江蘇城鎮化與農業現代化探究

徐鳴

在工業化、城鎮化、信息化與農業現代化進程中，城鎮化與農業現代化的關系最為密切。城鎮化促進農村人口的社會性遷移，日益延伸的城鎮基礎設施和公共服務為農業現代化和農村發展騰出了空間，提供了良好的社會服務；而農業現代化提高了農業勞動生產率，改善了農村和農民的經濟狀況，為縮小城鄉差距、實現城鄉發展一體化創造了物質基礎。可以說，兩者密不可分。隨著經濟社會的發展，城鎮化和農業現代化展開了一個互動并進的歷史進程。在這個歷史進程中，各級政府主要是進行總體規劃和制定必要的社會政策。

本文試以江蘇為例，對城鎮化和農業現代化進程的規劃和政策作一些粗淺的分析。

一、江蘇城鎮化進程中的穩定期

從發達國家的經驗看，城市化伴隨工業化都經歷了一個漫長的從啟動期到發展期、再到穩定期的歷史過程。所謂穩定期，就是城市化發展到一定程度，農村人口基本停止了向城市的趨勢性遷移，城市人口和農村人口處于一個相對穩定的階段。當今，許多發達國家早已進入了城市化的穩定期，在歐洲有些發達國家甚至出現了城市人口重新回到鄉村生活的情況，被人們稱之為“逆城市化”現象。

改革開放以來，江蘇的城鎮化同樣走過了這樣一個歷程。從上世紀80年代開始，伴隨鄉鎮工業的崛起，蘇南小城鎮獲得長足發展，可以視作城鎮化的啟動期。從統計數據看，1979年，全省的城鎮化率僅為15%，城鎮人口約874萬人；1979年至1997年，全省城鎮化率年均增長將近一個百分點。進入90年代以后，開放型經濟發展，各地興建工業開發區，新建的工廠需要新工人，農村勞動力大量進城，城鎮化進入了發展期。從1997年至2012年，城鎮化率年均增長2.2個百分點，城鎮化進程呈明顯加快趨勢。至2012年底，全省城鎮化水平達到63%，城鎮人口達到了4990.09萬人。

從發達國家的經驗和江蘇的發展實際看，江蘇城鎮化的發展期仍會持續一個時期。但這個城鎮化的發展期將延續到什么時候？江蘇的城鎮化何時能進入穩定期？這是一個值得認真探究的問題。

探究城鎮化進程中的穩定期，確定城鎮化的中長期目標，有助于統籌城鄉人口和土地資源，科學規劃城鄉基礎設施建設，合理安排農業適度經營規模，起著科學建設、節約資源、少走彎路的作用。但是，城鎮化的中長期目標并不容易確定，這里涉及許多方面的問題。首先，我們對城鎮化的中長期目標研究不夠深入。各地城鎮化的階段性目標大多基于對以往經驗值的推導。江蘇“十二五”規劃的城鎮化目標為63%，這個目標在2012年已經實現。城鎮化的直接動因來自經濟的持續增長，而未來經濟增長有許多不確定因素，經濟增速放緩是一個大概率的事情。其次，我國城鎮化的統計方法有待完善。新中國成立以來，我國城鎮化率的統計方法經過多次調整。現行的統計方法為：城鎮化率=城鎮人口/常住人口，這里的城鎮人口是指在城區和鎮區常住半年以上的人口。而實際上，現在的城鎮有大量常住半年以上的務工、經商和求學人員，將他們全部歸結為城鎮人口而計入城鎮化率的數據，有許多值得商榷的地方。完全意義上的城鎮人口應該滿足三個條件：在城鎮有固定的住所，在城鎮有穩定的工作，基本享受所在城鎮的社會福利和保障。顯然，現行統計的城鎮人口中的許多人并沒有完全實現這三點，甚至他們今后是否永久留在城鎮生活也存在著不確定性。從我國情況看，科學的統計方法應該在社會調查的基礎上確定一個系數，把城鎮常住人口中的城鎮化人口和非城鎮化人口區分開來。

二、進入城鎮化穩定期的“三要素”

一般而言，一個地區進入城鎮化的穩定期，農村人口向城鎮的趨勢性遷移基本停止，城鎮人口和農村人口總體穩定，必須要滿足三個社會要素：區域人口的凈增長趨緩，城鄉社會公共服務實現均等化，農業現代化呈良好發展態勢。

從區域人口講，農村人口向城鎮大規模遷移，主體是年輕人。在一個人口持續增長的區域內，農村的新生勞動力向城鎮遷移是工業化、城鎮化的重要推動力。如果區域人口趨于零增長，人口的大規模遷移也勢必趨緩。1978年至1999年，江蘇人口的自然增長率在3‰～14‰區間波動。從2000年開始，江蘇人口自然增長率都在3‰以下，2012年為2.45‰，人口的自然增長明顯放緩。人口的自然增長率反映了人口出生率與死亡率之差，江蘇作為沿海經濟發達省份，人口的機械增長也是不可忽視的現象。據公安部門統計，2010年至2012年，江蘇常住人口的省外遷入與省內遷出相抵后，機械增長分別為8.45萬人、7.8萬人、7.23萬人，人口的機械增長也趨放緩。省統計部門的專家曾對江蘇的總人口發展趨勢作過一個預測，預測分低、中、高三個方案。低方案的人口高峰預計出現在2024年，峰值人口約為8269.20萬人；中方案的人口高峰預計出現在2025年，峰值人口約為8375.77萬人；高方案的人口高峰預計出現在2026年，峰值人口約為8487.37萬人。從江蘇當前的經濟社會發展趨勢分析，我們傾向于取中方案。江蘇的人口增長拐點將出現在2025年，峰值人口約在8300萬左右，將于本世紀20年代中后期出現人口負增長的趨勢。

從城鄉社會公共服務講，良好的社會公共服務是吸引人們從農村來到城市的重要原因之一。城鄉社會公共服務逐漸均等化，使得人們更加理性地選擇在城市或者農村居住生活。社會公共服務均等化包括三方面的內容：一是城鄉基礎設施均等化，如道路、供電、供水、污水和垃圾處理等；二是城鄉公共服務均等化，如教育、醫療、文化設施和服務水平等；三是城鄉社會保障水平均等化，如社會基本保障和勞動保障等。這些年，江蘇農村的道路、供電、通訊等基礎設施建設加快，城鄉差距逐漸縮小，但農村區域供水和污水、垃圾集中處理等設施建設卻仍然滯后。按照“十二五”規劃，到2015年，蘇北地區鄉鎮區域供水覆蓋率達85%，村鎮生活垃圾集中收運率達80%，規劃保留村莊生活污水處理率達15%等，許多建設有待“十三五”、“十四五”期間完成。在城鄉公共服務方面，由于城鄉人口分布不均衡，兼顧公平與效率，完全意義上的一體化并不能現實。從當前看，教育、醫療、文化的現代設施和優質資源集中在市、縣一級；而義務教育和基本醫療、文化設施覆蓋鎮、村一級。農村公共服務設施建設和水平提高的任務都十分繁重。在城鄉社會保障方面，政府主導的基本保障隨著經濟發展和公共政策的調整有望逐步縮小城鄉差距，而市場主導的勞動保障的差異來自城鄉勞動生產率的巨大落差。實現城鄉勞動保障水平趨向一致的前提是農業現代化，大幅度提高農村勞動生產率，仍有很長的路要走。

從農業現代化看，中國城鄉發展一體化最大的癥結在于現代工業與傳統農業相對應的經濟落差。以江蘇為例，2012年，江蘇農村人口2929.89萬人，占總人口的37%；農業增加值3418.29億元，占地區生產總值的6.3%。這就是說，占比為37%的農村人口僅創造了6.3%的經濟總量，農業勞動生產率大大低于社會平均勞動生產率。城鎮居民人均可支配收入29677元，農村居民人均純收入12202元，城鄉居民收入之比為2.43：1，城鄉經濟發展明顯失衡。實現城鄉發展一體化必須推進農業現代化，實現農業適度規模經營，增強農業機械化和科技化水平，大幅度提高農業勞動生產率，使農民務農收入與城鎮居民務工收入大體相當。說到底，只有農村留得住青壯年，經濟社會才會逐漸繁榮發展。

三、城鎮化和農業現代化的規劃與政策

城鎮化和農業現代化是經濟社會發展的必然結果。在這個歷史進程中，各級政府最重要的任務是做好規劃和制定合適的公共政策。

江蘇的城鎮化和農業現代化規劃。根據江蘇經濟社會發展趨勢，我們大體設想江蘇進入城鎮化穩定期的時間大約為2025年，城鎮化水平約為76%（進入穩定期后城鎮化仍有一個緩沖期，最終穩定在78%～80%左右）；全省總人口約為8300萬人，其中，城鎮人口6300萬人，農村人口2000萬人；農村保持基本農田6400萬畝，按農村勞動力占農村人口15%計算（考量農村人口老齡化的因素），農村勞動力約為300萬人。這樣一個城鄉布局為城鎮化和農業現代化留有了各自的發展空間。未來規劃的一個敏感點是人口控制，江蘇人多地少，仍須嚴控人口增長。人口年自然增長率控制在3‰以下，人口年機械增長控制在5萬之內。省內戶籍管理適當寬松，省外遷移從嚴控制，使人口、資源、生態總體平衡，城鎮化、農業現代化協調發展。

合理推進大、中、小城市和鎮村建設。江蘇人口密度非常大，必須合理規劃，統籌城鄉發展。江蘇現有省會和省轄城市13個，縣（市）級城市45個，省級中心鎮94個。以全省城鎮人口6300萬人計，13個省轄市城區現有人口平均218.9萬人，到2025年，按人口平均250萬計，可安排城市人口3200萬左右；45個縣（市）現有城區人口平均47.7萬人，2025年，按人口平均60萬計，可安排城市人口2700萬人；94個中心鎮鎮區人口約在3～5萬之間，可安排城鎮人口400萬。城市建設的重點是控制南京、蘇州、徐州等特大城市人口，避免造成交通擁堵、大氣污染、房價攀升等“大城市病”，優先發展中小城市和中心鎮。2025年，全省農村人口2000萬人，每個行政村人口約2500人，行政村數量大體在8000個左右，比現在減少一半。鄉村建設的重點是保護好傳統村落和特色村莊，改善村莊環境，延續中國幾千年的鄉村文化。

保護耕地和支持農業現代化建設。在城鎮化過程中，最重要的是保護耕地，促進農業現代化發展。江蘇現有耕地約7100萬畝，其中，基本農田6323萬畝。從未來發展看，我省必須保有基本農田6400萬畝，其中，糧食面積約3500萬畝，蔬菜基地約200萬畝（城鎮人口人均3厘蔬菜地），在確保江蘇“一糧二菜”基本自給的前提下，大力發展現代高效設施農業（含現代養殖業）。江蘇的農業現代化必須以大體上2000萬農村人口、300萬農村勞動力、6400萬畝耕地進行統籌安排。重點是推進農業的適度規模經營，每個農業工人耕作60～80畝農地，每個家庭農場耕地規模在120～160畝之間，按稻麥兩熟凈收益600～800元/畝（扣除土地成本）計，單個家庭農場凈收益在8～12萬元左右。農業經營規模小了沒有效益，大了容易造成農村“兩極分化”，政策取向是鼓勵農業適度規模經營。在一般情況下，保證農業工人的實際生活水平與城鎮職工的生活水平大體相當。農村300萬勞動力，規模農業吸納110萬，現代設施農業吸納約100萬，商貿服務業吸納約30萬，鄉村旅游吸納約60萬，保障農村勞動力就業充分，農村經濟繁榮發展。

（作者系江蘇省人民政府副省長）

責任編輯：戴群英