我國礦山地質環境治理投融資模式探討——以景德鎮為例

○孫婧

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

礦山地質環境治理的投融資是指為了進行礦山地質環境治理相關活動，礦山地質環境治理相關投資主體通過各種方式獲得投資資金的過程或行為。其投融資范圍包括新建（在建）礦山項目地質環境污染防治投融資、老礦山地質環境污染治理投融資兩個方面。景德鎮是我國著名的高嶺土資源礦業城市，擁有兩千多年的資源開發和制瓷歷史，該市2009年3月被列為全國第二批資源枯竭城市，是我國礦山地質環境保護與治理恢復的重點城市，分析其礦山地質環境恢復治理投融資狀況具有代表性。

一、景德鎮市礦山地質環境治理投融資現狀

景德鎮市是依托高嶺土資源發展起來的陶瓷工業城市，主要開采高嶺土、陶嶺土、石灰巖、磚瓦粘土和少量砂金以及煤礦，開采方式絕大部分為露天開采。礦山開采后，相繼出現了土地及植被破壞、尾砂及（廢）矸石堆放不當造成水土流失和崩滑流隱患、地下采空造成的地面變形或塌陷、礦山排水引起的水均衡破壞、水土污染等礦山地質環境問題，嚴重影響了礦區周邊及下游居民的生活環境和生產秩序。由于礦山地質環境治理歷史欠賬過多，礦山地質環境問題堪憂。尤其是礦山停采以后，礦山疏于管理，地質環境有日益惡化的趨勢。

作為老礦業城市和資源枯竭性城市，景德鎮礦山企業在我國具有代表性，在計劃經濟時期礦山企業以生產為主要任務，生態環境保護和恢復治理被忽視，而礦產資源開發的收益和稅收都上繳到國家。隨著大量老礦山和開采點關閉停產，日積月累造成的嚴重環境代價在當代凸顯；現存礦山企業也難以獨立開展礦山地質環境恢復治理工作，需要國家投資支持。

表1 2004—2008年景德鎮市中央財政扶助礦山地質環境治理工程表

根據財政部、國土資源部辦公廳《關于組織申報2010年度礦山地質環境治理的通知》，該市被列為我國資源枯竭型城市礦山地質重點治理工程區。2004—2008年期間，景德鎮市共有5個礦山7批次申請到中央礦山地質環境治理扶助資金，總計金額2600萬元（見表1）。

2010—2012年景德鎮市礦山地質環境治理重點工程投入經費由中央財政申請治理工程資金和地方政府配套資金兩部分組成，以中央財政治理資金為主，具體如圖1所示。

圖1 景德鎮市2010—2012年中央與地方投入資金對比 （單位：萬元）

二、礦山地質環境治理投融資主要問題

通過實地調研，與景德鎮市部分礦山企業和相關管理部門座談，發現該市在礦山地質環境治理方面做了大量工作，但其治理的投融資環節中存在部分問題，這些問題也是我國礦山地質環境治理投融資面臨的突出問題，景德鎮具有典型代表性。

1、投融資機制不健全，歷史遺留治理任務重

景德鎮市作為全國第二批資源枯竭型城市，其高嶺土資源已開采數百年，即使從上世紀80年代算起，部分礦山開采至今也已近尾聲，遺留下的是老礦山的地質環境治理問題。目前，在國家政策層面針對新建、在建礦山實行“誰開發，誰負責；誰污染，誰治理”政策，治理與審批掛鉤，治理投入有保證金保障。但是，對于景德鎮歷史上大量礦山開發資源遺留的礦山地質環境治理問題來說，僅僅依靠政府稅收來推動，遠遠不能滿足這項耗時長、投資大的事業的資金需要，亟需建立健全針對市場引導的礦山地質環境投融資機制。

2、投資主體單一，多渠道主體投資參與度不高

1988年《土地復墾規定》出臺前已經閉坑的礦山由于責任主體已經缺失，當時又無相應的治理資金賬戶，本部分礦山地質環境治理的責任人為政府；《土地復墾規定》出臺后，我國礦山地質環境治理的責任主體主要是污染者。基于以上原因，我國現行的礦山地質環境治理投融資模式主要有三種：政府投資-管理模式；污染企業投資-管理模式；污染企業與政府共同投資-污染企業管理模式。

景德鎮市礦山地質環境治理資金主要來源于中央投資資金和小部分地方配套資金，是典型的政府投資管理模式，即政府財政資金是投資礦山地質環境治理的資金和管理主體。這種情況與我國礦山地質環境治理資金來源情況一致。根據2012年國土資源公報數據（見圖2），我國投入礦山環境治理資金106.10億元，其中中央財政投入46.80億元，地方財政投入35.43億元。恢復治理礦山6112個，累計3.2萬個；恢復治理面積10.18萬公頃，累計62.52萬公頃。

圖2 2008—2012年礦山地質環境治理資金投入情況

3、投融資渠道陳舊，資本市場籌資功能未顯現

資源開發導致的地質環境治理的投入不僅需要政府的政策性引導資金，更重要的是吸納社會資金，用于恢復資源開發過程中的地質環境問題。傳統意義上的投融資渠道主要有銀行、基金、國債等。銀行貸款是礦山企業環境治理資金的主要來源之一。1995年《中國人民銀行關于貫徹信貸政策與加強環境保護有關問題的通知》對從事環境保護和治理污染項目有根據經濟效益和還款能力給予擇優扶持的規定。但對于礦山地質環境治理中的中小型企業而言，由于社會信用體系不健全，景德鎮礦山企業主要是開采價值較低的高嶺土的（問題最好能通過類似方式跟景德鎮掛上鉤）中小企業，其獲得金融機構信貸資金較難。

三、對我國礦山地質環境治理投融資模式的建議

雖然近年來針對礦山地質環境治理的投資支出比例加大，但對大量歷史存留的礦山地質環境治理問題和部分新產生的問題來說，國家財政投資的數量不能滿足治理需要。為完善礦山地質環境治理投融資機制，加快建設礦產開發領域的生態文明，提出如下投融資建議。

1、加大財政對礦山地質環境治理的激勵政策

（1）設立專項財政基金。對于資源開發過程中，需要資金支持并且資金用于地質環境保護和治理的有資質企業，專項資金予以支持；對于進行過資源開發，但是尚未治理（含歷史遺留問題）對居民生活影響嚴重的地質環境問題，財政基金應該予以支持；對于未改制，并且承擔較大社會責任的國有企業，缺乏保護和治理資金的，財政專項基金需支持。

（2）加大地方和中央政府對礦山地質環境治理的財政轉移支付力度。活化籌集財政性投入的方式，如財政信用方式，投資重點放在公益性較強的礦山地質環境治理基礎設施建設、跨地區的地質環境綜合治理以及基礎學科研究上。

（3）將礦山地質環境治理經費納入各級政府的財政預算，并逐年增加數額。結合本地財政實際狀況，各級政府每年從預算內支出部分資金用于礦山地質環境治理。此外，在政府出臺優惠政策吸引的各項預算外資金中，統籌部分用于礦山地質環境治理項目。

（4）增強財政政策對企業投資的剛性約束力，加大企業不投資礦山地質環境治理項目的壓力。

2、拓寬礦山地質環境治理的投融資渠道，政府主導與市場主導投融資模式并行

（1）設立資源開發企業參與地質環境治理的專項資金賬戶。資源開發企業應該是地質環境保護與治理的主體，參與資源開發的企業必須在銀行建立單獨的地質環境保護與治理專項賬戶，預留企業從事資源開發不低于10%的利潤用于礦山地質環境保護與治理工作。

（2）發行礦山地質治理的專項國債、專項債券。利用國家信用和資源配置優勢發行用于礦上地質環境治理項目的國債，使其成為礦山地質環境治理長期、穩定、可靠的資金來源；對于治理后收益率較高的礦山地質環境治理項目，國家政策適度傾斜，鼓勵金融機構發行專項債券籌資。

（3）加強銀行礦山地質環境治理信貸融資力度。建立和完善與礦山地質環境治理發展要求相適應的多元化金融機構組織體系，適當增加礦山地質環境治理項目的商業銀行和非銀行金融機構的支持力度。針對商業銀行實行貨幣政策傾斜性，放寬開展礦山地質環境治理項目的企業獲取貸款的條件；政策性銀行全力支持有利于礦山地質環境治理的投資項目和信貸融資，用低于社會的貸款利率提高礦山地質環境治理企業的積極性，存貸利差可由中央財政專項補貼。

（4）礦山地質環境治理項目的ABS融資渠道。在我國礦山地質環境治理項目中合理利用資產證券化融資（簡稱ABS融資），礦山地質環境治理項目結束后會有一定的收益，可以以此為擔保發行在國內市場通行的債券來籌集治理項目的資金。用可預見的收益來吸引投資，這種方式風險低、投資者積極性高，同時可以為如社保基金、養老基金等機構投資者提供更寬泛、安全的投資路徑，進而拓寬礦山地質環境治理項目的融資渠道。

（5）引進國際資本參與礦山地質環境治理項目。外資注入礦山地質環境治理項目的融資路徑雖然執行起來較為曲折，也更為困難，但是爭取諸如世行、亞行貸款和國際地質環境治理的合作項目是利用國際資金、優惠貸款和技術援助的有效途徑，應從改善具備吸引外資的礦山地質環境治理項目的管理、提高項目的經濟效益、增強項目承擔企業還貸能力出發，積極爭取礦山地質環境治理國外投資、融資。

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