地方政府如何“曬賬本”

閔杰

1月中旬召開的南京市人代會上，南京市政府首次把公共財政、政府性基金、國有資本經營、社會保障基金“四本賬”全部提交人大審查批準。其中國有資本經營和社會保障基金這兩本賬是首度亮相人代會。

北京市、廣東省等地在今年的地方兩會上也有類似動作，推出了各自的“全口徑”政府預算審查，讓代表們可以全面審查政府的“錢袋子”。

財政預算是對政府收支安排的預測、計劃。各地爭曬“最全賬本”的意圖是想讓政府的錢袋子更透明，但要讓人們看懂里面的門道并不容易。在1月18日召開的廣東省人代會分組審議財政預算報告時，依然有代表抱怨“看財政預算報告像看天書一樣”。

財政預算曾屬“國家秘密”

在預算公開上，新中國成立后，財政預算經歷了由“國家機密、不得向社會公開”到“部分預算向人大代表公開”再到“預算向社會公眾公開”三個階段。

建國后很長時間里，政府的財政預算都“對公眾保密”。1951年頒布的《保守國家機密暫行條例》規定：“國家財政計劃和國家概算、預算、決算及各種財務機密事項是國家機密”。

1997年，國家保密局和財政部聯合發布的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》甚至提出，財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于“國家秘密”，不得向社會公開”。

隨著行政改革的加速，1999年，全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，提出編制部門預算、細化預算等要求。此后，部門預算細賬開始向人大代表公開。

提出預算改革的路徑之一，是將大量存在的“非預算收入”和“預算外資金”納入政府預算管理體系，官方稱之為全口徑預算管理。

預算外收入主要包括行政事業性收費和政府性基金，在50年代，中國政府的預算外收入曾經高達財政總收入的90%以上。2000年以后，高額土地出讓金成為地方政府預算外收入的主要來源，不少地方土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。

2010年，中央要求將國有土地使用權出讓收入納入預算。但在一些業內人士看來，問題依然沒有解決，土地出讓收入雖然納入了預算管理，卻還是沒有納入預算內收入。地方政府依然是，沒錢了，就賣地；想錢了，還是賣地。

學者的擔心不無道理，既然巨額的土地出讓收入依然屬于“預算外收入”，就不可避免導致“預算外使用”。

另一條改革路徑是在民間和社會力量推進下的政府預算公開化。前一場改革是要將大量失去控制的預算外收入“關進籠子里”，而后一場改革則是要將已經鎖進籠子里的賬本“曬在陽光下”。

2007年，《政府信息公開條例》將財政預算、決算報告，財政收支，各類專項資金的管理和使用情況列為重點公開的政府信息。以此為契機，新一輪預算公開拉開序幕。

2009年全國“兩會”后，財政部首次公布了經全國人代會審議通過的財政預算報告和中央財政預算的四張表格，邁出了中央財政預算公開的重要一步。次年3月，財政部在四張表格基礎上，又增了八張表格，內容包括中央財政國債余額情況表、中央政府性基金收入預算表等。

與此同時，國土資源部、科技部等74家中央部門也向社會公開了部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。2011年4月，財政部又在中央部委中率先公開“部門賬本”，將行政運行支出等情況公之于眾。

2013年的全國“兩會”上，預算報告的內容除了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算三大類，還首次編報了2013年全國社會保險基金預算。

“白廟鄉”依然是孤例

在中央部委“身體力行”的同時，地方政府的預算公開也在逐步推進。早在2000年，河南焦作成立“財政信息服務大廳”，公民可進入查看部門預算。隨后，政府債務預算和非稅收入預算等八大預算項目全部面向社會公開。

2005年開始，浙江溫嶺市進行了參與式預算試驗。2007年，江蘇無錫和黑龍江哈爾濱等城市也在區、街道進行了參與式預算試點。

地方政府預算公開的一個關鍵節點發生在2009年，當年10月，廣州市公開了114個政府部門、近300億元的政府財政預算，這在全國屬于首次，被稱為地方政府預算公開新突破。

不同于中央部門的賬本，地方政府的錢袋子情況復雜，公開也更難。

深圳“公共預算觀察志愿者”組織長期為推進政府預算公開而努力。這個組織先后向財政部、教育部、國家統計局等十多個部委，以及上海、北京、廣州等十幾個城市發出共計上百封信息公開申請，要求公開政府部門預算。

這一組織曾對各政府部門給出的拒絕公開的理由進行過統計，包括：屬于保密文件；不在可公開范圍之內；行政機關對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供；部門預算被列為內部公開試點單位，尚未納入對外公開范圍；與一般行政單位的部門預算不同，不使用財政資金，等等。

而不同地區的答復也有差異，該組織2009年同時向上海和廣州遞交的預算公開申請，卻得到了截然不同的答復，上海市財政局回復稱屬于“國家機密”不予公開，而廣州市財政局則接受申請并將有關預算信息通過網上公開。

政府預算中最為敏感的“三公經費”公開，從2010年開始破題，當年2月，四川巴中市白廟鄉將辦公業務費在網上公示，“請客三桌，1269元”“購酒一瓶，88元”“信紙一本，1.5元”。在白廟鄉政府網站上，大到近40萬元的社會保障，小到每個在職人員工資補貼情況，甚至開會購買的信紙都在公開之列，且包括金額、事由、發生時間、經辦人、證明人、審批人、安排人等翔實內容。

白廟因此被稱作財政公開最徹底的鄉政府。不過，四年過去了，白廟的改革依然只是孤本，并沒有成為范本。

離全公開還有多遠

從2011年科技部首開中央單位“三公”公開先例算起，“三公”公開已經走過了3年。但時至今日，如何讓三公經費和財政預算公開更細化，仍然是最大難題。

財經專欄作家葉檀批評當年的中央部門預算表“比學生的中考成績單還要簡單”。 即使是第一個吃螃蟹的科技部，其當年公開的內容也只有一句話：2011年用財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費“三項經費”預算為4018.72萬元。

相比之下，香港特區政府的財政預算則透明到近乎“全裸”，一個部門在網上公開的財政預算情況、支出情況能多達數百頁，細化到了“一張公務用紙”“一張桌椅的維修”“更換三盞機場燈”的程度。

這種公開也包括特首本人，前任香港特首曾蔭權的外出訪問開支文件曾對媒體公開。文件詳細披露了曾蔭權從2007年11月到2010年11月之間外出訪問的明細安排，包括每項活動日期、地點、行程項目、機票費用及其他開支情況。

此外，在香港特區政府網站上，82個政府開支項目逐一羅列，最近5年收支統計一目了然，納稅人繳納的錢怎么花，花在哪里，香港市民都能在網站上找到詳細數據；預算不僅是枯燥的文字和數據，還配合了大量插圖、表格、漫畫。

而在當前的預算體制下，內地各級政府預算的粗疏與不透明，使得代表人民行使國家權力的各級人大代表們，在審議政府預算時幾乎很難真正“挑刺”。

目前所有公開的預算，無一不是“大類”預算、籠統預算、原則性預算，都沒能細化到具體項目和具體支出用途，更沒有就公眾關心的問題作出正面公開和回答。

代表們既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理、預算是否科學。

“為什么會讓老百姓有一種霧里看花的感覺？背后的原因我覺得還是在公開的理念和制度上沒有落實。很可能產生一些把這種公開當作一種必須要去做的過場，認認真真地走這個過場。”北京大學法學院副院長王錫鋅告訴《中國新聞周刊》。

致力于推進中國公共財政的“公共預算觀察志愿者”吳君亮表示，公開的部門預算完全可以按經濟分類到“款”級，從技術上說已無任何困難，這樣的話，政府部門的工資、津貼、補助、辦公費、水電費、差旅費、出國費、招待費、交通工具購置、專用設備購置等等七八十款科目就清清楚楚了，才是真正的細化。

在很多專家和人大代表們看來，預算的本質是細化，因為足夠細化后才能剛性執行、監督。中山大學財稅專家劉虹曾經呼吁“人大代表看不懂預算，請投棄權票”，不要盲目投贊成票。在她看來，“編預算需要專業知識，但是看懂預算并不需要太多專業知識，只要預算足夠詳細。”