定調政法工作

王全寶

2014年1月7日至8日，中央政法工作會議召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發表重要講話。中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗也出席了會議。

自上個世紀80年代，中央政法委員會恢復建制以來，中央政法委逐漸形成每年召開一次全國政法工作會議的慣例。全國各省、自治區、直轄市以及新疆生產建設兵團的政法委、公、檢、法、司等部門負責人出席會議。此次政法工作會議與往年明顯不同之處在于“規格”提高。不僅會議名稱有所變動，而且參會人員“級別”也不同以往。

今年的中央政法工作會議，是將多年來的全國政法工作會議首次以“中央”名義召開。更大的變化是，以往通常由中央政法委負責人出席會議并發表講話改為由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發表重要講話。

政法工作會議一般在每年的年末或第二年年初召開，會議主要內容是對年度政法工作的總結，還要對下一年度政法工作進行部署。

與此前觀察人士預測相仿，此次會議內容將成為當前和今后一個時期政法工作的綱領性文獻，為今后政法工作“定調”。尤其是習近平的講話，更是明確提出了政法工作的基本任務、核心價值追求和根本目標。

在中國法學會副會長張文顯看來，習近平的講話，對形勢的判斷，對問題的分析，高屋建瓴，對政法工作的重大歷史任務和現實任務提出了要求。

“過去我們把政法機關簡單看作是階級斗爭的專政工具，沒有注意到政法機關根本任務在維護穩定之外還要維護公平正義，保障人民安居樂業，政法工作應情隨事更。”張文顯接受《中國新聞周刊》采訪時說。

同樣，中國社科院法學所訴訟法研究室主任熊秋紅也認為，新時期政法機關的工作職責也在發生變化，在維護社會穩定的同時，也要做好群眾維權工作。

政策應及時上升為法律

習近平在會議上指出，政法戰線要旗幟鮮明堅持黨的領導。既要堅持黨對政法工作的領導不動搖，又要加強和改善黨對政法工作的領導，不斷提高黨領導政法工作的能力和水平。

黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。政法工作要自覺維護黨的政策和國家法律的權威性，確保黨的政策和國家法律得到統一正確實施。

在新中國建國之初，中國社會的治理主要依靠黨的政策。據張文顯介紹，當時法律條文的數量不多，已經制定的法律也非常簡略，法律在社會生活中的作用遠遠不能與政策相比。

隨著人民民主專政國家政權的鞏固，隨著社會主要矛盾的改變，主要依靠政策治國就不再可取，逐步加強立法，健全法制的呼聲越來越高。

1956年，在中共八大會議上，劉少奇代表中共中央所作的政治報告和《中國共產黨第八次全國代表大會關于政治報告的決議》均闡述了這種觀點。

然而，此后不久，法制建設中斷。20世紀50年代后期到70年代末期，中國社會的治理不僅一直主要依靠政策，而且“政策經常代替法律、甚至改變和廢止法律，致使法律沒有任何權威可言，以至憲法被任意棄之不用，造成了難以換回的影響和損失。”張文顯回憶說。

黨的十一屆三中全會以后，中國的經濟體制逐步從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，法律在經濟關系和政治關系中的調整作用越來越大，相應地，中國社會的治理也從主要依靠政策過渡到了既依靠政策又依靠法律，并進一步過渡到主要依靠法律。

1997年，黨的第十五大提出依法治國的基本方略和建設社會主義法治國家的戰略部署，黨的十六大提出依法執政，黨的十七大做出全面落實依法治國基本方略、加快建設法治國家的決定。

至此，中國已經實現了從主要依靠政策治國到主要依靠法律治國的根本轉變。

政策總是存在局限性，往往因時制宜、因地制宜，根據一時的形勢和地域不同需要而制定，因此缺乏連續性、穩定性、普遍性、統一性。同時，在張文顯看來，“政策和法律是政法工作面臨的兩個規則體系，在實際生活中，會遇到法律是相對靜止的，法律制定出來以后不能朝令夕改，而政策要因地制宜，因時制宜，總是靈活的，那么在相對穩定、相對靈活的兩個體系之間，必然有時間差，這樣就會產生一些矛盾，如果法律來不及修改，就會產生沖突，政法機關在處理這些矛盾時就會產生依政策辦事和依法律辦事的問題。”

為此，在中央政法工作會議上，習近平指出，要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系。各級黨組織和領導干部要支持政法系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。

張文顯表示，違反政策沒有合法的依據去制裁，政策侵權也沒有規范的救濟程序，由此造成很多社會矛盾糾紛難以及時有效地加以解決。“現在引起規模性上訪的各種類型的歷史遺留問題，大部分是由于政策、土政策或者錯誤執行政策造成的。”

為此，張文顯建議，應該及時把政策上升為法律；法律因為政策要修改的，就要盡快修改，避免減少沖突。

維權是維穩的前提

剛結束的十八屆三中全會，將促進社會“公平正義”提高到前所未有高度。

此次中央政法工作會議上，習近平則進一步指出，“從一定意義上說，公平正義是政法工作的生命線，司法機關是維護社會公平正義的最后一道防線。”

公平正義的核心是保障人們的合法權益不受侵犯。近年來，社會矛盾不斷尖銳，大部分是因為利益糾紛問題而引發的，其中尤以強拆引發的事件最為受社會關注。因而，政法機關在處理這些事件時，如何處理好“維穩和維權”關系問題就顯得十分緊迫。一味強調維穩，群眾合法權益將很難得到維護。

習近平在中央政法工作會議上強調，要處理好維穩和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。

“維穩和維權的關系”也是近些年法律界一直討論的問題。張文顯表示，維護社會穩定，首先要維護社會公平，不公則不平，不平則不穩。

近年來，一些地方矛盾糾紛不斷，群體性事件頻發，尤其是云南孟連事件、貴州甕安事件、湖北石首事件、江西宜黃事件等群體性事件震動很大。

“維權是維穩的前提和基礎，有很多不穩定因素，包括一些群體事件的發生，都是因為侵權造成的。”張文顯分析認為，“所以要維穩就必須源頭上減少侵權事件的發生。”

對于因為利益受到侵害而引發的矛盾、甚至是引發的群體性事件，一位不愿具名的教授認為，政法機關在處理這些矛盾時，不應該一味“壓制”，以致矛盾不斷激化，應引導其進入司法領域處理。

張文顯表示，司法是定分止爭、維護正義的最后防線，應當成為維穩的終極方式。要克服片面的政治維穩、暴力維穩、金錢維穩、賭氣維穩等思想觀念，堅決杜絕“以非法手段制止當事人非法行為”的非法治方式。

2013年全國政法工作明確提出，推進涉法涉訴信訪改革，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。可見，政法機關已經意識到要加強司法維穩機制的建設。

服務司法公平公正

在新時期，尤其是在社會轉型期，政法機關在維護社會穩定大局下，還要兼顧群眾利益不受侵犯。

為此，習近平指出，要重點解決好損害群眾權益的突出問題，決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案。

在中國社科院法學所訴訟法研究室主任熊秋紅看來，習近平的講話旨在糾偏，在做好維穩的同時，也要做好維權，不能重打擊輕保護，維穩和維權應該相結合，兩者并重。

張文顯也建議，各地的“維穩工作領導小組”，應改為“維穩和維權工作領導小組”，不僅要突出維穩還要兼顧群眾維權工作。

1月9日，中央政法工作會議結束后，在公安部系統學習習總書記重要講話精神活動中，國務委員、中央政法委副書記、公安部黨委書記、部長郭聲琨指出，習近平總書記的重要講話，有效解決了政法機關必須“堅持什么、反對什么”，“干什么、怎么干”這兩個重大問題。

對于政法部門的主要職責，不同時期有不同的看法。2012年，司法部原副部長佘孟孝在《記喬石同志在主管政法工作期間抓的若干大事》一文中也提到，“當時對政法部門的主要職責，各有不同認識和看法。有的認為是‘刀把子，主要是專政機關和執法機關；有的認為是‘克格勃，主要是情報機關和強力機關；有的認為要以和為貴，屬于近乎緩解矛盾、避免糾紛的信訪和調解單位；也有的認為要以善為主，屬于類似教育人、改造人的宣傳和教育單位等等。”

佘孟孝在回憶中還稱：“喬石同志則是從全局出發，適應新時期、新形勢的要求，在強調政法部門以維護穩定為主要職責的基礎上，一次又一次明確新任務，擴展政法部門的工作范圍。”也即是強調要著重為經濟發展服務，為改革開放服務，為司法公正和社會公平服務。

熊秋紅在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，社會主要矛盾已經發生變化，階級斗爭已經不是社會主要矛盾。

在社會轉型期，社會矛盾極其復雜，即使單純刑事犯罪其背后的成因也是非常復雜，既有經濟發展不平衡，收入差距加大，社會保障不力等原因，也有思想碰撞等原因。

“目前刑法降低了入罪門檻，擴大了犯罪群體，比如醉酒駕車也已入刑，把這些人當作敵人顯然不正確。”熊秋紅說。