中國煤層氣開發(fā)利用財稅制度設(shè)計

○鹿愛莉 張 華

（中國國土資源經(jīng)濟研究院 北京 101149）

中國煤層氣資源量約31.5萬億立方米，開發(fā)利用好煤層氣既可增加潔凈能源，又有利于保護(hù)大氣環(huán)境和改善煤礦安全生產(chǎn)，具有相當(dāng)大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。

但是，中國煤層氣產(chǎn)量增長速度緩慢，2013年中國煤層氣產(chǎn)量僅達(dá)138億立方米。提高煤層氣開發(fā)的經(jīng)濟效益已成為提高煤層氣產(chǎn)量的關(guān)鍵，而煤層氣的財稅制度設(shè)計對煤層氣經(jīng)濟效益的高低起著至關(guān)重要的作用。

一、中國煤層氣資源勘查開發(fā)涉及的稅費

1、中國煤層氣勘查主要涉及探礦權(quán)使用費和探礦權(quán)價款

表1 我國煤層氣資源勘查階段涉及稅費

2、煤層氣資源開發(fā)階段征收的稅費

煤層氣開發(fā)階段涉及采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款、礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅、土地使用稅等（見表2）。

二、中國煤層氣財稅政策分析

1990—2006年，中國累計增加鉆井?dāng)?shù)1603口，而2007年增加鉆井?dāng)?shù)797口，截止到2012年，已累計鉆井12547口，這與國家政策扶持有很大關(guān)系。

1、中國煤層氣資源稅費政策分析

中國為鼓勵煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展采取了稅率優(yōu)惠、退稅、稅收抵免、加速折舊等稅收手段，現(xiàn)行的煤層氣稅收優(yōu)惠政策對煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起到了積極作用。但是，現(xiàn)行稅收政策對煤層氣資源勘探和試驗過程中的稅收優(yōu)惠很少，只是在研發(fā)形成科技成果轉(zhuǎn)讓時或抽采成功后，才可以享受相關(guān)優(yōu)惠政策。這不利于鼓勵煤層氣投資者加強前期投入。有些還處于試驗階段，前期投資及勘查的投資回報無法及時得到體現(xiàn)。如果國家沒有相應(yīng)的政策扶持，會影響企業(yè)的商業(yè)性勘查工作投資的積極性。

中國煤層氣稅費政策是比照天然氣制定的，由于煤層氣勘探開發(fā)存在著高投入、高風(fēng)險和高科技的特點，在煤層氣發(fā)展初期，需要比常規(guī)天然氣更有力的財稅優(yōu)惠政策。

表2 我國煤層氣資源開發(fā)階段涉及稅費

2、中國煤層氣資源價格補貼政策分析

由于煤層氣產(chǎn)業(yè)初期投資高、風(fēng)險大、回收期長，且煤層氣的開發(fā)利用具有巨大的社會效益和環(huán)境效益，因此國家在鼓勵煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段，對煤層氣企業(yè)銷售煤層氣產(chǎn)品直接給予價格補貼。此外，按照國家發(fā)展改革委《關(guān)于煤層氣價格管理的通知》（發(fā)改價格（2007）826號），目前國內(nèi)煤層氣氣價由供需雙方確定，國家不限價。但從實際情況來看，國內(nèi)煤層氣價格基本上還是參照天然氣價格。而中國天然氣價格仍然由國家統(tǒng)一定價，實行國家直接調(diào)控管理的體制。天然氣定價中存在的問題直接影響了煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、煤層氣開發(fā)財稅制度設(shè)計

1、煤層氣開發(fā)財稅制度設(shè)計的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

本次研究選擇某地區(qū)的煤層氣開發(fā)為實例，通過煤層氣資源開發(fā)利用的經(jīng)濟評價，為煤層氣財稅制度設(shè)計提供依據(jù)。

（1）某地區(qū)煤層氣開發(fā)概況。某地區(qū)的煤層氣氣田勘探程度高、資源豐富、儲量條件穩(wěn)定、開發(fā)潛力大，是中國最佳開發(fā)區(qū)之一。中國煤層氣地面開采和井下抽放技術(shù)主要在該地區(qū)開展。羽狀水平井、套管完井等技術(shù)在該地區(qū)試驗取得成功，并得到大力推廣。該地區(qū)煤層氣開發(fā)具有技術(shù)上的優(yōu)勢。

（2）某地區(qū)煤層氣開發(fā)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及評價參數(shù)。煤層氣生產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由相關(guān)開發(fā)公司提供。

該地區(qū)勘查投入7.23億元，煤層氣田采用400 m井距，建設(shè)期2年，生產(chǎn)期15年，按現(xiàn)在的生產(chǎn)現(xiàn)狀，投產(chǎn)井2340口，單井產(chǎn)氣量平均1500 m3/天，年平均生產(chǎn)330天。

煤層氣的銷售價格為1.2元/m3（其中包括國家補貼0.2元/m3）。

固定資產(chǎn)投資57.33億元（其中，70%貸款，30%自有資金）貸款利率為6.14%，流動資金貸款利率為5.56%。

生產(chǎn)總成本。單井生產(chǎn)總成本合計54.43萬元/年。根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收扶持政策問題的通知》（財稅〔2007〕16號）規(guī)定，對獨立核算的煤層氣抽采企業(yè)購進(jìn)的煤層氣抽采泵、鉆機、煤層氣監(jiān)測裝置、煤層氣發(fā)電機組、鉆井、錄井、測井等專用設(shè)備，統(tǒng)一采取雙倍余額遞減法或年數(shù)總和法實行加速折舊。

土地使用稅為每年3元/平方米，每口井占地1000平方米，單井土地使用稅為0.3萬元/年。

礦產(chǎn)資源補償費根據(jù)《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（1994年國務(wù)院令第150號）征收，礦產(chǎn)資源補償費率為1%。

銷售稅金及附加。根據(jù)《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收扶持政策問題的通知》（財稅〔2007〕16號）規(guī)定，對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。對地面抽采煤層氣暫不征收資源稅，增值稅先征后退，城建稅按增值稅的1%計征，教育費附加按增值稅的3%計征。

銷售費用與期間管理費用。銷售費用按銷售收入的0.2%計算；期間管理費用按銷售收入的0.4%計算。

企業(yè)所得稅。《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》（主席令第63號）規(guī)定企業(yè)所得稅的稅率為25%。

財務(wù)基準(zhǔn)收益率。參照國家發(fā)展改革委和建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（第三版），陸上氣田開采的財務(wù)基準(zhǔn)收益率為12%。

2、煤層氣資源開發(fā)經(jīng)濟評價方法

本次經(jīng)濟評價方法采用現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法（DCF法）。現(xiàn)金流量貼現(xiàn)法（簡稱DCF法），其實質(zhì)是求一個貼現(xiàn)率。使現(xiàn)金流入的現(xiàn)值合計等于現(xiàn)金流出現(xiàn)值的合計，此求出的貼現(xiàn)率就是動態(tài)投資收益率，亦稱內(nèi)部收益率。

財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）是指項目在整個計算期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值累計等于零時的折現(xiàn)率，它反映項目所占用資金的盈利率，是考察項目盈利能力的主要動態(tài)評價指標(biāo)。其表達(dá)式為：

式中：FIRR——財務(wù)內(nèi)部收益率；

CI——現(xiàn)金流入量；

CO——現(xiàn)金流出量；

（CI－CO）t——第t年的凈現(xiàn)金流量；

n——計算期。

在財務(wù)評價中，將求出的財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）與行業(yè)的財務(wù)基準(zhǔn)收益率進(jìn)行比較，當(dāng)FIRR大于行業(yè)財務(wù)基準(zhǔn)收益率時，即認(rèn)為其盈利能力已滿足最低要求，在財務(wù)上是可以考慮接受的。

3、煤層氣開發(fā)財稅制度設(shè)計方案

本文采用以上煤層氣開發(fā)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并針對價格補貼0.2～0.9元/m3；免征土地使用稅；免征礦產(chǎn)資源補償費；所得稅實行“二免三減半”征收（由于煤層氣開發(fā)利用的社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟效益，可考慮參考社會公益項目實行所得稅優(yōu)惠政策，即煤層氣生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)認(rèn)定后，自獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅）等條件，根據(jù)經(jīng)濟評價結(jié)果，對煤層氣開發(fā)利用財稅政策設(shè)計了六種方案（見表5）。

第一種方案是現(xiàn)行政策下的情況，即價格補貼為0.2元/m3，礦產(chǎn)資源補償費費率為1%，土地使用稅為3元/m2，所得稅稅率為25%，該方案內(nèi)部收益率為5.93%，小于財務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，該方案不可行。

第二種方案是價格補貼仍為0.2元/m3，免征礦產(chǎn)資源補償費和土地使用稅、所得稅實行“二免三減半”的方案，該方案內(nèi)部收益率為6.95%，小于財務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，該方案也不可行。

第三種方案和第四種方案，免征礦產(chǎn)資源補償費和土地使用稅、所得稅實行“二免三減半”，國家提高價格補貼政策，提高到0.3元/m3和0.4元/m3，兩個方案內(nèi)部收益率分別為8.20%和10%，均小于財務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，方案3和方案4均不可行。

第五種方案是價格補貼提高到0.5元/m3，免征礦產(chǎn)資源補償費和土地使用稅、所得稅實行“二免三減半”，該方案內(nèi)部收益率為11.6%，與財務(wù)基準(zhǔn)收益率12%基本相當(dāng)，該方案可行。即在免征礦產(chǎn)資源補償費和土地使用稅、所得稅實行“二免三減半”的條件下，只有國家價格補貼達(dá)到0.5元/m3時，煤層氣開發(fā)項目才在經(jīng)濟上可行。

表3 煤層氣開發(fā)利用稅收政策方案

第六種方案免征礦產(chǎn)資源補償費和土地使用稅、所得稅實行“二免三減半”，價格補貼為0.6元/m3，該方案內(nèi)部收益率為13.1%，大于財務(wù)基準(zhǔn)收益率12%，方案六可行。

比較以上六種制度方案可以看出，若考慮中國目前煤層氣行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，選擇方案五或方案六最為合適。

四、結(jié)論

為加快推進(jìn)中國煤層氣資源開發(fā)利用進(jìn)程，在維持現(xiàn)有的優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加大對煤層氣資源開發(fā)利用的稅費、財政、專項等綜合性的優(yōu)惠支持力度。

1、提高煤層氣財稅補貼標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)以上煤層氣開發(fā)利用經(jīng)濟評價的結(jié)果，參照國外對煤層氣資源開發(fā)利用的扶持政策，中國應(yīng)延長現(xiàn)有煤層氣稅費優(yōu)惠政策的時間，并出臺新政策鼓勵煤層氣資源的勘查開發(fā)。改革現(xiàn)行煤層氣資源開發(fā)利用的稅費優(yōu)惠政策和財稅補貼政策，制定比現(xiàn)行政策更加優(yōu)惠的稅費政策、財稅補貼政策和其它扶持政策。為支持煤層氣開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展，建議將煤層氣財政補貼標(biāo)準(zhǔn)提高到0.5～0.6元/m3。同時，積極探索對于煤層氣資源稟賦不同的，采取差別化的財稅補貼政策，以利于市場經(jīng)濟的公平競爭。

2、對生產(chǎn)煤層氣的企業(yè)所得稅自開發(fā)項目盈利起實行“二免三減半”政策

由于在現(xiàn)行價格補償政策下，即使免征礦產(chǎn)資源補償費，煤層氣開發(fā)項目仍然虧損。中國煤層氣開發(fā)利用的社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟效益，可以參考社會公益項目實行所得稅優(yōu)惠政策，煤層氣生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)認(rèn)定后，自獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。

3、免征煤層氣開發(fā)的土地使用稅

為體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)傾斜政策，支持重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家對核能、電力、煤炭等能源開發(fā)用地特點，劃分了征免稅界限，給予了政策性土地使用稅減免照顧。此外，對受市場因素影響，納稅人難以維系正常生產(chǎn)經(jīng)營，出現(xiàn)較大虧損的給以免除土地使用稅。煤層氣產(chǎn)業(yè)屬于國家重點支持產(chǎn)業(yè)，符合能源開發(fā)用地特點，而且目前開發(fā)幾乎全部嚴(yán)重虧損，建議國家免征煤層氣開發(fā)的土地使用稅。

4、地方盡快出臺對煤層氣開發(fā)利用的補貼政策

2007年4月20日，財政部出臺《關(guān)于煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補貼的實施意見》（財建〔2007〕114號）規(guī)定：中央財政按0.2元/m3煤層氣（折純）標(biāo)準(zhǔn)對煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補貼，在此基礎(chǔ)上，地方財政可根據(jù)當(dāng)?shù)孛簩託忾_發(fā)利用情況對煤層氣開發(fā)利用給予適當(dāng)補貼，具體標(biāo)準(zhǔn)和補貼辦法由地方財政部門自主確定。目前只有山西省已實行0.05元/m3政策補貼。其它各省應(yīng)按照此辦法盡快出臺相應(yīng)的煤層氣開發(fā)利用政策性補貼，以鼓勵煤層氣的開發(fā)利用。

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