我國糧食補貼政策執行效果、問題及對策研究——以湖北省監利縣調查為例

○李 雙 代詩云 費衛衛 萬佳佳

（武漢輕工大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430023）

糧食產業具有弱質性、低效性的特點。我國糧食生產依托的土地資源有限，耕地面積逐年遞減，農業基礎設施相對落后，在調查監利縣時我們發現糧食的生產仍嚴重依賴自然氣候條件，一部分農民仍處于“靠天吃飯”階段，受到以上這些條件的制約，糧食生產供給存在著較強的不穩定性。又由于生產周期長，供需彈性小，糧食價格相對較低，而大多數農戶糧食生產規模普遍較小，糧食生產難以獲得社會平均利潤，農民基本無利可圖。近幾年我國農業生產基本處于投入產出為負的狀況，糧食經濟到了不可持續、農業發展到了不可維持的境地。在此情況下，政府為保護糧食產業對農民進行了扶持。本文選取湖北產糧大縣監利縣進行了實地調查，調研共計發出問卷71份，回收有效問卷69份，調研主要針對目前糧食補貼政策執行情況進行了考察，并提出了具體政策建議。

一、我國糧食補貼政策的實施現狀

2004年，我國開始對糧食直接補貼政策進行試點，這一政策的實施對擴大糧食播種面積、糧食增產和農民增收產生了直接影響，推動了農村的發展，改善了農民的生活。

1、推動了糧食生產的恢復和發展。據調查顯示，湖北省監利縣糧食補貼資金已由2004年的2963.61萬元增加至2013年的23151.59萬元，2004年至2013年農業補貼資金的總額呈穩步遞增趨勢。政策實施十年來該縣糧食產量首次實現“十年增”。該縣以恢復糧食播種面積為基礎，以科技為支撐，以提高單產和發展優質專用糧食產品為重點，以實施優質糧食產業工程為手段，把糧食生產與優勢區域布局實施、農業結構調整和促進農民增收有機結合起來，積極探索在市場經濟體制下，充分發揮糧食主產區優勢，加強宏觀調控，落實扶持政策，促進糧食持續發展長效機制的形成，不斷提高糧食綜合生產能力。調查數據顯示該縣2013年糧食總產量比2012年增加2.8億斤。

2、耕地拋荒現象減少。隨著糧食補貼政策的實施，其他相應措施有：加大反哺農業扶持力度、加快土地平整步伐、實行農村土地流轉、改變糧食補貼方式、加大糧食補貼力度、實行組織合作化。這些惠農政策讓農民切實感受到了國家對糧農的重視和幫助，不少農民放棄外出打工的念頭，留在農村種田，這樣大大減少了耕地拋荒的現象。監利縣自實施“糧補”以來，拋荒現象逐漸減少。圖1顯示，僅6.78%的人拋荒，減少種植面積，說明“糧補”政策在監利縣的實施改善了拋荒現象。

圖1 關于對農民種糧面積變化的調查

3、農民種糧積極性有所增加。糧食補貼政策的實施讓農民切實得到利益。監利縣政府通過嚴格執行“五到戶”和“七不準”的政策，確保種糧補貼資金不折不扣地兌付到種糧農民手中。另外，糧食補貼由單一的糧食直補到2005年對水稻良種的補貼又到2006年對農資綜合直補，再到后來對油菜、小麥、玉米、棉花良種的補貼，逐漸完善的惠農政策讓農民的種植成本降低，由此以來，農民的種糧積極性有所提高。以下是我們調查的糧食補貼政策對農民種糧積極性的影響。圖2顯示，49.23%的農民認為“糧補”政策對種糧積極性有一些促進作用但不大，而13.04%的農民認為大大提高了種糧積極性。

圖2 關于對農民種糧積極性的調查

4、糧食補貼政策改善了農民的生活。糧食增產也使農民收入進一步增加。在強農惠農富農政策的推行下，監利縣的糧食產量年年大增收，讓農民的口袋也慢慢鼓起來了，農民生活也得到了一定改善。圖3顯示，53.52%的農民認為補貼力度不大，對生活的改善效果不明顯，42.25%的農民認為相比以前，生活有一定改善，只有少數人認為生活明顯改善。國家的惠農政策直接增加了農民收入，但農業物資價格隨之上漲，因此農民的生活改善不大。

圖3 關于對種糧農民生活影響的調查

5、促進農民調整種植結構。實行糧食補貼方式改革，將原來按保護價敞開收購農民余糧使農民得到間接補貼，改變為直接補給農民，廣大農民的切身利益不會受到影響，而且會得到更好的保護。全面放開糧食市場和價格，可以增加農民賣糧渠道，促進農民學習和運用新的農業生產技術，根據市場需要，調整糧食和其他經濟作物的種植結構，改進糧食品種，生產更多適應市場需要的優質農產品，提高農業生產效率。實行糧食補貼可以減輕國家財政負擔，有效提高政府資金使用效率。實踐證明，實行糧食補貼方式改革有效地減輕了國家在糧食收購、存儲和銷售環節補貼的壓力，騰出原來用于流通環節實行保護價補貼的糧食風險基金，用于對農民的直接補貼。而且由“暗補”轉向“明補”，對農民進行直接補貼后就相當于政府增加了對農業的投入。

二、糧食補貼政策執行過程中存在的主要問題

經過對糧食產量大縣的實地調查后，我們發現，現階段的糧食補貼雖然在促進農民增收、減輕農民種地負擔、緩解耕地拋荒現象等方面發揮了重要作用，但是我國的糧食補貼政策體系目前還處于初步形成階段，在一些方面還不是很成熟，具體可歸納為以下幾類問題。

1、政府對糧食補貼政策的宣傳力度不夠。調查發現，有近三分之二的農民對糧食補貼政策是一知半解的，只有三分之一的人清楚政策的具體情況。大部分的農民還處于被動的狀態，政府發給自己補貼，按照要求，憑借相關證明，就去領取相應的數額，沒有一個合適的渠道去全面了解自己的權益。雖然現在采用的是“一卡通”或“一折通”的形式發放補貼資金，降低了中間環節克扣的可能性，形成了較為規范的補貼發放渠道，但是實行政策的目的不僅僅在于從一定程度上緩解農民的種植壓力，更重要的是讓政策走進農民的心里，使其全方位地了解政策，合理地維護自己的權益，讓他們切切實實地感受到國家的惠農政策。在對監利縣糧食局領導的訪問中，我們了解到，按照糧食補貼政策的規定，政府分別從糧食、農資、各種農作物良種三方面進行了補貼。但是為了降低工作量，監利縣糧食局采用了綜合發放的形式，即將各類補貼總和一起發放給農民。但是從農民的角度上看，他們僅僅知道自己獲得了多少糧食補貼，并不清楚自己到底具體獲得了哪些補貼，可見政府政策宣傳力度不大。

2、直補政策資金難以彌補種糧成本的持續上升。近幾年，農業物資價格不斷攀升，而且農業生產成本上升不是一種短期現象，而是近階段農業發展的常態，直補資金趕不上農資價格上漲的幅度，不足以有效應對農業生產成本的快速上升，農民的種植壓力也不會也短期內得到有效緩解。圖4顯示，71.21%的被調查者認為補貼金額沒有這些農業物資價格上升部分來得多，19.70%的被調查者認為補貼與農業物資價格上升部分持平，僅有6.06%的被調查者認為補貼比農業物資漲價區間來得多。

3、直補政策無法顯著改善農民生活。關于“糧食直補政策對您的生活影響”，調查發現53.52%的被調查者認為沒有影響，42.25%的被調查者認為生活有一定改善，僅有4.23%的被調查者認為生活改善明顯。由此可以看出，近幾年，農民雖然受到了國家的優惠政策，獲得了相應的補貼，但是從總體上看，國家發放的補貼對他們整體生活的影響是非常小的。種植是農民唯一的收入來源，但是近幾年物價起伏不定，農民的收入也受到了很大的影響。國家補貼雖然能起到一定的緩解作用，但是在市場大背景下，補貼畢竟只是冰山一角，不能從根本上解決問題。

4、直補政策難以刺激種糧面積持續增加和糧食持續增產。在調查中我們發現，監利縣采用的是土地分配制，即每戶按家庭人口數分得土地，耕地面積是非常有限的，也有不少農戶也會選擇租用外出打工的家庭的土地進行種植。但是由于市場的原因，大部分農戶的種植收益并不是很高，所以很多農戶不愿意去擴大自己的種植面積，認為付出的勞力和收益是不對等的。關于“實行糧食直補后，您的種糧面積有哪些變化”，1.70%的被調查者認為補貼后比補貼前多，38.98%的被調查者認為補貼前后沒有變化，52.54%的被調查者認為種糧面積與補貼沒有關系，僅有6.78%的被調查者認為面積減少。

5、直補政策引發土地糾紛和制約土地流轉。直補帶來利益關系調整，以往強迫農民土地流轉和征地補償不到位的，農民要求糾正或提高補償標準；許多在外務工經商的農民紛紛棄城返鄉，他們有的索要原有承包地，有的將原轉包給種糧大戶的耕地轉交自己的親屬耕種，擔心自己失去土地，從而引發新一輪土地承包糾紛。同時，也使種糧大戶的規模變小，影響了適度規模經營的發展，也進一步強化了小農生產方式。

6、直補范圍難以做到客觀公正。盡管以計稅面積和計稅常產為補貼依據簡化了補貼程序，但卻是變“糧補”為“地補”，由此引發的問題包括：糧田撂荒、雙季改單季等都能照樣領取糧食補貼，違背直補初衷；存在土地承包關系的情況下，直補資金往往由原土地承包人獲得，流轉后實際種糧人沒有享受到政府的相關糧食補貼；以計稅面積或常產為補貼標準忽視了“黑地”問題，農民長期耕種的“黑地”不能領到補貼款，盡管2005年財政部出臺政策將“黑地”納入糧食直補范圍，但至今仍有一部分“黑地”問題沒有得到解決。

圖4 關于對種糧農民對補貼金額與要素投入成本的調查

三、結論與政策建議

針對以上存在的政府對糧食補貼政策的宣傳力度不夠，直補政策資金難以彌補種糧成本的持續上升，直補政策無法顯著促進農民增收，直補政策難以刺激種糧面積持續增加和糧食持續增產，直補政策引發土地糾紛和制約土地流轉，直補范圍難以做到客觀公正等主要問題，本文提出了以下幾點政策建議。

1、糧食直補依據農民實際土地面積進行。在監利縣調查農民最希望糧食補貼按什么標準來發放，59%的農民希望按自己家的土地面積來補貼。因此，按農民的實際種糧面積來發放補貼可以激勵種糧農民多種地，這樣就會大大減少土地拋荒現象。同時可以使糧食直補資金補貼給那些在真正種糧的農民，而不是那些雖承包了責任田，但實際不種田已外出打工或從事非農產業的農民。

2、構建糧食直補資金科學化、制度化的動態變動機制。建立直補總額同國家財政收入總額互動增長的長效機制，補貼要有一個合理比例，而不應根據糧食豐欠或糧價的高低頻繁變動。政府應該大力支持鼓勵農戶種植良種，使用有機化肥和符合國家標準的農藥，提高糧食的產糧和質量。在監利縣的研究調查中，由于有機化肥和符合標準的農藥價格比普通化肥和農藥的價格高出許多，大部分農戶沒有采用綠色生產方式。因此政府應當大力提倡綠色生產方式，并補足使用普通化肥和農藥的差價。

3、糧食直補向糧食主產區傾斜。改革并不斷完善糧食風險基金配套政策，在主產區糧食風險基金來源制度設計上應該給予主產區更多的傾斜扶持政策。種糧大戶對糧價上漲、農業補貼反應敏感，可以采取類似累進稅制的補貼方式，制定相應的累進補貼標準，糧食直補以土地經營契約作為補貼依據。

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