當前我國農村土地制度改革的必要性與對策思考

趙 燁

(福建師范大學經濟學院，福建 福州 350108)

十八屆三中全會指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。土地作為一種生產要素，具有稀缺性和固定性的特點。土地因其稀缺性導致了土地市場必須由國家壟斷管理，土地的固定性及肥沃程度的差異亦導致不同地段的土地的身價不同，城市及城郊的土地身價遠遠高于農村地區的土地，肥沃土地的身價高于貧瘠土地。馬克思將土地的這種身價稱作“地租”，《資本論》[1]中同時也指出，“不論地租的特殊形式是怎樣的，它的一切類型有一個共同點：地租的占有是土地所有權借以實現的經濟形式。”而土地所有權是土地制度及土地利益的核心。制度經濟學鼻祖凡勃倫對“制度”做了詮釋，他[2]認為“制度實質上就是個人或社會有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣，而生活方式所構成的是在某一時期或社會發展的某一階段通行的制度的綜合。”土地在國家經濟、政治、文化發展中占據關鍵位置，因此，一個好的土地制度能維持土地市場穩定，起到維護國家和人民利益的重要作用。在國家發展中，城市土地由國家進行行政規劃，用于城市建設；而農村土地擔負著養活人民的重任。我國農村人口眾多，對農村土地的規劃利用顯得尤為重要。我國農村土地制度的變遷源于國家政治動機和農民對效益的追求。追求利益是經濟人的行為目的，當創立一項新制度以替代舊制度能為廣大農民帶來更大的利益時，此項革新是必須的，也是必然的。諾思[3]認為：“正是獲利能力無法在現存的安排結構內實現，才導致了一種新的制度安排(或變更舊制度安排)的形成。”

建國以來，我國農村土地制度變化經過了三個階段：(1)1949-1956年，國家實行農民土地所有制，農民用于土地的經營權和所有權，土地產權得以自由流動；(2)1956-1980年，高級合作社和農村人民公社時期，這一時期的農村土地產權改革嚴重脫離了我國國情，造成生產的低效率；(3)1980至今，農地歸村集體所有，實行農村家庭承包聯產責任制階段。這一制度并沒有改變農地集體所有的性質，但土地的經營使用權卻從集體下移至農民，大大提高了農民勞動的積極性，農民生活得到極大改善[4]。目前的土地制度是在改革開放前后根據我國國情制定的，完全符合當時農民的需求。但是，隨著經濟越發展，城鄉二元經濟越明顯，城鄉貧富差距增大，農民進城打工造成大量土地撂荒，大量農地被征收卻補償甚微等問題逐漸暴露出來，讓人不禁思考，現行的農村土地制度是否適應當前國情，是否應該對現有的農村土地制度進行改革，又該如何改革？有學者認為，當前的農村土地集體所有制度已不再適應我國國情，提倡農村土地私有化，確權到戶以保障農戶利益不受損害；而另有學者表示，雖然當前我國農村土地制度存在弊端，但仍適應我國當前人多地少的國情，而土地私有化并不符合我國國情，因此提議在維持農村土地集體所有的基礎上對農村土地制度進行調整。

1 理論基礎

1.1 產權理論

產權包括對財產的所有權、使用權、占有權、支配權、收益權和處置權。產權具有可分離性。科斯定理指出，如果產權明晰，且交易費用很小或接近于0，那么無論將初始產權賦予誰，市場配置的最終結果都是帕累托最優的。諾思的《經濟史中的結構與變遷》中則表明，有效率的產權可以合理配置資源，并且有效率的產權能夠降低費用，保障人們的預期收益，實現個人投資收益與社會收益相一致，從而對經濟系統具有激勵作用。

1.2 國家理論

諾思從國家與產權的關系中論證了國家在經濟發展中的作用。諾思[5]指出，“理解國家的關鍵在于為實行對資源的控制而盡可能地利用暴力。”國家是制度的制定者與維護者，同時國家也是利益分配者。一方面，國家“經濟人”的本性使國家通過制定一套利于自己的制度對市場進行干預，實現自身利益最大化；另一方面，國家是維護社會穩定的組織，因此要求國家制定能使廣大百姓受益的政策制度。因此，若國家分配利益得當，那么國家將會是社會發展的推動者，反之，則會減緩社會前進速度。

1.3 公平與效率理論

建國初期，為發展城市工業，我國將農村地區作為城市發展的后盾，由農村向城市供應糧食及勞動力，但同時嚴格的戶籍制度及農產品剪刀差政策卻損害了農民利益。并且在現有土地征收制度下，農村土地利益的絕大部分流向政府、組織，政府對失地農民的補償微不足道。農民在城市建設中起著不可替代的作用，而其得到的利益卻無法與其貢獻成正比，這無疑會造成對農民的不公平，容易造成城鄉收入差距進一步拉大，引發社會內部矛盾，對社會長久穩定發展不利。因此，國家發展過程中應該注重公平問題，統籌城鄉發展。

2 當前我國農村土地制度改革的必要性

我國土地是實行社會主義公有制制度，土地歸國家所有和農村集體所有。《中華人民共和國憲法》中規定“城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《中華人民共和國土地管理法》規定“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”農戶只能依法獲得土地的使用權，而非產權(所有權、占有權、使用權、收益權、支配權、處置權)，加之法律規定嚴禁轉讓土地所有權，任何人和組織只能依法獲取土地的使用權。城市土地通過招、拍、掛出售，農村土地非農化則必須先由政府征收，然后政府出售。

自從我國實行農村土地歸村集體所有，家庭承包聯產責任制度以來，農戶生產積極性明顯提升，收入隨之增加，生活水平得到提升。家庭承包聯產責任承包制雖然不是真正意義上的“耕者有其田”制度，但是家庭承包聯產責任制下，農民較之前的合作社時期擁有更大的自主選擇權，可以自由選擇種或不種、種何種作物，自由分配家庭勞動力等。而且，我國法律規定農村土地使用權30年不變，這在一定程度上保障了農戶土地的穩定性。農村土地歸村集體所有還能保障我國1.2億hm2(18億畝)耕地紅線不被突破，維持土地市場有序穩定。但同時也要看到，現有土地制度存在的弊端，如行政主體不明確導致“村集體”虛化，無法真正為農民辦實事；其次，“遠近搭配”的土地分配制度導致土地“細碎化”，不能進行規模種植。雖然法律規定農村土地使用權30年不變，但是土地產權不明確導致農民對土地租約的穩定性存在懷疑，不敢進行長期投資行為。此外，土地的集體所有屬性導致巨大的征地利益無法分配至農戶，失地農戶得到的補償只是巨額征地收入的一點點。

為此，推進我國農村土地制度改革顯得尤為必要。在參考了其他學者的觀點后，筆者認為目前我國農村土地制度應在維持現有土地社會主義公有制不變的基礎上推進改革：(1)完善土地流轉制度，實現規模生產，提高土地利用率；(2)合理分配農地農轉非過程中產生的巨大利益。正如前文提到的，由于農村土地歸村集體所有，農民沒有土地所有權，農地非農化只能通過先政府征收后再由政府出售，失地農戶只能一次性獲得不得超過前三年平均產值的若干倍的補償。隨著城市化和工業化不斷深入，城市發展對土地的需求量增加，土地的價格日漸高漲，如何分配農地利益及如何保障失地農戶生活、就業成為社會關注。

3 政策建議

3.1 完善耕地流轉制度

耕地利用率不高的一個原因是現有的土地制度使耕地流轉存在不穩定性，不能很好的維護流轉耕地農戶的利益。因此想將耕地流轉給他人的農戶擔心流轉后土地不再屬于自己，不敢輕易流轉耕地，造成土地撂荒；而承包耕地的農戶則擔心耕地流轉合約存在不穩定，不敢進行資本投入，無法實現規模經濟。因此，完善耕地流轉制度，提高土地利用率，增加農戶收入。

3.2 讓農民參與土地市場交易，重新分配征地利益

現有土地征收制度中，農民在土地被征收時沒有話語權，在土地被征收后又得不到足額補償。因此有必要讓農民參與到土地市場中來，在征地環節擁有話語權，政府則要起到引導農戶與土地開發商談判的中介作用，從中收取稅金，使土地利益的大部分流向失地農戶。讓農民參與土地市場交易，重新分配征地利益的做法在解決農戶失地后的生存困難的同時還能避免政府官員的尋租行為。同時，政府要做好監督管理職責，嚴防土地私下交易。

3.3 拒絕土地財政

1994年分稅制改革后，國家將更多的事權下放到地方政府，將財權收回中央，導致地方財政資金不足，進而演化成地方政府通過靠賣地取得財政收入。這種做法直接導致地方政府為獲得財政收入瘋狂征地，嚴重損害人民利益。

3.4 明確征地用途

現有法律規定，公益事業用地可由政府征收或征用；而非公益事業用地則必須由政府征購，后者的價格高于前者。但現實中往往是政府沒有嚴格區分征地用途，籠統地將征收土地賣給土地開發商用于商業用途，違背了法律的宗旨。因此在征地時有必要嚴格區分土地用途，防止濫征現象。

參考文獻：

[1] 馬克思. 資本論：第三卷[M]. 北京：人民出版社，2004.

[2] 凡勃倫. 有閑階級倫[M]. 上海：商務印書館，1964.

[3] 科斯，阿爾欽，諾斯. 財產權利與制度變遷 [M]. 上海：上海人民出版社，2004.

[4] 林翊. 中國經濟發展進程中農民土地權益問題研究[M]. 北京：經濟科學出版社，2009.

[5] 道格拉斯·C·諾斯. 經濟史中的結構與變遷[M]. 上海：上海人民出版社，1994.

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[7] 賀雪峰，魏繼華. 地利共享是中國土地制度的核心[J]. 學習與實踐，2012(6)：80-83.

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[10] 賀雪峰. 中國土地制度向何處去[J]. 學習與實踐，2009(6)：99-106.