高校章程：關系還待理順

王妍+王詩藝

2013年11月16日，教育部核準了中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學等6所高校的章程。這是兩年前教育部制定《高等學校章程制定暫行辦法》以來，第一批被核準的大學高校章程。

基于章程的自治性質，這一舉措被外界賦予了高校在內外環境上“去行政化”的期待。

“去行政化”的訴求

國家教育發展研究中心副主任韓民在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，過去，作為政府下屬機構的高校，不需要章程，他們只需要按照政府的指示運行就行。而產生的一個后果，就是高校的行政化。

高校行政化的一個結果，是行政人員治校。行政人員的地位比教職人員的地位高，教授的積極性不能得到很好的發揮，從而影響了教學與研究的積極性，使得高校離“真正的大學”越來越遠。韓民說，隨著高校獨立法人地位的確立，高校內部的權利義務關系、高校與外部之間的關系都日益復雜，制定章程的必要性越來越強烈。

高校去行政化的呼聲由來已久。而近段時間中國人民大學招生就業處處長蔡榮生的落馬，牽出了許多招生腐敗的黑幕，又重新引爆了這一話題。許多觀察者認為，招生腐敗的一個主要原因就是高校行政化。在現有的體制下，招生委員會的主要領導，皆為行政人員。

在新聞發布會上，教育部政策法規司司長孫霄兵說，核準高校章程的意義有三個：一、推進中國特色現代大學制度建設；二、深化高等教育管理體制改革；三、深化高校內部管理體制改革。雖未言及去行政化，但其意已在不言中。

教育部在對《中國新聞周刊》的書面回復中提到，早在上世紀90年代，教育部就已經開展了有關大學章程的研究和探討。

2003年7月，教育部發布《關于加強依法治校工作的若干意見》，提出“學校要依據法律法規制定和完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據”，開始了第一輪章程建設。截至2011年《高等學校章程制定暫行辦法》頒布前，已經有20多所中央部委所屬高校制定了章程或章程草案。其中吉林大學、中國政法大學等成為最早的探索者。

2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布實施。在這份指導中國教育改革發展的綱領性文件中，規定“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”，“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。

2011年7月，教育部審議通過了《高等學校章程制定暫行辦法》。《辦法》對高校章程制定的內容與程序做出了規定。

2012年，教育部遴選了中國人民大學等12所高校作為章程建設試點學校。同時，結合轉變職能、落實高校辦學自主權的整體要求，對章程建設的目標、程序等又作了進一步完善。

在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，回應了社會對于高校“去行政化”的關切，提出：“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。”這為高校章程的制定提供了一個“去行政化”的背景。

從起草到審批

此次被核準六所高校之一的上海外國語大學有關負責人在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，早在2007～008年，該校已經啟動章程的起草工作。但他們把這一階段稱之為“自發起草階段”。在這一階段，學校成立了起草小組，總結學校已有規章制度，拿出了章程初稿，并在教職工代表大會上對初稿進行了初步審議。但在審議過程中出現了不同意見。為審慎起見，學校決定對初稿進行調研、修改，并不限定審核的時間表。

相關負責人對《中國新聞周刊》表示，這一階段的章程草稿，體現高校共性的條文多，體現學校個性的條文少，指導理念也不夠明確。

教育部《高等學校章程制定暫行辦法》2011年頒布后，上海外國語大學章程的起草工作進入到另一個階段，他們稱之為“自覺階段”。這一階段最大的不同，就是指導的理念清晰了，將該校定位為“成為中外文化溝通的橋梁”，章程的其他內容也都是圍繞這一定位確定，章程因而充滿了個性。為此，他們成立了新的起草領導小組，并在師生中開展了廣泛的動員。初稿完成后，又召開多次校內外教育界、法律界、社科界專家咨詢會，對章程進行了十余次的修改。2013年初，該校章程提交教育部審議。

教育部政策法規司在對《中國新聞周刊》的書面答復中，披露了該部對高校章程審批的過程：首先進行初審。主要是對章程的合法性、適當性、規范性以及制定的程序進行審查。需要對條款、文字進行修改的，提出修改意見，由學校修改；第二步，提交教育部章程核準委員會評議。2013年7月11日，該委員會召開第一次會議，相關專家對6所高校的章程逐一進行評議，并提出修改意見，學校一一進行修改；第三步，10月8日，教育部第33次部務會議審議通過章程。根據審議意見，對個別標書進行調整，并由學校校長簽署確認單；第四步，11月16，教育部部長袁貴仁簽發高等學校章程核準書。上海外國語大學有關負責人告訴《中國新聞周刊》，章程送達教育部后，他們又前后修改了6次。

“內外有別”？

韓民認為，去行政化需要從兩個層面來解決問題，一是理順高校與政府的關系，落實高校應有的辦學自主權；二是完善高校內部治理，在高校內部去行政化。大學章程的制定加快高校去行政化的進程。

觀察六所高校出臺的章程，共同點之一便在于對校長職責的明確與教授治學的推進。中國人民大學的章程第二十八條提出“校長是學校的法定代表人和行政負責人，校長在黨委領導下全面負責學校的教學、科研和其他行政管理工作”。并明確校長的七條主要職責。

華中師范大學將“學校實行教授治學，保障學術自由和學術民主，促進學術發展”直接寫入章程。而上海外國語大學則在章程第十五條提出“校學術委員會是學校學術事務的最高決策機構”。

韓民告訴《中國新聞周刊》，以前的高校內部雖說也有一些規定，但都不是很規范，難免帶有一些人治。“過去經常說高校‘一統就死，一放就亂，之所以亂，那就是因為學校內部沒有一個很好的制度規范。”他說，建立一種內部的治理機制，主要的意義是對學校內部的管理運行做一個類似于法律的規范。“他的主要意義就在于大學內部解決行政化的問題。”

而在大學與政府關系這個問題上，盡管六所高校的章程中基本上都有“自主辦學”的條目，然而對于校長任命、學校與政府關系等問題仍然存在模糊的界定。記者進行采訪時，部分教育專家對此表示悲觀，認為由教育部牽頭制定的章程對于高校去行政化并不能起到實質性作用，因為高校在制定章程中難以規定自己與“上層”的關系。

對此，韓民認為，用大學制定的章程來規范大學與其舉辦者的政府之間的關系可能會有局限，政府與高校的關系或許需要更高層面法律文件來規范。

在這方面，有些國家的做法或許能提供借鑒。比如英國王室會向高校頒發“特許狀”。這個“特許狀”會對大學劃定內外權力的界限。大學外部，無論是教會、王室還是政府，都不能超越這個“特許狀”，對高校的工作進行干預。

美國高校一開始也是依據“特許狀”進行管理。建國并有自己的法律體系后，美國高校的管理就不再依據特定的授權，而是依據現有的法律。如今，美國大學的章程既是高校內部的“最高法”，也是國家法律、法規的“下位法”。

后續的日程表

多位學者在受訪時認為，制定章程僅僅是一個開端，畢竟6所大學在全國近3000所高校中只占很小的比例。另外，更重要的是章程能否對完善大學內部治理、對去行政化管用，而不會成為“花瓶”。韓民認為，貫徹落實章程的難度不會比制定章程的難度小，因為按章程辦事意味著對高校原有管理模式的變革。“比如，高校決策的民主化，領導權力的監督制衡，大學教師在高校治理中更多的參與等，都會對高校現有的權力權威構成沖擊，改革過程中難免會遇到阻力，相關者也需要有適應、調整的過程。”

中國人民大學黨委副書記兼副校長王利明在發布會上提到，人大章程制定工作增加了一個環節，為“章程的配套、運行和落實階段”。在這個階段，學校將重點抓好兩個環節，一是以章程為指導，進一步清理學校各類規章制度，健全以學校章程為核心的規章制度體系；二是推進升級版的規章制度體系的執行和實施，狠抓落實。

上海外國語大學有關負責人在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，該校已經制定了具體的章程實施方案，包括自下而上的對照和自上而下的改革。比較急切的工作既涉及到現有規章制度的修訂、廢止、新設等，也包括機構的改革等方面。

2013年9月，教育部發布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》。按照計劃，進入國家“985工程”的高校要在2014年6月底前完成章程起草工作；“211工程”高校要在2014年底前完成章程起草工作；所有高校要在2015年底前完成章程起草工作。教育部高等學校章程核準委員會將分別召開若干次會議，每次評議一批高校章程，在2014年底前完成70所左右高校章程的核準；2015年再召開若干次會議，完成其余高校章程的核準工作。