從有法可依到立法精細(xì)化

李朝暉

（作者：深圳市社會(huì)科學(xué)院政法研究所所長(zhǎng)、研究員）

十八屆四中全會(huì)決議對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)作了全面而具體的部署，在“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”方面，提出了“推進(jìn)立法精細(xì)化”的要求，這是一個(gè)重要的立法觀念的轉(zhuǎn)變。

一、過(guò)去“宜粗不宜細(xì)”立法觀念的影響

過(guò)去我國(guó)的立法目標(biāo)主要是“有法可依”，為了加快立法步伐，提出“宜粗不宜細(xì)”的原則，先把法律制定出來(lái)。在這種理念觀念下，我國(guó)立法步伐的確很快，到2011年我國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面基本實(shí)現(xiàn)有法可依。到2010年底全國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律共239件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。深圳作為改革開放的排頭兵，適應(yīng)改革和發(fā)展需要，利用特區(qū)立法權(quán)和較大市立法權(quán)也制定了200多部法規(guī)和規(guī)章，對(duì)規(guī)范和推進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但是法律體系的形成并未帶來(lái)法治，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾現(xiàn)象突出，法律沒(méi)有受到應(yīng)有的尊重和遵守，出現(xiàn)“有法律無(wú)法治”現(xiàn)象。究其原因有多方面，但法律本身不完善是其中重要原因之一。在片面追求“有法可依”目標(biāo)下，在“宜粗不宜細(xì)”的觀念影響下，立法求快不求精，以為立法雖粗，聊勝于無(wú)。因此出現(xiàn)：一是立法過(guò)分依賴于“熟悉情況”的部門，導(dǎo)致部門主導(dǎo)立法現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)部門利益法制化，社會(huì)利益失衡；二是許多問(wèn)題沒(méi)有研究清楚就匆匆制定成法律，實(shí)施中發(fā)現(xiàn)結(jié)果偏離制度目標(biāo)；三是學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)未作深入分析，追求“高大上”，脫離實(shí)際，導(dǎo)致執(zhí)行阻力大；四是不重視立法技術(shù)的提高，許多法律存在缺陷，實(shí)施中發(fā)現(xiàn)漏洞或存在爭(zhēng)議；五是受歷史局限，“管理型立法”較多，法律法規(guī)內(nèi)容過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的服從性和義務(wù)性，權(quán)利保護(hù)方面相對(duì)不足。這些因素導(dǎo)致立法不夠精準(zhǔn)，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)種種問(wèn)題，出現(xiàn)一些所謂的“惡法”、“廢法”。

二、“立法精細(xì)化”對(duì)立法工作提出新要求

“立法精細(xì)化”的提出是立法觀念的巨大轉(zhuǎn)變，是立法工作從求快到求精的轉(zhuǎn)變，從求“有”到求“好”的轉(zhuǎn)變，它對(duì)立法工作提出了新要求。

一是從求快到求精，要有“磨刀不誤砍柴工”的耐心。不片面追求快，允許立法成本高一點(diǎn)、立法周期長(zhǎng)一點(diǎn)，但求制定出高質(zhì)量的法律法規(guī)。具體而言，立法前調(diào)研要充分，立法討論要深入，法規(guī)起草要精細(xì)，問(wèn)題沒(méi)有研究清楚、關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有形成共識(shí)、具體內(nèi)容沒(méi)有完善，就不能通過(guò)。立法成本可能高一點(diǎn)，但實(shí)施成本將大幅降低。

二是從求快到求精，要科學(xué)立法、民主立法。其中民主立法又是科學(xué)立法的基礎(chǔ)，尤為重要。要充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。要健全民意收集和吸納機(jī)制。從立法計(jì)劃的提出、法規(guī)的起草，到法規(guī)提交審議前，都要充分征求各界意見。不僅要向相關(guān)政府部門征求意見，向人大代表、政協(xié)委員征求意見，還要向有關(guān)社會(huì)組織征求意見，向廣大公眾征求意見。要使征求意見從主要征求“官意”（部門意見、領(lǐng)導(dǎo)意見），向廣泛征求民意轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮社會(huì)組織在收集民意中的作用，使分散的民意得到集中，更易于被立法機(jī)關(guān)重視和采納；要充分發(fā)揮立法聽證會(huì)的作用，使各方意見都能得到充分表達(dá)，在統(tǒng)一的平臺(tái)上進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成共識(shí)。

三是從求快到求精，要完善立法后評(píng)估制度。法律法規(guī)的制定難免存在問(wèn)題，因此法律法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，要開展立法后評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法或法律法規(guī)實(shí)施工作存在的問(wèn)題，及時(shí)修訂完善法律法規(guī)，或加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督，使立法目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

目前深圳已經(jīng)啟動(dòng)立法后評(píng)估工作，市人大常委會(huì)首先對(duì)自己制定的、以自己為實(shí)施主體的《深圳市人民代表常務(wù)委員會(huì)聽證條例》開展立法后評(píng)估工作。《深圳市加快建設(shè)一流法治城市工作實(shí)施》也要求“科學(xué)立法、民主立法深入推進(jìn)，立法論證制度更加健全，立法程序更加規(guī)范，公眾有序參與立法的渠道更加多樣，法規(guī)規(guī)章清理常態(tài)化機(jī)制基本形成，立法后評(píng)估制度進(jìn)一步落實(shí)到位。”期待這些推進(jìn)立法精細(xì)化的舉措能夠盡快得到落實(shí)，使良法善治的良好局面盡快形成。