費用等。如果該拆遷項目涉及回遷補償方式,還可能產生以下費用:土建裝修和設備安裝成本、市政園林和水電煤接駁工程成本、公共居住生活配套成本等。

（1）土建裝修和設備安裝成本指的是項目回遷房建設所需的工程費用,其中包含了材料費、人工費、機械費和建設項目管理費用。具體包含了土石方工程、樁基工程、防水工程、塔樓裙樓工程、室內和外墻裝修、消防系統及自動報警系統安裝、電梯安裝工程等一系列建筑及安裝成本。

（2）市政園林和水電煤接駁工程是指為回遷房連接外界的供水排水設施、供電系統、供氣系統而產生的成本費用。其中包含了室外自來水總表接入及入戶供水管道鋪設、市政排水接駁工程、高低壓供配電工程、室外煤氣總表接入及入戶供、管道鋪設、周邊環境綠化及園林設施建筑工程等成本。

（3）公共居住區域生活配套成木指的是為項目回遷戶服務的公共建筑而產生的建設費用。包括了幼兒園、小學、居委會用房、公用變電房、居住區域的體育運動設施與活動會所等建設安置費用。

2、間接成本

間接費用指的是在拆遷項目中不構成項目建設實體所支出的費用,但是按照項目的拆遷和建設的施工標準、法律法規和規則規定,而要求進行報批、檢查、檢驗產生的費用。其中包括了招投標手續費、樁錨桿檢測費用、施工圖紙審查費、進場材料檢測費、報建報驗和施工驗收費用、建筑物白蟻防治與消防驗收和防雷檢測費用、余泥排放費、室內環境檢測費等相關成本費用。

3、不可預見項目成本

拆遷項目中不可預見成本包括了由于項目在工作過程中,因政府政策因素、施工技術因素、勞動市場與材料物價波動等因素而發生的成本變動。這些成本變動包括了因項目設計變更而增加的費用、工人勞動工資漲價或材料設備漲價而產生的差價、因突發事故而產生的事故搶險費用、停工賠償費用以及工程趕工加班費用等。

四、土地一級開發成本控制之造價管理

土地一級開發的造價管理，是指從設計、施工圖預算、招標合約、工程結算等各個階段進行全面系統管理，從而有效完成預期成本目標對咨詢、規劃、設計工作的過程控制，從設計、施工圖預算、招標合約、工程結算等各個階段進行全面系統管理，從而有效完成預期成本目標。這四部分工作內容質量的高低，將直接決定整個開發過程中市政基礎設施建設有關費用支出是否能夠控制在預算范圍內。

1、設計階段

（一）推行限額設計和帶方案招標

目前建設單位都比較注重工程設計，也想了很多辦法以提高設計質量，如有些建設單位聘請一家設計院對原設計單位的設計進行復核和優化核算，這種方法對提高設計質量和降低造價有一定的幫助。但要把好設計關，最好建設單位在工程設計方面有比較精通的人員，在滿足建筑功能的基礎上，對設計人員采用一定的經濟責任和激勵措施，充分調動設計人員積極性和創造性，使其設計出技術先進、造價經濟合理的方案。

（二）設計方案的比選與優化

造價人員介入工程設計，從節約成本，降低造價的角度配合設計人員進行設計方案優化和比選，如：在做一幢三層現澆框架宿舍樓的標底后，發現該宿舍樓的平米造價較同類型工程高出許多，造價人員對該工程造價因素進行分析，發現該工程的鋼筋含量為68kg/m2，而類似工程在該地區的鋼筋含量為40kg/m2左右，同時，該工程設計的斷面尺寸較大，因此造價較高。后經造價人員與設計人員溝通，修改了斷面尺寸和鋼筋含量，降低了工程造價。裝修上用低價的替代品達到同樣效果的案例也舉不勝舉，目前建筑設計上很多采用真石漆代替石材，外觀效果同石材相仿，但同 石材相比，造價大大降低。

（三）根據方案設計編制方案估算

提出對此方案是否可行或優劣的意見，并得出一些類似產品數據及技術要求等；然后，在初步設計完成后，編制設計概算，得出相應概算和測算出經濟指標，并與限額設計指標進行對比，提出更具合理化建議；最后，在設計方案深化、進行方案比選時，采用專家咨詢論證會，調整設計概算，從價值工程角度做不同方案的經濟評價分析，給項目提供可選的最佳設計方案。

2、招標階段工程造價控制

（一）工程圖紙齊備，工程體量較少，工期相對較短、工程相對較簡單的具備總價包干條件的可采用工程總價合同；工程規模較大，圖紙不完備、工期較長的工程可采用單價包干；國有資金為主的工程必須采用公開招標方式，工程量清單計價方式。

每個工程情況各不相同，工程環境也都不一樣，所以建設單位造價人員在招標之前得對工程招標要有整體規劃設想，制定出科學合理的招標規劃書，把各種有利和不利的情況綜合考慮進去，即有利于現場管理又能充分競爭，最大限度保護建設單位利益。

（二）嚴格招標文件、工程量清單及招標控制價的編制和審核

總承包招標文件的編制要盡可能做到全面，尤其是項目公司，即無后續工程誘惑又無集團公司強大的后備支持，施工單位的顧及相對較少，現場工期、質量及造價索賠的針鋒相對的可能較大，所以招標文件的編制除常規的施工范圍、付款方式、調價方式、工期、質量等約定外，還應盡可能的將施工過程中可能存在的糾紛和矛盾處理方式詳細表述，以減少后期施工可能存在的糾紛和索賠。

招標控制價應聘請有資質的專業機構按國家計價規范、招標圖紙及清單、政府指導價等規定嚴格編制，并經政府造價管理機構審批。招標控制價的編制有利于招標單位控制工程造價，防止投標單位串標，惡意哄抬投標價，最大限度的保護招標人的利益。

（三）施工圖預算及招標合約階段

經審定的造價控制指標為限額指導，對施工圖進行審查，加強施工圖設計及其材料選配工作，找出施工圖紙設計缺陷、錯漏，制定出有利于成本控制的設計優化建議和材料、設備選配方案，并嚴格審核工程設計、施工單位提交的施工圖預算，計算限額含量，并編制施工圖預算（包括工程量清單，清單組價編制），保證差異范圍在5%以內。

以預算總額為依據，制訂成本控制目標。進行項目合約規劃，對整個項目標段劃分，包括總包、直接發包的獨立工程、直接采購（甲供）的標段。編寫總包單位招標文件（含合同文件），編制專業分包招標文件，做好開標、評標、澄清等相關工作，分析各投標人的投標報價，并與控制價進行分析比較（提出施工方案與報價是否相符、是否存在不平衡報價、是否有漏項），得出技術經濟分析報告，并與中標單位進行合同談判、簽訂等工作，辦理招標及備案手續。

3、施工階段

經審定的施工圖預算為成本指導，全程監督施工造價管理，對中標單位的施工組織設計方案進行審查，對可能造成項目成本增加的情況提出應對措施。對施工過程當中涉及造價調整的設計、工程（含材料）變更、經濟簽證、價格核定，作好監測跟蹤，及時反饋，制定控制方案，同時編制動態成本報表數據、建安成本執行情況報告及工程成本超支預警報告。

（一）核實、調整和分類統計工程量清單

為了動態管理工程造價，做到心中有數，在項目中開展核實、調整和分類統計工程量清單工作，在施工合同簽訂之后對中標人的工程量清單進行核實調整，修正投標時候的錯誤和筆錄，在招標文件中加入限制不平衡報價的條款，譬如招標人若發現投標人的投標單價與按定額計算的單價相比大于30%的時候，業主有權按定額調整綜合單價；而分類統計工程量的目的是掌握各單項工程各分部分項的工程量組成，以便于編制產值計劃和提高審核進度款的效率。

（二）編制產值計劃、審核月進度款、動態成本報表

主要材料和設備認質、認價核定：

①對材料設備價格及時進行調研，如遇可調材料價格上下浮動超過合同約定幅度時，及時提出書面分析報告，制定相應對策。

②在收到施工單位關于材料和設備認質、認價核定書面要求后，監理（項目部）及時確認質量標準要求后，根據合同約定的方法，及時進行價格招標或詢價，根據其詢價結果，對其進行核價：確定價格、品牌、材質、參數等。

③在變更某項材料、設備時，通過市場調研和經濟指標分析，可能引起的造價增加或減少時，應對其進行成本控制。

④現場收量。對現場土石方工程、隱蔽工程、簽證中不能按圖計量部分，及其他需要現場收量確定工程量的項目，進行現場測量收方。在收到施工單位整理后的收方成果文件，及時完成收方成果審核和資料整理工作，如有整改要求，及時要求其整改后重新收量。因單項簽證涉及造價金額預期超過合同總價1%時，及時提出造價分析報告并報審，根據報審最終意見在簽證單上簽署明確核價意見。

⑤技術、設計變更審核：因單項技術、設計變更引起造價上調預期超過20萬元的，提出造價變更分析報告，報總經理審批。

⑥索賠：a.擬定引發索賠的控制點，如工期延誤等，全程實施監控和預警，如發現符合合同索賠條件的情況出現，及時通知監理（項目部），并擬定索賠方案意見，報領導審批同意后，正式提出索賠；b.擬定施工方可能提出索賠的問題，如為我方可以預期的因素（譬如重大設計變更等，但不包括進度款到帳時間等我方不能預測的因素），全程實施監控和預警，如發現可能出現施工方索賠的情況，及時通知監理（項目部），并收集反索賠資料，擬定反索賠預案，施工單位正式提出索賠后，按合同約定的程序，及時處理索賠事宜，并將過程和結果報領導審批后執行。

4、結算審核階段

工程完工后，在規定時間內完成結算資料的審核、提交：工程結算總價及其明細結算報告、各分項工程結算書、全過程的造價控制及分析評估報告等專業審核結算報告。

（一）結算資料的審查

①首先在工程計劃竣工工期2個月之前，下發經審定《工程結算所需資料清單和資料質量要求》到施工單位，要求施工單位按要求及時完整的報送結算資料，并明示時間責任。

②工程竣工驗收結束，在收到施工單位遞交的結算資料后，按規定對資料的完整性進行審查。完成對結算資料的審查后，提出審核整改意見，或接受資料開始辦理結算。但過程中施工單位因任何理由單方提出增加資料的要求將不被接受。

（二）竣工結算的審查

①工程竣工驗收結束，在對結算資料的完整性審查后，按合同的規定時限完成對竣工結算的審查。

②審核方法為全面審核法，包括所有實物工程量的審核，材料單價的審核等，審核依據嚴格按施工合同及相關文件的要求執行。

5、項目后評價

在竣工結算完成后，對比分析工程結算價與投資估算、設計概算、目標成本的偏差，進行偏差分析，并對造價指標和實物工程量指標進行分析，出具分析報告書，總結項目實施過程中的相關經驗和教訓。

五、土地一級開發企業成本控制工作體系的建立

土地一級開發企業成本控制工作體系的建立主要包括制度體系及組織機構框架的建立。首先企業應根據土地一級開發項目的特點，結合實際，建立系統的、全過程的、可操作性的成本管理和控制的規章制度、工作流程。如：建立“方案設計和工程設計招投標管理辦法”、“工程施工招標管理辦法”、“工程監理招標管理辦法”、“大宗材料設備招標管理辦法”等一系列招標管理規章制度、工作程序。引進競爭機制，提倡陽光下工程，以保證項目成本的科學合理。其次，企業可根據上地一級開發的特點，項日的規模，組建相適應的成本管理與控制體系，建立以成本管理中心和項目管理體系為主體的兩級管理模式，以及專家層的支持系統和內外結合的審查監督系統相結合的組織機構框架。另外，在制度體系及組織機構框架建立的同時，還應落實并抓做好以下工作：

1、推行以人為本的成本管理理念

以人為本是成本管理的基礎，土地一級開發的各項活動的進行都是由人來完成的，人的活動在成本發生的各個階段占主導地位。員工的素質、技能是影響成本非常重要的因素。其中對企業成本影響最大的，是職工的成本意識與降低成本的主動性。成本意識是指節約成本與控制成本的觀念，它包括注意控制成本，努力使成本降低到最低水平并設法使其保持在最低水平。樹立職工的成本意識，就是要使職工認識到：成本是可以控制的，成本控制不只是成本控制部門的事情，更需要大家的共同參與，并在工作中時刻注意節約成本和深入挖掘降低成本的各種潛能。只有樹立并使員工具備了良好的成本意識，才能使降低成本的各項具體措施、方法和要求順利地得到貫徹執行和應用。

2、建立健全成本控制的責任機制

要有效地控制項目成本，應從組織、技術、合同管理等多方面采取控制措施。從組織上采取措施，包括明確公司內部項目組織結構，明確成本控制者及其任務，明確管理職能分工，使成本控制在各個環節都有責任人；從技術上采取措施，包括重視設計方案選擇，嚴格監督審查初步設計、施工圖設計、施工組織設計等；從合同管理上采取控制措施，包括動態地比較成本的計劃值和實際值，嚴格審核各項費用支出，制定對節約與浪費成本的獎懲制度等。

六、結束語

綜上所述，土地一級開發成本的控制和管理必須要落實到項目實施的各個階段。從開發的可行性分析，到項目的收工，都必須嚴格控制成本的支出。只有這樣，土地一級開發的成本才能夠被控制在預計的范圍內。

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