算好三本細賬 打好三場硬仗
——在全省推進空間換地加快城鎮低效用地再開發現場會上的講話要點

浙江省省長 李 強

算好三本細賬 打好三場硬仗
——在全省推進空間換地加快城鎮低效用地再開發現場會上的講話要點

浙江省省長 李 強

加快轉型升級的重要途徑，就是以畝產論英雄、以集約促轉型，深入實施畝產倍增行動計劃，全面推進空間換地，加快城鎮低效用地再開發，切實提升我省土地資源節約集約利用水平，努力以更小的資源消耗支撐我省更大規模、更高質量的經濟增長。

一、算一算國土資源“三本細賬”，下定決心推進空間換地

第一本賬，是“糧食安全賬”，我們已經逼近紅線。我省每年消費糧食360－380億斤，自給率不到40%。要把飯碗牢牢端在自己手里，必須確保“三條紅線”：1950萬畝的糧食播種面積，300億斤的糧食生產能力，160億斤的糧食總產量。令人擔憂的是，一方面，老百姓種糧的積極性不高，我省播種面積和糧食產量都已經逼近紅線。另一方面，我省優質耕地在不斷減少，占優補劣、占水田補旱地、占平地補坡地、占高產田補“望天田”的現象時有發生，耕地質量下降，糧食安全的警鐘已經在我省敲響。

第二本賬，是“發展空間賬”，我們已經在透支未來。我報三組數據：一是土地資源的數據。我省的人均土地面積為全國的1/3，可用的土地資源分別為江蘇省的1/3、廣東省的1/4。大量的外來人口進一步加劇了人地矛盾。二是利用效率的數據。抽樣分析顯示，全省工業和倉儲用地平均容積率僅為0.83和0.54，城市建設用地近23%處于低效利用，5%處于閑置。三是建設用地規模的數據。1996年以來，我省年均凈增建設用地約40萬畝，其中2006年以來我省累計批準建設用地總規模超過江蘇、山東。新一輪土地總體利用規劃實施才兩年多，全省建設用地和城鄉建設用地總規模已出現倒掛。可見，我們正在透支未來的發展空間。

第三本賬，是“國土承載賬”，我們已經接近臨界值。目前，全省土地開發強度達到11.68%，已接近2020年13%的控制性臨界值。地貌相似的日本、韓國人口密度與我省差不多，但開發強度分別只有4.95%和7.84%。他們的工業化、城鎮化起步比我省早，為什么開發強度比我省小很多？關鍵是每平方公里的經濟密度，我省不到日本、韓國一半。我省可用于工業化、城鎮化的國土空間本身就不寬裕，且與優質農用地高度重疊，隨著城鎮和工業的快速擴張，城市與農村爭地，工業與農業爭地，住房與莊稼爭地，農業空間、生態空間不斷被擠占，土地后備資源開發潛力越來越小，不少地方和城市的開發強度已接近臨界值。

毫無疑問，過度消耗土地資源支撐經濟持續增長的模式，已經觸到了資源供給的邊界和生態維系的底線。再不抓空間換地、抓低效用地再開發、抓節約集約用地，給不堪重負的土地減負，很快就會走到山窮水盡的地步。希望大家對當前發展負責、對子孫后代負責，用改革的思路和辦法，下定決心推進空間換地，千方百計對低效用地進行再開發，以畝產論英雄，以集約促轉型，為浙江新一輪發展打開新空間。

二、打好空間換地“三場硬仗”，努力實現畝產倍增目標

空間換地和低效用地再開發，從外在變化看，是全省域生產力空間布局的優化，實現浙江大地山河重整、面貌一新；從內在變化看，是集約高效的增長替代傳統粗放的增長，實現浙江經濟轉型升級、涅槃新生。這是事關浙江長遠可持續發展的硬功夫，也是一場系統性的戰役。決勝關鍵在于，瞄準畝產倍增目標，打好空間換地“三場硬仗”，即耕地保護戰、集約突圍戰、改革攻堅戰。

第一場硬仗，就是要打好耕地保護戰，守住浙江人民的“飯碗”。

要確保300億斤糧食生產能力，確保基本農田和耕地面積不減少、質量不降低，保護好祖宗留下的“太公田”，守住浙江人民的“飯碗”。

一要始終緊盯永久性基本農田劃定和高標準基本農田建設不放松。從嚴從緊控制占用耕地，避讓優質耕地，嚴禁占用永久基本農田。按照“耕地質量等級從高到低、優質耕地農用為先”要求，從城市周邊開始由大到小、由近及遠，將優質耕地劃為永久性基本農田，用兩年時間上圖入庫，落地到戶，利用衛星遙感全天候監測。即便是城市，不是非得大草坪大廣場，留一片“太公田”，油菜花飄香，稻浪翻滾，蛙聲蟲鳴，魚游水田，就是非常生動的田園景觀，也是很好的城市濕地。我省要建立耕地保護基金，將全省基本農田納入保護補償范圍。

二要始終緊盯占補平衡和耕地質量不放松。政府主要領導必須對耕地占補平衡負總責。今后，占補平衡要把耕地質量放在突出位置，嚴格執行以補定占、先補后占、占優補優等規定，力爭不占耕地或少占耕地搞建設。為了解決矛盾比較突出的全省重大建設項目落地問題，省里正在加強統籌力度，建立耕地占補平衡指標統一交易平臺。希望各地整合資金，嚴把補充耕地質量關，切實完成本屆政府墾造耕地80萬畝、建成高標準農田1000多萬畝、綜合整治農村建設用地20萬畝的任務，盡量多造地、造好地。

三要始終緊盯農業“兩區”建設不放松。糧食生產功能區和現代農業園區，是發展現代農業的基本載體，是守住耕地紅線、確保糧食安全的重要抓手，不僅可以保障“米袋子”、豐富“菜籃子”，而且可以讓農民鼓起“錢袋子”，也是促進農業增產增效、農民增收致富的好路子。要把“兩區”作為永久性基本農田劃定、高標準基本農田建設、耕地質量提升的重中之重，按照“集中連片、設施完善、道路暢通、灌溉方便、用電便捷”的要求，抓好高水平“兩區”建設。

第二場硬仗，就是要打好集約突圍戰，實現畝產倍增目標。

空間換地和低效用地再開發，就是通過提高畝產效益，對資源要素瓶頸進行突圍，對產業低端困境進行突圍。全省單位建設用地GDP，以2012年為基數，到2017年要提高38%，到2020年實現倍增。

一要加強多規融合，以優化結構拓展空間。把浙江寶貴的空間資源科學合理布局好，這是最大的空間換地，也是最重要的節約集約用地。要把土地利用總體規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃和交通、產業等相關的規劃疊加在一起，用“一張圖”來管控全省國土空間。各地要著力統籌城鄉規劃布局、人口集聚轉移、產業融合發展、資源要素配置、基礎設施建設和生態環境保護，嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，強化規劃硬約束，避免盲目投資、重復建設、浪費土地。

二要采用差別化政策，以推動轉型騰出空間。克服“低小散”，很重要的是集聚發展、“抓大活小”。用地政策、產業政策要對應起來，用差別化來強化引導和倒逼。今后，原則上不得在國家、省級開發區（園區）和產業集聚區外安排新增工業用地，推動產業集聚、人口集中、用地集約，努力把這些平臺建成集約高效、產城融合的示范區。為鼓勵“抓大”，省里對50億元以上重大制造業項目單列指標予以獎勵，各地也要有相應的激勵政策。為倒逼“活小”，除改造提升外，今后一般性傳統產業項目，原則上不再安排新增建設用地計劃；對建設用地規模超過轄區土地面積30%以上的市縣，要嚴控新增工業用地規模。一方面把低效的“龍頭”擰緊，倒逼產業集聚發展，倒逼企業只能從自我改造提升中要發展空間；另一方面，又把高效的“龍頭”打開，對大項目、好項目優先保障，真正把“大”的抓上去，讓“小”的活起來。

三要再開發低效用地，以提升效率釋放空間。全省低效建設用地理論值約400-500萬畝，近期可再開發的約130萬畝，潛力很大。據研究，10平方公里內可供合理開發的地下空間資源約1.2億立方米，按3-4米層高估計，約3000萬平方米，空間也是巨大的。加拿大的蒙特利爾，有一座全球最大的地下城，總面積400萬平方米，建設歷時半個世紀。地鐵、商店、飯店、銀行、影院、郵局、超市設施一應俱全，是世界上最繁華的的地下大都會。如果我省的城市核心區能這樣開發地下空間，則潛力無限。今后4年，全省要累計開發低效用地20萬畝、城市地下空間8000萬平方米、新建改擴建多層廠房2500萬平方米。各地各有關部門要切實把再開發的新空間配置到好項目、大項目上去，防止出現新的低效利用、閑置浪費。同時，要把政府和市場兩個作用結合好，既要用市場杠桿調動各方面的積極性，又要把握好政策界限，防止國有、集體資產流失，維護好權利人特別是農民的合法權益，分享城市化的紅利。

第三場硬仗，就是要打好改革攻堅戰，充分釋放制度紅利。

土地管理制度改革是全面深化改革的重要內容，是利益格局的深刻調整，更是發展理念的重大轉變。這些年我省國土資源領域的改革不斷深化，許多探索已經走在了全國前列，仍需要不斷改革攻堅。

一要深化自然資源資產管理體制改革，研究編制全域國土空間規劃。對浙江這樣一個自然資源稟賦不足的省份來講，尤為必要、尤為緊迫。改革的突破點是編制好全域國土空間規劃，構建“資源集約、人地和諧、生態良好、永續利用”的國土空間開發新格局。當前，要把工作方案和協調機制建立起來，有人抓總，有人牽頭，有人對接，有人集成。總的有四點要求：第一，把全省域作為一個整體進行資源配置和基礎設施安排，在有限的空間內實現高質量發展。第二，要陸海聯動、城鄉統籌、產城融合，讓要素流動更暢順。尤其要注重山海陸的統籌開發，探索完善“臺地工業、坡地村鎮”利用模式，鼓勵工業和城鎮建設向未利用地、劣質農用地等區域集聚，減少對平原優質耕地的占用。第三，要落實生產、生活、生態空間開發管制界限，切實控制開發強度。第四，要改革規劃管理體制，建立多規深度融合機制，特別要在基礎數據、用地規模、空間布局、建設時序、實施措施等方面無縫對接，保證能夠實施。

二要總結提煉市縣試點經驗，全面推行土地等要素市場化配置改革。省發改委要牽頭總結海寧市、安吉縣等前期改革經驗，加快在全省推開。全省推進這項改革，關鍵要抓住三條：第一條，建立科學的畝產效益評價體系。每個企業有張“成績單”，根據“成績單”確定要素配置優先次序，實施差別化要素價格，獎優汰劣，給企業帶上轉型升級的“緊箍咒”。第二條，建立市場準入標準。今后核準目錄外的企業投資項目不再審批了，但并不是放任不管，要有能耗地耗、污染排放、技術水平、產品質量、安全生產等方面的門檻，把外部性管住，把選擇權交給市場。第三條，建立區域性要素市場。主要是土地、能源、環境容量等要素差別化定價機制和交易機制，體現要素價值，補償節約集約利用，實現優化配置。各地都要結合實際學習借鑒，加快推動，用經濟杠桿撬動大項目、好項目，把落后產能、低效用地倒逼出局。

三要穩妥推進農村“三權”改革，健全城鄉發展一體化體制機制。破解二元結構，實現城鄉一體化發展，核心是解決農村“三塊地”與農民“三權”的問題。承包地對應的是農民土地承包經營權，宅基地對應的是農戶宅基地用益物權，農村集體建設用地是主要的農村集體資產，依法保障農民對集體資產股份的相關權益，自然包括了集體建設用地。“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”改革，就是要依法保障農民對這“三塊地”的權益，不僅要盤活農民資產，增加財產性收入，更重要的是打破土地束縛，讓愿意進城、有能力進城的農民能夠進城，讓愿意留在農村的農民更好地發展。農村“三權”是絕大多數農民的身家性命，這項改革利益關系復雜、利益調整深刻，務必穩妥推進，先把確權登記搞好，把相關法律法規理清，把具體操作方案做細，尤其要發揚基層民主，公開征求村民意見，取得絕大部分村民的支持，防止簡單化或“一刀切”。總之，不管怎么改，絕不能把農村土地集體所有制改垮了，絕不能把耕地改少了，絕不能把糧食產量改下去，絕不能把農民利益損害了，這些“底線”必須牢牢守住。

三、落實責任，多措并舉，切實抓好土地節約集約利用工作

（一）強化全局意識，落實共同責任

空間換地和低效用地再開發，是全省國土空間的重整，必須全省一盤棋，自覺服從統一規劃、統一部署，形成上下聯動、部門聯動、社會共同參與的工作格局。國土、規劃、建設等部門要加強服務和指導，通過深化行政審批制度改革，提速增效，促進再開發早實施、好項目早落地。各地要嚴把標準和質量，科學安排新空間，做到寧缺毋濫。

（二）注重多措結合，放大政策效應

各地要把這項工作與“五水共治”、“三改一拆”、美麗浙江建設等工作結合起來，強化統籌推進，把政策效應疊加放大，以土地利用方式的創新推動經濟發展方式轉變。

（三）完善評價體系，嚴格督查考核

省里已將區域建設用地集約利用評價結果納入地方領導干部考核，省國土資源廳要完善評價體系，定期做好評價工作。各地各部門要加強組織協調和督促檢查，確保任務落實到位、實施到位、進度到位。

（四）做好宣傳工作，形成社會共識

要以形成“畝產論英雄、集約促轉型”的社會共識為目標，加大全方位、多媒體宣傳力度，及時宣傳報道改革舉措、工作成效，及時總結推廣試點經驗和先進典型，強化對兩個最嚴格土地管理制度的認識，營造良好的輿論氛圍。