從有法可依到立法精細化

李朝暉

（作者：深圳市社會科學院政法研究所所長、研究員）

十八屆四中全會決議對推進依法治國作了全面而具體的部署，在“深入推進科學立法、民主立法”方面，提出了“推進立法精細化”的要求，這是一個重要的立法觀念的轉變。

一、過去“宜粗不宜細”立法觀念的影響

過去我國的立法目標主要是“有法可依”，為了加快立法步伐，提出“宜粗不宜細”的原則，先把法律制定出來。在這種理念觀念下，我國立法步伐的確很快，到2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，國家政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設以及生態文明建設各個方面基本實現有法可依。到2010年底全國已制定現行有效法律共239件、行政法規690多件、地方性法規8600多件。深圳作為改革開放的排頭兵，適應改革和發展需要，利用特區立法權和較大市立法權也制定了200多部法規和規章，對規范和推進深圳經濟和社會發展發揮了重要作用。

但是法律體系的形成并未帶來法治，有法不依、執法不嚴、違法不糾現象突出，法律沒有受到應有的尊重和遵守，出現“有法律無法治”現象。究其原因有多方面，但法律本身不完善是其中重要原因之一。在片面追求“有法可依”目標下，在“宜粗不宜細”的觀念影響下，立法求快不求精，以為立法雖粗，聊勝于無。因此出現：一是立法過分依賴于“熟悉情況”的部門，導致部門主導立法現象嚴重，出現部門利益法制化，社會利益失衡；二是許多問題沒有研究清楚就匆匆制定成法律，實施中發現結果偏離制度目標；三是學習國際經驗未作深入分析，追求“高大上”，脫離實際，導致執行阻力大；四是不重視立法技術的提高，許多法律存在缺陷，實施中發現漏洞或存在爭議；五是受歷史局限，“管理型立法”較多，法律法規內容過分強調社會主體的服從性和義務性，權利保護方面相對不足。這些因素導致立法不夠精準，實施過程中出現種種問題，出現一些所謂的“惡法”、“廢法”。

二、“立法精細化”對立法工作提出新要求

“立法精細化”的提出是立法觀念的巨大轉變，是立法工作從求快到求精的轉變，從求“有”到求“好”的轉變，它對立法工作提出了新要求。

一是從求快到求精，要有“磨刀不誤砍柴工”的耐心。不片面追求快，允許立法成本高一點、立法周期長一點，但求制定出高質量的法律法規。具體而言，立法前調研要充分，立法討論要深入，法規起草要精細，問題沒有研究清楚、關鍵問題沒有形成共識、具體內容沒有完善，就不能通過。立法成本可能高一點，但實施成本將大幅降低。

二是從求快到求精，要科學立法、民主立法。其中民主立法又是科學立法的基礎，尤為重要。要充分發揮人大在立法中的主導作用，加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制。要健全民意收集和吸納機制。從立法計劃的提出、法規的起草，到法規提交審議前，都要充分征求各界意見。不僅要向相關政府部門征求意見，向人大代表、政協委員征求意見，還要向有關社會組織征求意見，向廣大公眾征求意見。要使征求意見從主要征求“官意”（部門意見、領導意見），向廣泛征求民意轉變。要充分發揮社會組織在收集民意中的作用，使分散的民意得到集中，更易于被立法機關重視和采納；要充分發揮立法聽證會的作用，使各方意見都能得到充分表達，在統一的平臺上進行協商，達成共識。

三是從求快到求精，要完善立法后評估制度。法律法規的制定難免存在問題，因此法律法規實施一段時間后，要開展立法后評估，及時發現立法或法律法規實施工作存在的問題，及時修訂完善法律法規，或加強法律實施的監督，使立法目標得以實現。

目前深圳已經啟動立法后評估工作，市人大常委會首先對自己制定的、以自己為實施主體的《深圳市人民代表常務委員會聽證條例》開展立法后評估工作。《深圳市加快建設一流法治城市工作實施》也要求“科學立法、民主立法深入推進，立法論證制度更加健全，立法程序更加規范，公眾有序參與立法的渠道更加多樣，法規規章清理常態化機制基本形成，立法后評估制度進一步落實到位。”期待這些推進立法精細化的舉措能夠盡快得到落實，使良法善治的良好局面盡快形成。