多黨合作與政治協商制度的理論探索

孫寶林

改革開放以來，我國之所以能夠取得舉世公認的輝煌成就，在很大程度上得益于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。我國某些重要領域存在的一些要害問題之所以久治不愈，其原因在很大程度上也在于多黨合作和政治協商制度的優勢沒有得到充分發揮。把基本政治制度的優勢創造性地轉化為現代國家治理的體制機制和制度體系，是推進我國社會主義民主政治建設健康發展的可行之策。

一

多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協是實行多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，政治協商是協商民主的嶄新形式，民主監督是多黨合作的重要內容。

改革開放后，隨著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的不斷完善，協商民主在確定現代國家治理的大政方針和有關國計民生決策中發揮著越來越重要的作用，把協商民主納入決策程序已經開始付諸實施。但在協商民主和民主監督的具體實踐中，無論是體制機制，還是制度體系建設都還存在不健全和不完善的問題，在一定程度上影響和制約著多黨合作和政治協商制度優勢的發揮。

多黨合作和協商民主不僅有待于加強制度化、規范化和程序化建設，而且也有待于加強整體性和系統性建設。主要表現為，協商民主還不同程度地存在主觀隨意性和形式主義的問題，協商民主還沒有實實在在地納入到決策程序。例如在協商民主的具體實踐中，重要情況向民主黨派通報、重大決策向民主黨派咨詢、與民主黨派領導人談心和組織民主黨派、無黨派人士考察調研等活動，還僅僅是執政黨單方面孤立的政治行為；上報重要信息、提交提案和調研報告還僅僅是民主黨派參政、輔政或督政單方面的工作要求，還沒有成為執政黨執政不可缺少的一個重要組成部分。有零散的或孤立的協商行為或協商內容，并不等于就有了協商民主。協商民主不是執政黨某種政治姿態，而是法制化的制度安排。換言之，制度化、規范化、程序化的協商民主應該是執政黨執政與參政黨參政二者有機統一的重要組成部分。

要充分發揮多黨合作與政治協商制度的優勢，需要我們黨在現代國家治理的體制機制和制度體系的創新上有所建樹，首先，要擴大協商民主的范圍。一般地講，現在已有的協商民主，是中國共產黨就國家大政方針、政治生活中的重大事項、經濟社會發展中的重要問題等，在決策前和決策執行過程中與民主黨派、各個界別進行協商，通常稱為黨際協商。但在我國的實際政治生活中還大量存在著另外一種協商，即各級人民政府與人民群眾之間的協商。筆者認為，應該將政府與人民群眾的協商也納入到人民政協的協商范圍，成為各級人民政府與人民群眾進行協商的紐帶和橋梁。其次，要拓展人民政協的職能。隨著人民政協協商范圍的增加其職能也自然要拓展。眾所周知，政治協商、參政議政、民主監督是政協的三大職能。此外，還應增加民生訴求的職能，承擔人民群眾民生訴求表達的責任。如果在制度層面把各級政協定性為人民群眾表達民生訴求的正式渠道，那么，人民政協在我國民主政治生活中的地位和作用將空前提高。再次，要重視協商提案的開發性使用。每年兩會開完之后，從中央到地方的各級黨委都強調政府有關部門對各級政協的提案要嚴肅對待、認真辦理，但也僅僅是強調和要求而已，始終沒有上升到開發性使用的高度。全國各級人民政協的提案，數量越來越多，內容也越來越豐富，是一筆寶貴的政治財富，目前這筆寶貴的政治財富還沒有得到有效開發性使用。所以有必要由各級人民政協的專門部門牽頭組織有關單位的專業人員進行開發性研究。這種研究既是社會主義民主本質的要求，也是落實人民當家做主原則的重要體現。

人民政協的政治協商、參政議政和民主監督這三項職能相比較而言，政治協商和參政議政是多黨合作的表層維度，民主監督是多黨合作的深層維度，同時也是最為艱難的維度。這一點是由我國黨際關系的特殊性質所決定的。多黨合作中的民主監督主要指的是黨際之間的政治監督，包括民主黨派對作為執政黨的中國共產黨的政治監督，也包括中國共產黨對民主黨派的政治監督，這種黨際監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分。從監督的內容來看，主要是監督國家法律、法規的實施情況，執政黨重要方針、政策的制定和實施情況，執政黨的領導干部、國家機關及工作人員履行職責、遵紀守法、為政清廉方面的情況。眾所周知，由于我們黨是唯一的有長期執政資格的執政黨，沒有反對黨存在所產生的輪流執政的擔憂和壓力。在這種情況下，民主黨派的民主監督就可以幫助我們黨避免由于缺乏監督而導致的種種弊端。這一點正是我國多黨合作的深層維度，是我國政黨制度的特殊優勢之所在。發揮這一制度優勢的困難在于，執政黨在多黨合作的過程中，是否愿意接受參政黨的政治監督取決于兩個方面，一是我們黨的一把手要有接受不同意見和批評的覺悟和胸懷；二是要有接受民主監督的體制機制和制度體系保障。實踐告訴我們，民主監督的前提是公開，如果權力在黑箱里操作，那么民主監督就是空話，民主監督如果沒有一套科學的體制、規范的程序和有效的實現方式做保障，就只能停留在理論上；監督機構如果沒有獨立的地位和權威，就無法獨立行使其監督的職能，也就不能有效防止和遏制官僚主義和腐敗現象的產生。

我們黨對接受監督強調更多的還是第一個方面，即依靠的是各級黨組織一把手的覺悟和胸懷，在體制機制和制度體系保障方面還遠遠不夠。其突出表現就是，民主監督由于沒有現實可行的途徑和有效的渠道而無法操作，更談不上民主監督的制度化、規范性和程序化保障問題。此外，還必須認識到，腐敗絕不是一個可以單純對待的問題。政治體制改革不徹底，監督機構缺少獨立性，黨政一把手平時缺乏必要的監督制度等都是產生腐敗的土壤，如何用現代國家治理的體制機制和制度體系的力量鏟除產生腐敗的土壤，將是我們黨長期所面臨的重要課題。

二

改革開放30多年的社會實踐證明，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是一項符合我國現實國情的基本制度，是社會主義民主政治的一種具體實現形式，是具有科學性、生命力和遠大發展前途的制度。所以，我們要不斷地堅持和鞏固、發展和完善這一制度。

第一，制定和出臺《協商法》。我們國家制定和出臺了《中華人民共和國選舉法》（以下簡稱《選舉法》），這是我國政府制定的由廣大人民群眾選舉代表參政議政的法律。但是，至今還沒有制定和出臺《中華人民共和國協商法》（以下簡稱《協商法》）。《選舉法》是選舉民主的法律保障，《協商法》是協商民主的法律保障。所以，在時機成熟和條件具備的情況下，要著手《協商法》的制定工作。在《協商法》制定出臺之前，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）已經明確把協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策實施之中。各級黨委和政府就應該自覺地將這一規定提高到國家制度的層面自覺來執行。

第二，依法治國、依法執政和依法行政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。所謂依法治國、依法執政和依法行政，其內容就是“三個善于、一個支持”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。其實質就是公共權力不受個人意志的支配，完全是根據其職能依照法律法進行運轉和實施。《決定》闡明：建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。“治國”、“執政”和“行政”都屬于黨領導人民進行“國家治理”的范疇，而堅持“依法治國、依法執政、依法行政共同推進”是實行多黨合作與政治協商制度的基本前提和法治基礎。要把建設“法治中國”作為推進協商民主和反腐倡廉的重要抓手，依法構建“國家治理體系”、依法提升“國家治理能力”。

第三，制度優勢的創造性轉化。我國多黨合作和政治協商制度的優越性在于：既能實現廣泛的協商民主、反映各方面的訴求和意見，促進黨和政府決策的民主化和科學化，又能集中實現統一的國家治理，提高辦事效率；既能遏止一黨專政缺乏監督的弊病，又能防止多黨傾軋造成的政治混亂和低效。我國多黨合作和政治協商基本政治制度為協商民主提供了豐富的制度資源，問題是基本政治制度只是提供現代國家治理的基本框架，其優越性的有效發揮還依賴于支撐它的體制機制和制度體系。即把中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的優勢創造性地轉化為現代國家治理的體制機制和制度體系。《決定》指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”。這里的制度體系自然涵蓋基本政治制度。國家治理體系和治理能力的現代化應該包括兩個方面的內容：一是體制機制和制度體系的現代化；二是治理者的現代化。兩者相輔相成，缺一不可，這兩方面的現代化共同制約著國家的治理水平和治理效益。但相比較而言，體制機制和制度體系更帶有根本性，因為體制機制和制度體系能夠改造治理者的素質，能夠規范和杜絕治理者的濫權和瀆職。如果沒有現代化的體制機制和制度體系，基本政治制度只是一套空洞的制度框架而已。所以，國家治理體系現代化的關鍵在于，要把基本政治制度的優勢創造性地轉化為現代國國家治理的體制機制和制度體系。

總之，我們要以更深刻的認識、更開闊的思路、更有效的政策、更得力的措施，使中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的優勢得到充分發揮，讓協商真正成為決策程序中一個不可或缺的環節，使民主監督有規范的運作程序和有效的實現方式作保障，大力推進我國社會主義民主政治的健康發展。