以土地管理制度改革推動深圳深度城市化

劉蕾

以土地管理制度改革推動深圳深度城市化

劉蕾

城鎮化的發展應將質量放在首位，對于城市化較快地區和高度城市化地區，推進以質量、結構、效益提升為目標的深度城市化尤其重要。深圳經濟特區建立以來，城市化發展成就非凡，但快速城市化也帶來的一系列問題。推動深度城市化、解決經濟社會發展與資源束縛矛盾的關鍵在于土地問題，必須深化土地管理制度改革，為城市可持續有質量地發展提供動力。

土地管理；改革；城市化

黨的十八屆三中全會提出完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。對于城市化進程較快的地區特別是高度城市化地區，必須不斷提升城市化質量、促進城市化轉型升級、創新城市管理服務模式、消除快速城市化帶來的弊病，推進以發展質量、結構、效益提升為目標的深度城市化。

一、深度城市化及其內涵

城市化是以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的過程，伴隨著人口職業轉變、產業結構轉變、土地及地域空間變化。通常用城市人口占總人口的比重，即城市化率來衡量城市化的程度。工業化的快速發展吸引了大量“農民工”進城，城市的快速擴張也使得大量土地向城市集中。然而，快速城市化過程中，由于城鄉二元戶籍制度、土地管理二元化以及城市管理、公共服務等支撐乏力，一些地區呈現出“半城市化”現象，并且各地的城市化不同程度地存在重數量輕質量、重擴張輕效益、重經濟輕保障、重形象輕內涵的現象，城市化過程轟轟烈烈，城市卻缺乏持續健康發展的動力機制。

徐鵬認為，深度城市化是城市化過程中城市向現代化發展的一個過渡階段，是在城市量的擴張基本實現后，為了彌補城市功能不足，在已經較高的整體城市化水平基礎上進一步提高總體水平與局部水平，是城市深度發展、優質發展和轉型發展時期，強調品質的提高的階段。[1]相偉指出，深度城市化戰略的內涵是:把城市化放在未來十年經濟社會發展的首位，樹立“以人為本”的城市化理念，以農民工市民化為突破口，以城市綜合承載能力為著力點，積極推動綜合體制改革，實現城市化較快推進，逐步縮小城市化與工業化的差距，促使城市化由速度的“單線推進”轉向速度和質量的“雙線均衡”，全面發揮城市化對于現代化進程的戰略突破作用[2]。傅小隨指出，深度城市化是城市化的高級階段，是人們從社會組織形態與社會活動模式、思維方式、文化心理特點、生存手段和生活方式諸方面徹底去傳統鄉村化，并日益形成和適應高度復雜人工環境的過程。[3]

綜上，筆者認為深度城市化是城市化水平和質量的提升，是城市化深化發展、轉型發展、和諧發展、可持續發展的演進過程。深度城市化的內涵應當包括以下內容：一是以人為本的人口城市化；二是經濟結構的高級化；三是公共治理的現代化；四是城市功能的智慧化；五是空間品質的生態化；六是城市人文的繁榮化。通過對城市化發展不同階段的研究可以發現，城市化的快速、粗放發展模式到一定程度必然面臨可持續發展的挑戰，在經濟轉型、社會深刻變革、城市管理難度空前的城市化新階段，如何在原有的增量發展的基礎上深度發展，對城市化的質量、結構、效益進行提升，顯得極為重要。

二、深圳城市化發展的成就與判斷

深圳經過30多年的高速發展，在城市建設、經濟建設、社會建設方面取得了巨大成就,創造了世界工業化、現代化、城市化發展史上的奇跡。[4]經過1992年原特區內土地統一征收為國有和2004年原特區外農村集體土地全部轉為國有，原村民身份轉換成城市居民，村民委員會自治組織改造為居民委員會，原集體經濟組織方式改造成為股份合作公司，深圳成為全國首個沒有農村和農民的城市。

正如約翰·弗里德曼在《中國城市變遷》中所指出的那樣，中國城市化尺度驚人，史無前例，其間蘊含著深刻的變遷和轉換，而發展途徑和方向也將不同于西方。深圳作為快速城市化的典型，從農村到全市域城市化僅用了不到30年的時間。然而，在城市規模迅速擴張的同時城市精細化、內涵式發展不足，在經濟迅速增長的同時公共服務不相適應，城市社會成員迅速增加的同時人口市民化程度低，土地全面國有化的同時存在著大量“合法外”用地的現象。這些問題的存在固然源于城市化發展過快，也與目前城市管理體制機制的掣肘、土地調控手段的乏力不無關系，更重要的是，快速擴張的、外延式的城市發展模式已難以為繼。按照新一輪土地利用總體規劃確定的深圳市建設用地總量為976平方公里，規劃期內深圳僅剩余35平方公里的可建設用地，增量用地不能滿足基礎設施配套建設，更無法為深圳未來經濟社會可持續發展提供支撐。

三、深圳以新一輪土地管理制度改革推動深度城市化

（一）深圳土地管理制度改革的背景

作為改革開放排頭兵的深圳，始終肩負著改革創新的重任。20世紀80年代，深圳探索土地有償使用制度改革，為中國城市土地管理制度改革奠定了基石。而立之年的深圳，作為全國唯一一個沒有農村建制的城市，又承載著先行先試、高度城市化地區土地管理制度模式創新的歷史使命。為進一步轉變經濟發展方式和土地利用方式，提升發展質量和可持續性，2012年國土資源部和廣東省批復同意深圳開展土地管理制度改革，探索建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，促進土地利用與經濟社會協調發展。這是在深圳城市化轉型發展、深化發展的歷史節點上的重要決策，也是深圳以土地管理制度改革為突破口推進深度城市化的戰略選擇。

（二）土地管理制度改革的目標和重點任務

新一輪土地管理制度改革以產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控為原則，結合深圳高度城市化、土地全部國有、市場發育程度高、擁有經濟特區立法權等特點，改革探索，先行先試，建立高度城市化地區土地利用和管理新模式，推進土地資源配置市場化、土地利用高效化和土地管理法制化，促進科學合理用地和經濟社會全面協調可持續發展。

改革重點包括：完善國有土地產權制度；深化土地資源市場化配置，完善土地市場運行機制；創新土地資產資本運作機制，完善土地利用和管理模式；加強土地節約集約利用，創新土地二次開發利用機制；嚴格耕地保護，建立補償機制；推進區域合作，統籌協調區域土地利用；加強土地立法，完善土地管理法治環境等。

（三）土地管理制度改革成為深度城市化的引擎

土地管理制度改革以節約集約利用土地為目標，推動城市經濟向高級化發展。伴隨著經濟的增長，產業結構具有從低級向高級演化的規律，同時伴隨著產業結構的橫向合理化和產業的深化過程。深圳市要成為可持續發展的全球先鋒城市，必須推動產業結構向產業價值鏈“微笑曲線”的兩端，即自主創新產業和高端服務業發展。在這個過程中，稀缺的土地資源成了發展的短板，必須創新土地利用方式，以最少的資源消耗、最集約的資源利用支撐最有效益的發展。以2012年為例，深圳市每平方公里GDP產出超過1億美元，土地效益的指標領先全國其他城市，但與2011年香港的2.2億美元/平方公里、新加坡的3.63億美元/平方公里[5]產出相比差距很大，仍有較大的提升空間。土地管理制度改革聚焦存量土地的二次開發利用，圍繞產業轉型升級、社會結構轉型、城市功能提升等要求，以城市更新盤活存量土地，堅持城市重要節點的緊湊發展，倡導密度分區控制、土地和建筑功能的混合使用，積極挖掘地下空間潛能等，將為深度城市化提供重要支撐。

土地管理制度改革以利益共享為核心，推動城市和諧發展。中央提出要積極穩妥推進以人為核心的新型城鎮化，這其中既應有序地推進農業轉移人口的市民化，更應體現市民基本公共服務均等化以及居民生活品質與城市發展的同步提升。深圳市2012年常住人口為1054.74萬人，戶籍人口287.62萬人[6]，其中原住民不足30萬人。雖然政府從制度上大力推行公共服務的均等化，但不同人口依然存在著保障房、教育、醫療、就業、社會保障等福利方面的差距。同時，城中村的大量存在，也使城中村居民在環境安全、生活品質等方面形成較大落差。土地管理制度改革綜合運用規劃、土地、產權及相關政策，通過城市更新和土地整備等政策手段，探索明晰土地權利機制、建立土地利益共享機制，引導土地二次開發為城市產業發展、公共服務均衡化提供支撐，促進城市和諧發展，為城市居民共同實現“深圳夢”提供保障。

土地管理制度改革以生態優先為策略，推動城市可持續發展。生態文明建設，事關經濟社會發展全局，事關人民群眾長遠根本利益。快速城市化的過程中，不同程度地存在著先建設后規劃、先污染后治理、先破壞后保護的現象。推進深度城市化和城市可持續發展，必須突出生態文明建設優先戰略，將生態建設融入城市經濟社會建設發展的全過程。深圳在城市建設中堅持綠色低碳發展，形成了“帶狀開發、組團式發展”的城市空間發展格局；在全國率先劃定生態控制線，奠定了以生態保護“鐵線”守護生態文明的基本空間制度，并在土地管理制度改革中進一步推動落實；探索基本農田管理新路徑，在高度城市化下將基本農田相對集中進行規模化管理和經營等，將生態文明建設貫穿于城市規劃、國土空間開發、土地資源節約集約利用、城市生態系統保護的全過程。

在高度城市化地區特別是超大城市的發展過程中，由于人口規模和密度增加、城市空間的約束、城市管控任務的艱巨、城市公共安全和公共服務等方面的壓力，推動深度城市化及提升城市化質量的過程中，土地資源利用和管理必然是面臨的最為艱難的挑戰。深圳市探索以土地管理制度改革為突破口，帶動經濟社會城市發展建設等各方面的創新，以有限的空間資源為城市全體社會成員提供優質生產生活空間，為經濟持續發展提供支撐，為城市質量提升提供持續動力，將不但為土地管理制度改革探索實踐經驗，也將為深度城市化發展提供有益的經驗和借鑒。

[1]徐鵬.城市容量對深度城市化發展的影響分析[J].成都行政學院學報，2013（1）.

[2]相偉.深度城市化戰略的內涵與實施保障研究[J].經濟縱橫，2012（4）.

[3]傅小隨.論深度城市化發展與治理轉型——以深圳市為例[J].北京行政學院院報，2013（1）.

[4]胡錦濤.在深圳經濟特區建立30周年慶祝大會上的講話，2010.

[5]數據來源：根據新加坡、香港2011年統計年鑒計算而得.

[6]數據來源：深圳市統計局2012年國民經濟和社會發展統計公報.

責任編輯：鐘曉媚

F293

A

1673-5706（2014）01-0050-03

2013-12-07

劉蕾，深圳市規劃和國土資源委員會，武漢大學經濟管理學院研究生。