社會法立法模式研究

陳君

（福州大學法學院，福建福州 350108）

社會法立法模式研究

陳君

（福州大學法學院，福建福州 350108）

社會安全穩定是法治國家追求的終極目標。社會法以公平正義為基礎，通過保障社會弱勢群體的利益，使社會達到公平正義，穩定和諧。社會法是社會穩定的安全網，是任何一個法治國家不可或缺的重要制度。社會法的立法模式關乎社會安全穩定大局，具有深入研究的理論和實踐價值。本文將對社會法立法模式做出系統性介紹，并在對各模式進行分析對比的基礎上，對我國社會法立法模式做出選擇。

社會法；立法模式；合并式；分散式；交叉式

一、相關概念的界定與分析

（一）社會法

社會法是我國社會主義法律體系的重要組成部分，它是規范勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障等方面社會關系的法律規范的總和。社會法重在保障公民社會權的實現，維護弱勢群體的合法權益。德國的社會法即社會保障法，法國的社會法包括社會保障法和勞動法，我國臺灣的社會安全法即是社會法。在我國，社會法涉及勞動法、社會保障法以及教育法、公用衛生事業法、慈善與募捐法等多個部門法。綜觀各國的社會法立法，社會法的責任主體主要是政府；社會法的目標就在于重點保障社會弱勢群體的利益，追求實質公平與正義，促進社會安全、穩定、和諧發展；社會法的保障方式是通過立法，明確界定政府職能，協調政府與社會全體成員的關系，從而維護社會的安全穩定。

（二）立法模式

所謂立法模式，又稱立法體例，是指一個國家或地區立法所采取的方法、結構、體例及形態，一般是統指法律以何種形態作為表現［1］。不同國家的社會法立法模式不完全相同，即使是同一個國家在不同歷史時期，其社會法立法模式也會有所不同。

二、社會法立法模式的域外考察

（一）合并式調整模式

合并式調整模式，又稱為集中式調整模式或綜合調整模式，該模式主要表現為國家立法機關按照高度集約的原則制定一部內容全面的社會法，較完整地規定關于社會保障的各項制度。

合并式調整模式的特點在于：第一，集中在一部法律中規定關于社會保障的各項制度；第二，立法內容相對比較全面，一般涉及健康服務、教育保障、勞動保障、特殊群體保護、社會福利以及社會救濟等社會生活方方面面的內容；第三，法律名稱一般統稱為“社會法”、“社會保障法”、“社會安全法”等。

美國的《社會保障法》和新西蘭的《社會保障法》是合并式調整模式的典型代表。以美國《社會保障法》為例：

1935年美國通過的《社會保障法》在世界社會法史上具有里程碑式的意義。美國的《社會保障法》共11章，每章單獨編條文序號，條文總數超過100條。《社會保障法》第一條規定:“本法案旨在增進公共福利，通過建立一個聯邦的老年救濟金制度，使一些州得以為老人、盲人、受撫養的和殘廢兒童提供更為可靠的生活保障，為婦幼保健、公共衛生和失業補助法的實行作出妥善的安排。”其中在第2章“聯邦老年福利”（共10條）、第3章“授權各州管理失業補償制度”（共3條）、第4章“授權各州建立兒童補助計劃有關撥款事項”（共6條）、第5章“授權各州實行婦女和兒童福利”（共41條）、第6章“公共健康服務計劃”（共3條）、第10章“授權各州實行盲人補助計劃”（共6條）都是對政府社會保障職能的具體規定。此后美國國會以本法為基礎不斷完善該法內容，進一步擴大社會法保障的范圍。

美國統一的《社會保障法》的出臺有其深刻的時代背景：工業革命給美國帶來經濟繁榮，然而大資產階級受惠的同時，老年工人失業率卻急劇上升，階級矛盾激化。加上1929～1933年的經濟危機，大量人口失業，廣大勞動人民陷入極端貧困狀態，美國的階級矛盾急劇尖銳化。美國急需減輕社會貧困化的程度。羅斯福首次系統地提出福利保障社會化主張：一是福利保障的方式需要根本變革。二是應把全國男女老少的安全保障放在第一位。三是聯邦政府應負起社會保障的責任。由此，美國社會保障的立法工作逐漸開展起來。美國工業化社會的福利保障開始由聯邦政府承擔主要責任，福利保障真正成為一種社會保障。在經濟危機的催生之下，一部高效統一、內容全面的《社會保障法》出臺了。

《社會保障法》對政府職能做出了較為全面的規定，改變了美國以往奉行的“管得最少的政府就是最好的政府”的觀念，頒布后使得政府在保障人民福利方面擔當重要角色，對經濟發展、社會穩定具有重要作用，政府保障社會安全穩定的功能得到充分發揮。

合并立法的優勢在于：

第一，突出共性，照顧到了勞動關系、社會保障、社會福利和特殊群體權益保障方面之間的內在關系。社會法涉及到社會生活方方面面的內容，從所規范的法律領域看，涉及到勞動關系、社會保障、社會福利以及特殊群體權益保障等方方面面的內容，依此，其所涉及的內容確實有較大不同。然而從立法的目的和作用看，各法律領域之間則具有很強的同一性。各個法律領域的立法目的在于重點均在于保障社會弱勢群體的利益，追求實質公平與正義，顯然各個領域之間所保障的法益相輔相成，難以偏廢。按這一思路合并立法，確無不當。美國的社會法體系的發達以及社會法良好的實踐就是最好的證明。合并立法最突出的優點在于兼顧到各個法域之間的內在關系。合并立法將社會法所涉及的各個法律領域綜合于一體，使其在內容的聯系、程序的操作上的結合更加密切、高效，也為理論研究開避了新的路徑。

第二，便于社會法內容的制定，適應社會弱勢群體對社會法立法的整體需要。社會法調整的領域非常廣泛，包括勞動關系、社會保障關系和特殊群體權益保障關系等多方面的內容。根據所涉及的領域不同，分章分節做出專門的規定，這樣內容清晰而且調整的法律關系具體明確。這樣在一部專門的法律統領下按照不同章節規定保障內容，既方便于內容的制定，也更能夠適應社會弱勢群體對社會法立法的整體需要。

第三，有利于對政府職能進行有力的法律調整。社會法以政府職能的界定為其基本內容。統一的社會法對政府職能做出綜合性、專門性的規定，內容綜合全面、結構系統完整、章節體例清晰、邏輯安排嚴密。而分散立法常常伴隨多頭立法、重復立法、內容不全、相互沖突、浪費資源等缺陷，社會法集中立法可以有效避免這些問題。社會法突出強調了扶助弱勢群體、增進社會公益、維護社會安定等方面的政府職能。統一的社會法內容綜合全面，對各級政府、各個機關的職責權限做出系統的規定，保障對象、處罰、救濟等都做出明確的規定。因此，政府部門可依社會法履行職能，避免出現履責不清或者互相推諉的情況，充分地保障社會公共利益，進而有效規范和引領我國的社會保障工作，為社會建設保駕護航。

（二）分立式調整模式

分立式調整模式，又可稱為單項式調整模式，是指將有關政府職能的不同內容在不同的法律中分別作出規定并分別實施的立法模式。

分立式調整模式的特點為：第一，不存在統一全面的法律規范，針對不同的內容存在于多部法律，有些甚至具有并行的法律效力；第二，每部法律的內容均不全面，一般一部法律只涉及社會保障的某一方面或幾個方面內容，如以所保障的主體劃分，有殘疾人福利保障、兒童福利保障、老年人福利保障等，以調整的領域不同，可劃分為生活保障、醫療保障、教育保障等方面，只有把多部法律的內容綜合起來，才能夠形成關于社會法比較完整的法律體系；第三，法律的名稱一般并不以“社會法”直接命名，而直接以所針對內容的范疇來命名，如“兒童福利法”、“殘疾人福利法”、“食品補助法”等等。

日本是分立式立法模式的典型代表。日本的社會法亦即社會保障法。它的社會保障法體系涵蓋多部相互平行的法律。1947年的《兒童福利法》和《殘疾人福利法》以及1950年的《生活保護法》被稱為日本的“福利三法”。此后，日本又相繼制定了三部重要法律：1961年《國民年金法》、1963年《老年人福利法》和1964年《母子福利法》。這三法與前述的福利三法被統稱為“福利六法”，在保障國民基本生活和社會福利方面發揮重要作用。

日本的分布式調整模式的形成與日本社會保障制度分散的階段式發展有關。日本社會保障制度的發展大致經過三個階段：第一階段，從1945年至1955年為戰后社會保障制度的建立期；第二階段，從1955年至1973年，為社會保障的發展期；第三階段，從1973年至今，為社會保障的改革期。

1945年至1955年是日本社會保障制度建立時期。1947年11月，為改善兒童成長條件，促進兒童健康生長，日本第一部《兒童福利法》在國會通過并于1948年4月全面實施。二戰后，日本政府認為因戰爭致殘者，國家負有責任，遂于1950年4月1日起正式實行《殘疾者福利法》。同時，日本政府頒布《生活保護法》，提出國家責任維持最低生活標準規定。上述三法是戰后初期最主要的社會保障法，因而稱為“福利三法”。從1955年至1973年，戰后日本經濟高速增長，社會保障體系更加完備，日本的社會保障制度得到完善。這一時期以1961年全民皆年金（養老保險金)、全民皆保險體制開始到1973年“福利元年”為重要標志。《國民年金法》、《精神病患者福利法》、《老年福利法》、《母子福利法》都是這個時期制定的。20世紀70年代開始，日本社會保障制度進入改革階段。日本政府在日本式福利社會論思想指導下，對日本社會保障制度進行了一系列重大改革，年金保險、兒童津貼制度、就業保險、醫療保險、勞動者災害保險、生活保護等社會保障制度進行了重大改革。隨著日本社會保障制度三個階段的發展，日本社會保障體系不斷有新的法律充實進來，多頭并立，就形成了多部法律平行并存的格局。

以日本為代表的分立式立法具有以下明顯的長處：

第一，立法目的明確，為政府職能的履行提供了明確的價值導向。如日本《生活保護法》的立法目的就是保障日本貧困人口的最低生活水平，保障社會穩定，為日本發展經濟創造安定的社會環境。現行的生活保護法中規定“國家對所有生活窮困的國民，根據其貧困程度給與必要的保護。以鼓勵其自立為目的，施行最低生活保障。”可見，依據日本《生活保護法》的規定，政府職能的履行必須以為滿足貧困人口的基本生活需求為其目的，無差別、無條件地保障弱勢群體的利益。

第二，立法內容界限清楚。這些平行的法律對不同的社會保障事項分別作出了規定，各級政府代表國家對各種弱勢群體的保障發揮主導作用。例如：日本1963年制定了《老年福利法》，主要是通過國家的財政收入保障老人收入及其生活。1964年制定了《母子福利法》，通過政府提供資金和政策支持，穩定和提高母子家庭的生活，使兒童不管處于什么環境下，身心都能得到健康的發展，并保障母親的健康和文化生活。

第三，操作相對容易。不同的社會保障事項被分散規定在多部法律法規之中，它們有著不同的規制模式。各個領域的事項由不同的政府主管機構負責，不同的主管機構適用履行不同的職責，適用不同的操縱程序，規制清晰，不至于造成政府機構之間的權限重疊甚至沖突，實踐中操作相對容易。

（三）交叉式調整模式

交叉式調整模式是居于分立式與合并式之間的一種折中的調整模式，針對社會保障事項的不同問題既有分立式，又有合并式，即國家既制定有關社會法領域的專門法律，同時又將一部分社會事務納入到其它部門法律體系中進行規范。

交叉式模式的特點在于：第一，既存在規定社會保障事務的專門法律，又存在附屬規定保障事務一方面或幾個方面制度的非專門性法律；第二，這些非專門性法律內容一般不夠全面，往往只是涉及了社會事務的某一方面或幾個方面的問題；第三，法律名稱上既有“社會救助法”、“社會保障法”或“環境保護法”的專門法律，又有“民法”“刑法”等非專門性法律中關于社會保障事項的規定。

德國采取的就是典型的交叉式立法模式。德國的社會法在逐步發展的過程中形成了以專門的《社會法典》為核心，以《社會保險法》、《社會救濟法》、《社會促進法》、《社會賠償法》等社會保障性法律為主體，以非專門性法律為補充的社會法調整模式。德國社會保障體系涉及社會保險、社會賠償、社會促進和社會救濟四部分內容。其中社會保險是其社會保障的核心領域。德國社會保險的事項在德國《社會保險法》當中也有專門而具體的規定。另外，關于德國公務員的養老保險的相關內容又零星地規定在社會法體系之外的非專門性社會法諸如《官員供養法》當中。

德國傳統文化在德國社會法交叉式調整模式的形成和發展過程中具有關鍵性的作用。德國文化中存在著深刻的統一思想，嚴格管理，形成了德國人嚴謹的性格特征。特別是長期以來東西德的分裂，使得德國人思想深處有統一的民族主義情結，因此，統一的《社會法典》的出現可以說是時代的產物。由于東西德分裂之前遺留下來的立法傳統以及適法習慣，使得德國統一之后依然有許多社會法方面的專門性法律被保留下來。德國人的細致嚴謹又使得德國法律體系中出現多個部門法對社會法體系進行補充和交叉調整的情況。

交叉式立法模式的優勢在于：

1.關聯性和區隔性交織。關聯性表現在：從立法的目的和作用看，各法律領域之間具有很重要的同一性。各個法律領域的立法目的在于重點保障社會弱勢群體的利益，追求實質公平與正義，維護社會穩定，促進社會和諧發展。規定社會保障事項的專門法律與附屬規定社會保障一方面或幾個方面制度的非專門性法律相互關聯，相互補充，形成一個相對周全的法網，維護弱勢群體的合法權益。區隔性表現在：社會法涉及到社會生活方方面面的內容，從所規范的法律領域看，涉及到勞動關系、社會保障、社會福利以及特殊群體權益保障等方方面面的內容，從不同的方面對社會事項進行調整，從而維護社會穩定，促進和諧發展。

2.相容相互補充，調整方法多樣。集中在一部法律中規定的社會保障事項往往不夠全面，其他非社會性專項法律往往對其進行補充。由于其他非社會性專項法律本身并不是關于社會事務的專門性法律，且各個法律所規定的懲罰措施、規制手段不同，這就產生了調整方法多樣性的特點。

三、我國社會法立法模式的選擇路徑

中國目前的社會法立法模式也屬于交叉式。中國雖不同于德國存在專門的《社會法典》，中國的社會法體系在發展的過程中逐步形成了以《社會保障法》、《環境與資源保護法》、《老年人權益保護法》、《未成年人保護法》、《勞動法》為主體，以《民法》、《刑法》等其他非社會性專門法為附屬的立法模式，這種調整模式仍屬于交叉式調整模式。

通過對境外有關國家社會法立法模式的綜合分析并結合中國國情，筆者認為應將采用集中式立法模式，制定一部完整的《社會法》作為我國社會法立法的最終目標，并且要將其融入到中國特色社會主義法律體系當中，進而豐富和充實我國的社會主體法律體系。

（一）我國社會法立法模式制約因素分析

我國的社會法立法模式需要考慮多方面因素的影響，其中包括我國法制建設多年來形成的立法現狀、立法技術等大的立法環境，還包括世界法治發展水平、發展規律等等。

第一，法典化是世界法制的發展趨勢。我國將社會法作為一個獨立的法律部門，有著自己的特殊的調整對象。因此，需要對相關的法律法規進行匯編，方便相關當事人查閱。應當承認，中國社會法研究依然不成熟。但另一方面，任何法律部門及法學學科都有一個由不成熟走向成熟的發展過程，而法典化則是其成熟與否的重要標志。隨著社會法學的漸趨成熟，社會法完全可以跟隨民法、刑法等其他部門法的腳步，走上一條法典化的法治發展道路。

第二，美國是世界上的法制超級強國，美國的合并式立法模式體例完善，值得中國借鑒。模仿他國立法只是一種途徑，目的是滿足本國所需。雖然美國法制未必都符合中國的需要，但是一個超級強國法制的成就對于發展中的中國，依然具有可以學習效仿之處。在中國立法技術相對不成熟的情況下，社會法的移植就成了首要選擇。既然要移植就應移植最好的。因此，全面剖析美國社會法體制的情況下，應分清利弊，取其糟粕然后再進行移植。

第三，社會法法典化的技術障礙不僅在理論上可以克服，在實踐中也同樣可以跨越。拋開美國的《社會保障法》不談，新西蘭、芬蘭等國都為此做出了表率。芬蘭《勞動和社會保障法》的生效、一些國家和地區社會法法典所呈現出的實體化的傾向，都表明阻礙社會法法典化的技術障礙絕非堅不可摧。中國完全可以借鑒國外先進的立法技術，克服社會法法典化的技術障礙，在立法上實現質的飛躍。

（二）社會法合并式立法模式的實現路徑

1.以全面完整的《社會法》為最終目標。

通過對境外有關國家和地區社會法立法模式的分析，并考慮到我國立法的規律和趨勢，筆者認為應將制定一部全面完整的《社會法》作為我國社會法立法的最終目標，并且要將社會法融入中國特色社會主義法律體系。

社會法的目標及任務在于通過規范政府職能，重點保障社會弱勢群體的利益，追求實質公平與正義，促進社會和諧穩定發展。從其發展的趨勢來看，社會法體系的建立是一項長期性的系統工程，社會法立法有利于將社會法的目標和任務落到實處，有利于“服務型”政府功能的發揮，同時也有利于推動我國法制建設科學合理地發展。通過一部完整的社會法的統帥作用，可以克服社會法體系內各部分法的沖突和矛盾，以實現社會法系統的協調，同時還能收到集中、高效的效果。

2.行政法規符合過渡時期的需要。

根據長期以來的立法經驗，行政法規往往在某些事項上成為法律的先導或前身，通過行政法規的先行問世可以為今后這些事項的法律化奠定基礎。行政法規的規定可以說是為該事項提供了一個實踐檢驗的試點和平臺。在制定法律前先制定行政法規，是一個有益的措施。國務院根據全國人大及其常委會授權制定行政法規，不僅可以解決一些社會保障方面的權宜問題或特定問題，也可以為此后授權者就解決這些問題制定法律積累經驗、準備條件。

3.分階段逐步實現社會法立法的目標。

從發展的客觀規律和我國目前社會法立法的背景來考慮，我國目前的社會保障立法應當采取分階段實施的戰略。這既能盡快就一些社會迫切需要且立法難度不大的問題先出臺相關立法，而且在其出臺后又能起到一定的檢驗和示范作用，以求為制定較為全面完整的社會法提供一定的理論和實踐基礎。這一立法步驟大致可分為：

第一步，短期內由國務院制定一系列對弱勢群體保障方面的行政法規。

第二步，對這些行政法規適用一定時間后進行評估，根據執行情況，總結經驗，并且對社會法體系內的各個部分的立法理論和立法政策的研究基礎上，再行制定專門的《社會法》，形成由《社會法》為統領的社會法體系。

四、結論

任何法律制度的制定都必須以各國自身的背景和國情為依據，境外的成功立法經驗和立法模式對于中國的立法模式的選擇可以說具有可借鑒性意義。我國社會法立法隨著社會經濟的不斷發展而成長，其立法模式的路徑選擇也是隨著我國社會法立法水平、社會需求的變化而有所調整。對此，我國社會法立法模式的路徑選擇應該在我國特定的時代背景下，實事求是，與時俱進，形成一個漸進性、開放性、民族性的體系。●

［1］竺效，楊飛.境外社會工作立法模式研究及其對我國的啟示［J］.政治與法律，2008，（10）.

［2］何平.借鑒與超越：我國社會救助立法模式的路徑選擇［J］.社會工作，2012，（2）.

D922

A

1009-6566（2014）05-0063-05

2014-07-01

陳君（1988—），女，福建福鼎人，福州大學法學院碩士研究生。