在法治軌道上推進特區改革

江社安 陳 宇 張正峰

2014年是全面深化改革的開局之年，習近平總書記審時度勢、統攬全局，強調“凡屬重大改革都要于法有據”，為新時期全面深化改革設定了根本原則，劃清了基本邊界。深圳經濟特區作為中國改革先鋒城市，走過了“摸著石頭過河”的探索改革歷程，又肩負著“三個定位、兩個率先”的深化改革使命，深入領會貫徹中央最新改革精神，率先探索“于法有據”謀劃推動重大改革，奮力開創改革事業發展新局面，責無旁貸，任重道遠。

一、如何理解“凡屬重大改革都要于法有據”

“凡屬重大改革都要于法有據”，是新一屆中央領導集體總結過去改革經驗教訓，部署推動未來全面深化改革的重要精神指示和根本要求。

（一）凡屬重大改革都要于法有據，并不是要為改革設置障礙

鼓勵改革與強調法治并不沖突。過去的改革，我們鼓勵敢冒、敢闖、敢試、敢為天下先，似乎一個“敢”字道盡了改革的全部玄機，似乎改革就是要突破法律，不突破法律就無法改革。過去的改革，面對的是陳舊落后、不合時宜的法律法規，要解放和發展生產力，自然要敢于趟雷區、走盲區，破除舊的條條框框。現在的改革，面對的則是已經逐步確立完善的中國特色社會主義法治，繼續改革已然有法可依，改革的整個過程，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。

（二）凡屬重大改革都要于法有據，是正確處理改革與法治關系、推動改革回歸法治軌道的本質要求

新時期改革必須回歸法治正途。中國改革迄今，成就舉世矚目，同時各種問題尖銳凸顯，一些成也灰色敗也灰色的改革路數和改革理念，亟須套上法治籠頭，納入規范有序正軌。法治的本意是“立”，通過固化改革經驗，建立根本行為準則，據以治國理政。當前強調“凡屬重大改革都要于法有據”就是強調要從轉變改革理念做起，在中國特色社會主義法治體系下，但凡推行重大改革，必須樹立法治思維、遵照法治方式、堅持依法推進，必須先制定或修改相關法律，或依法取得授權，確保改革不與法律法規相沖撞，不動搖中國市場經濟的法治化方向和進程。

（三）凡屬重大改革都要于法有據，是建立廣泛改革共識、確保改革取得預期成效的基本前提

改革需要共識。當前改革已經進入深水區、攻堅期，繼續深化改革，必將涉及各種錯綜復雜的利益群體，觸及各種不可預期的風險阻力，更加需要一定的社會共識基礎，需要更為廣泛的支持。法治是社會共識的凝結。中國特色社會主義法治，集中凝結了現時社會公眾價值共識、制度共識和行為共識，是全國最廣大人民群眾利益的根本體現。當前強調“凡屬重大改革都要于法有據”，就是強調要基于中國特色社會主義法治所凝結的社會共識，來謀劃推動改革，充分反映和維護廣大人民群眾的利益訴求，合法實現國家的執政意志，在自上而下與自下而上的互動中，以較小的代價與成本推進改革，并確保改革取得預期成效。

（四）凡屬重大改革都要于法有據，是避免改革倒退走偏、最大限度維護社會穩定與政府權威的重要保障

改革是把“雙刃劍”。改革是對社會上層建筑的動態調整過程，可能前進、倒退，也可能停滯、走偏。當前社會階層加速分化，利益訴求多元，博弈渠道多樣，改革不無經受阻撓、誘導，出現嚴重倒退或走偏的風險。法治是我黨治國理政的基本方式，是實現新時期國家治理能力和治理體系現代化的內在要求。當前強調“凡屬重大改革都要于法有據”，本質上就是要妥善處理改革與發展穩定的關系，就是強調但凡重大改革務必遵循基本大法，不能走上類似于戈爾巴喬夫改革的歪路；務必尊重基本經濟規律，不能走上復辟傳統計劃經濟的老路；務必恪守社會公平正義，不能走上有損廣大人民群眾根本利益的邪路。

歷史經驗也反復證明，成功的改革往往有章、有法，失敗的改革往往沒有章法。法治，是改革的根本依據，是確定改革方向的不二法門。只有置于法的框架之下，改革才有堅實的基礎，改革的“方式、方法”才能真正奏效，改革的成果才真正可期、可獲，改革最終才能最大限度維護社會穩定和政府執政威信。

二、深圳如何在重大改革中踐行“于法有據”

法治化是社會發展最大的“公約數”，也是深圳全面深化改革的突破口。深圳在新時期踐行改革“于法有據”，既要妥善處理與中央的關系，確保重大改革事項與中央保持高度一致，又要不斷強化法治觀念，努力增創特區法治新優勢，開創特區改革新局面，在法治基礎上深入謀劃特區事業發展的前途與未來。

（一）不斷強化法治觀念，塑造在法治軌道上“敢闖”、“敢試”的特區改革新風格

改革“于法有據”必須寫入特區改革“軍規”。深圳經濟特區因改革而生，因改革而興。深圳最不敢懈怠的，就是改革。當年深圳改革主要是“破”字當頭，打破計劃經濟體制束縛，解放和發展了生產力，現在則要“破”、“立”結合，“立”字當先，率先形成一套更加完善的制度體系。要力爭打造一流法治城市，努力增創特區改革的法治新優勢。在立法上“敢吃螃蟹”，努力創造良好法治新環境；在執法上“務必從嚴”，樹立法律尊嚴和權威；在司法上“改革創新”，著力提高司法體制效能；在理念上“凝聚共識”，使法治成為全社會的共同意識與自覺追求。在具體實施特區三年改革總體方案時，對于覆蓋五個重點領域的20項改革任務，要堅持在法治的軌道上勇敢“闖”、大膽“試”，努力塑造尊法、崇法的特區改革新風尚。

（二）大力增強立法能力，開創“改革”、“立法”良性互動的特區改革新局面

改革“于法有據”，命門在于立法能力。與其他城市相比，深圳握有兩大發展重器，一個是改革的先行先試權，一個是特區立法權。能否打好這兩張牌，決定著特區事業的成敗。我們既要努力發揮特區“先行先試”優勢，用足用好特區四個“先行先試”權和前海22項先行先試政策，大力推進改革，又要切實用好特區立法權，通過立法凝聚社會共識、推動制度創新、引領改革發展。在具體立法實踐中，要堅持科學立法、民主立法，努力建立“人大主導、多方參與”的特區立法新機制；不斷增強特區立法的針對性、及時性、系統性和可執行性，從制度和法律上解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題；進一步完善立法程序、規范立法活動，健全法律出臺前評估和立法后評估制度；有計劃地對現行法律法規進行全面、系統清理，對明顯不適應當前實際者，及時予以修訂或廢止。同時，還要重視協調改革決策與立法決策之間的關系，以改革推動立法與時俱進，以立法保障改革正名正行，步步為營、穩扎穩打、交替推進，努力開創改革、立法良性互動的特區發展新局面。

（三）逐步完善法治程序，設定將“開門改革”法定化的特區改革新姿態

改革“于法有據”，必須重視程序正義。深圳要在新的歷史時期深化和引領改革，必須充分發揚民主，尊重并站在改革各方的立場，多方考量并周密謀劃部署。要緊密結合黨的群眾路線教育實踐活動，堅持做到“從群眾中來，到群眾中去”，為改革建立良好的群眾基礎。要積極拓展公民有序參與改革途徑，通過座談、聽證和互聯網、微博、微信等多渠道征詢改革意見建議。要逐步探索由群眾來為改革立項等新路子。要以“壯士斷腕”和“刮骨療毒”的勇氣，向社會公布審批部門、解釋設定依據、明確審批對象，亮出政府的“權力家底”。要逐步將上述“開門改革”舉措常態化、法定化，逐步形成特區改革新姿態。

（四）切實加強法治監督，把約束權力、“分好蛋糕”作為特區改革新基調

改革“于法有據”，重在權利實現。改革不是權力的分享，而是權利的實現。深圳從一窮二白起家，初期改革側重于“殺出一條血路”和“做大蛋糕”。發展到今天，特區改革還要更多兼顧在法治陽光下用好權力、“分好蛋糕”。一方面，要進一步規范和約束權力。韓非子有云：“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。”就深圳而言，“奉法者強”，就是要從敢于破除禁錮束縛，向戴著法治籠頭踏出盛裝舞步轉變，不斷用法治手段強化權力約束和監督。另一方面，要在繼續弘揚改革、追求效率的同時，切實避免利益集團脅迫改革分配，防止改革出現部門利益固化，真正實現改革發展紅利普惠共享。