晚清的“官督商辦”

劉惠君

近代兩次鴉片戰爭的失敗，使內憂外患同時擺在了清政府的面前，中國面臨著現代化的嚴峻挑戰。西方國家船堅炮利的威力使清政府內部的少數開明派開始認識到了洋槍洋炮的厲害，于是在鎮壓太平天國運動中取得一定權力的漢族地方官員如曾國藩、李鴻章、左宗棠等，認為中國應當首先發展軍事，才能與西方相抗衡，故而兩次鴉片戰爭的失敗和國內農民戰爭的沖擊，使統治階級中的漢人官僚而不是滿族中央朝廷，成為洋務運動的主要動力，創辦了一系列近代軍事工業。從70年代開始，在繼續求強的同時，洋務派又開始著手興辦以“求富”為目的的民用企業，“官督商辦”應運而生。

所謂“官督商辦”，實際上是一種由商民私人集資，而洋務派官僚控制實權的特殊企業形式或經營模式，也是洋務派官僚舉辦民用工業最主要的一種形式。由于在辦軍事工業時洋務派已感經費困難，舉步維艱，若再由官府大量投資舉辦民用工業，官府萬萬無此財力，于是不得不利用民間私人資本，而當時在民間也已形成了相當數額的買辦資本。從1859年到19世紀末，中國共形成買辦資本約四千萬兩以上，但由于封建的遏制和地方官吏的勒索，這些民間資本卻很難直接向近代工業投資，因而官督商辦一經提出，也受到了民間私人資本的歡迎，原先許多“詭寄洋行”的買辦資本被爭取了過來，轉化成了中國的民族資本。正如鄭觀應所指出的，“全恃官力則巨費難籌，兼集商資則眾擎易舉。然全歸商辦則土棍或至阻撓，兼依官威，則吏役又多需索，必官督商辦，各有責成：商招股以興工，不得有心隱漏；官稽查以征稅，亦不得分外誅求，則上下相繼，兩弊俱去。”但民族資本的這種愿望卻與官府明顯不同。鄭觀應是要通過官督商辦達到“官商勢合，”“用官權以助商力所不逮”，以同外國資本主義進行商戰。而清政府創辦民用工業則是為了“略分洋商之利，”并為其軍事工業籌措資金。然而二者的理解雖然不同，民用企業的創辦和經營卻還是造就了一批近代企業家，并在一定程度上帶動和促進了中國近代資本主義的發展。

官督商辦企業的資金起初是由官款籌辦到墊借官款的，例如輪船招商局最初就從官方領借練餉20萬串作為“設局資本”，其后又屢借官款至190余萬兩；上海電報局的開辦，經費已先于北洋軍餉內籌墊，然后“仿照輪船局章程，召集商股，分年攤還。”有些企業，雖由商款開辦，但在經營過程中仍有官款接濟；但民辦工業的大部分或全部卻是由商民私人以認股形式出資創辦的，按理應當屬一種私人資本主義的企業。但由于中國封建傳統歷來害怕私人工商業，因此清政府辦軍事工業的目的即為了維護封建專制統治，經營方式也實行了官府的絕對壟斷。辦民用工業時也同樣如此，他們不采用西方的資本主義企業的經營方式，而是依據中國歷史上官府控制工商業的辦法和制度，盡量避免商辦而實行官督商辦。雖然在表面上仿效西方國家股份公司的形式，由出資的商民組成股東大會，并在此基礎上組成董事會，但企業的經營管理其任職都必須由洋務派所把持的官府機構委派；名義“商務應由商任，不能由官任之，”“所有盈虧，全歸商認，與官無涉”，官督只是“官為維持”，“總其大綱，察其利病”，而實際上，官不但對企業進行監督、稽查，甚至經營權亦完全不歸商董掌握。1885年由李鴻章批準的官督商辦企業“用人章程”上明確寫著，對企業要“專派大員一人認真督辦，用人理財悉聽調度。”是企業的人事權、監督權、經營權便完全被官方所侵奪，出現了商股商董完全無權的所謂“權操于上”的情況，官商矛盾逐漸尖銳。

官督商辦企業開始是在形式上摹仿西方國家股份公司的，所以在經營管理上也規定：“聽該商董自立條議，悅服眾商。”企業資本由商籌集，企業經營由官給予好處，一個利用對方資金，一個利用對方權勢。同時官府也給商股代表商總在企業中以領導地位，如此作為吸收民間資本和企業募取資金的手段，因當商總主持業務，商方掌握經營權時，容易獲得商界支持，集股也比較容易。但由于中國長期的封建制度，相當大的頑固勢力對商人懷有極大偏見，例國子監祭酒王先謙便彈劾輪船招商局“歸商不歸官，局務漫無鈐制，流弊不可勝窮，”要求把該局收歸官辦，受到了李鴻章等的反對，但李鴻章同樣擔心民間資本發展“漫無鈐制”，“久恐爭利滋弊”，損害洋務派官僚的利益。因此便通過官督商辦直接插手企業，一則從內部建立和鞏固他們對民辦工業的控制權，二則利用國家權力對他們所控制的企業給以專利或營業特權以及減免稅收、津貼、緩息等方面的優惠，以鞏固和保護這些企業；而這些措施越到后來則越成了阻礙整個中國民族資本主義進一步發展的重要繩索。首先洋務派以“官督”之權，把持了這些企業的經營管理，同時又以“報效”為由，對清政府起初給予的優惠還以成倍的報效，對企業進行壓迫需索，成了企業進一步發展的沉重阻力。例清政府以各種名義向電報局勒索的報效從1884年到1902年即多達142萬元，約占資本總額220萬元的64%，即李鴻章也不得不承認“電報創設以來，實在功效，在官者多，在商者少。”而專利制度又是一種嚴重的封建壟斷制度，它依靠封建特權防止“他人爭衡，”使許多相關企業還未建時已遭排斥，嚴重阻礙中國自身民族資本主義的進一步發展。而官督商辦企業資本雖然大部或全部來自私股，但經營則用商資以謀官利，私人資本家除了保留資本所有權和按年領取股息、負擔虧抵責任外，既失去了股金的支配權，又不得過問局事。“官有權，商無權”，“本集自商，利散于官”，官商權利并不平等，其經營管理專橫、腐敗，“名為保商實剝商，官督商辦勢如虎。”官權壓到商權，也吃掉了商利，官督商辦企業逐漸蛻化成了官僚壟斷資本。由是而官督商辦企業信譽日降，如修筑津沽鐵路時，由于“昔年各局廠所集公司股份有名無實，入股者無不付之東流，”今“覆轍非遠，人終栗栗寒心，”因而沒有一人附股。在以后官督商辦企業如上海機器織布局、開平礦務局等招股過程中亦同樣如此，無論他們如何聲明保證其公司總辦和經理的行動不受官府影響，公司如何純然屬于商業性企業，但由于對其缺乏信任，資本家都很少有人認股，以致“股銀虧短，日久無功，”進入80年代，由于商股不易招徠，北洋亦難酬巨款，不少官督商辦企業就不得不靠“暫借洋債”度日了。

官督商辦是中國資本主義近代企業的重要組織形式，也是當時中國特定歷史條件的產物。由于封建制度先天的不平等性，這些企業最終總是官權不斷膨脹而商辦成分日益減弱，從而使之逐漸變為官僚私產，在甲午戰爭前，這些企業中的官商矛盾一直是中國資本主義發生時期的主要矛盾。因而從實質上看，晚清的官督商辦制度總體上是封建勢力對企業的控制多于扶植，它并沒有為中國資本主義的發展提供坦途，反而是對中國資本主義生機的一種扼制，從而也使中國資本主義近代企業的發展喪失了其有利的時機。