前置行政行為合法性審查之分析

王華偉

（中國政法大學法學院，北京 100088）

前置行政行為合法性審查之分析

王華偉

（中國政法大學法學院，北京 100088）

行政審判實踐中涉及到多階段行政行為的訴訟逐漸增多，特別是在房屋拆遷行政許可的訴訟中，當事人對前置行政行為提起訴訟，人民法院是否予以受理以及受理之后應如何裁判，要視其提起訴訟的階段而定。若已進入審查階段，人民法院可將前置行政行為視為一種證據，依據證據規則的客觀性、合法性、關聯性標準進行審查。

前置行政行為；形式審查；證據規則

一、問題提出

房屋拆遷行政許可爭議是行政訴訟中最為常見的案件類型之一，拆遷行政許可本身即是一種多階段行政行為。所謂多階段行政行為，是指一個具體行政行為包含著另一個或多個具體行政行為，且后一個具體行政行為以前一個具體行政行為為前提，也就是行政行為程序前置。在行政訴訟過程中，當被訴具體行政行為以另一行政行為為前提時，且對該行政行為的審查關系到爭訟行為的合法性而該行為本身并不是訴訟之標的時，法院將面臨前置性行政行為的審查困境。特別是在拆遷案件審理中，在法院對已發放的拆遷許可證進行全面審查并確認其合法性后，原告仍可就頒發拆遷許可證的五項前置條件分別提起訴訟，即對建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明等前置行為尋求救濟，甚至對前置條件本身的前置條件再提起訴訟，如對作為建設項目批準文件前置的規劃選址意見書、環境影響評價審批等行為提起訴訟。由此致使無休止的聚訟惡果頓生，亦促使結果合法而原因不合法，具有矛盾表象的判決結果頻繁發生。從制度層面探索上述問題的成因及解決方案時，我們發現，上述亂象及其解決之道的癥結乃在于：在拆遷許可證訴訟中，法院對作為前置條件的具體行政行為的審查究竟至于何種深度？何種情形應作出不予受理或駁回起訴的裁定？通過審查深度的探索進一步明確相關審理制度構造，以防止訟累和解決原因行為與結果行為不一的矛盾。

二、法理論證

法院對前置行政行為的受理與審查問題，實質上是一個國家司法權介入行政權的程度問題，同時也是行政行為的構成要件效力問題［1］。行政權和審判權實質上是分工與制衡的關系。行政行為的構成要件效力適用于法院，法院應在適度范圍內對其尊重，甚至受其拘束；但從權力制衡的角度分析，法院對行政機關的行政行為應有權進行合法性審查，通過獨立的司法審查程序來限制行政權力的無限擴張和濫用。換言之，只有在法院對某個行政行為享有司法審查權的時候，該行政行為才不對法院具有構成要件效力，這也正是行政訴訟制度建立的應有之義。但是正如臺灣學者許宗力指出的，“問題是，法院何時有權審查行政處分的適法性，從而構成構成要件效力的例外，非無爭議。”［2］從我國行政訴訟立法原旨和受案范圍來看，司法權對行政權具有有限的司法審查權。但是如何把握“審查的限度”，如何平衡司法權與行政權之間的關系，始終是行政訴訟制度設計面臨的難題。

（一）關于對前置行政行為的審查深度問題

在多階段行政行為中，前置行政行為往往表現為各種公文書證，如衛生許可證、建設用地規劃許可證、處罰決定書等。從證據學的角度考量，這些公文書證是行政主體作出被訴具體行政行為的事實依據，其合法與否，要靠前置行政行為來證明。即對于被訴具體行政行為而言，前置行政行為是以“證據”角色出現的，起到的是證據的功能和作用，從邏輯上講應當按證據標準對其予以審查。當事人之間對于前置行政行為的爭議，實質上是對證據證明力的爭議。當然，如果當事人在訴訟過程中，又對部分前置行政行為另行起訴，也是允許的。故法院對前置行政行為只能是依據證據規則的客觀性、合法性、關聯性標準進行審查，即對前置行政行為作形式審查。

第一，根據行政訴訟法規定，對證據的審查是對其真實性、合法性、關聯性的審查。作為證據的前置行政行為的“合法性”與作為被訴具體行政行為的“合法性”不能混為一談，此“合法”非彼“合法”也。對作為具體行政行為合法性的審查，包括具體行政行為認定事實是否清楚、適用法律是否正確、程序是否合法、主體是否適格、是否超越職權與濫用職權等一系列問題的審查。而對作為證據的前置行政行為的合法性審查，應當依據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十五條規定，主要是從證據是否符合法定形式、證據的取得是否符合法律法規的規定等方面進行審查。對于被訴具體行政行為來說，前置行政行為大多為公文書證類型，只要是行政機關依法作出并提供的，即可視為一種證據予以審查。

第二，我國司法審查實行不告不理原則，法院審理行政案件，不能隨意擴大審查范圍。法院在審查被訴具體行政行為時，若當事人未對前置行政行為提起訴訟要求進行合法性審查，法院是無權對前置行政行為進行審查的。有學者認為，我國行政訴訟法規定對被訴具體行政行為實行全面審查原則，只要當事人對被訴具體行政行為提起訴訟，就意味著法院獲得了對其之前一系列前置行政行為的司法審查權。筆者難以認同此觀點。我國行政訴訟法規定的全面審查原則，指的是對被訴具體行政行為進行全面審查，包括作出被訴具體行政行為的主體是否適格、作出程序是否合法、適用法律是否正確等問題的全面審查，而前置行政行為與被訴具體行政行為是兩個不同的對象，因此該全面審查并不涉及對前置行為的審查。所以，人民法院不能任意對前置行政行為進行合法性的實質審查。

第三，從訴訟經濟角度考量。全面審查前置行政行為必將付出相當大的訴訟代價，具體操作也十分困難。因為拆遷行政許可行為與前置行政行為不一定是同一行政機關作出的，在同一訴訟中全面審查前置行政行為不但要追加被告，還得要求有關被告提供作出某個前置行政行為的證據。在審理拆遷許可的過程中，若對其一系列的前置行政行為進行審查，根據行政訴訟法以及證據規定，作出行政行為的主體都要到庭參加舉證和質證。另外，還涉及與每一個前置行政行為有利害關系的第三人參加庭審，若所有作出具體行政行為的行政機關及利害關系人到庭參加訴訟，可以想象，要完成這樣一個龐大的庭審，讓法官如何適從？

第四，合法性審查的原則決定了司法審查強度的有限性。《行政訴訟法》第五條規定人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。第五十四條規定人民法院有權對具體行政行為是否濫用職權、超越職權以及行政處罰是否顯失公正進行審查?，F行合法性審查的原則明晰了司法權與行政權的界限：對涉及行政自由裁量權或高度專業化的行政領域，法院以不審查為原則，應當尊重行政機關的判斷權。只有出現裁量瑕疵或專橫、濫用行政權時，法院才能對行政機關的行政行為進行司法審查。而前置行政行為作為行政機關行政職權的一種方式，也具有構成要件效力，法院對其效力也應當持尊重和謹慎的態度。同時，由于司法權的被動性、中立性、程序性等特點，司法權也不可能巨細靡遺地對行政機關的所有行政行為進行全面、主動、及時的審查。

（二）關于前置行政行為的受理問題

在拆遷許可案件中，當事人對前置行政行為提起訴訟，人民法院是否予以受理以及受理之后應如何裁判，要視其提起訴訟的階段而定。

1.當被訴具體行政行為已審理終結，并被法院確認合法之后，當事人獲知前置行政行為，對前置行政行為一一提起訴訟。對此解決方式有兩種觀點。一種觀點認為，立項、規劃許可、土地使用批準等前置行政行為都是一個個具體的行政行為，只要符合法律規定的起訴條件，法院就應受理。另外，在審查被訴具體行政行為時，對此一系列前置行政行為只是作為證據進行形式審查，若不允許行政相對人提起訴訟，將會造成相對權利人的侵害。另一種觀點認為，若法院對被訴具體行政行為確認合法，作為其條件的前置行政行為即受到生效判決羈束，就意味著前置行政行為合法，相對人再針對前置行政行為起訴，法院應不予受理。筆者認為，從我國的現有國情以及行政法制發展狀況來看，宜采用后者。

首先，我國改革開放以來，經濟發展帶來的城市建設急劇擴張，各種社會矛盾也隨之產生，拆遷人與被拆遷人利益訴爭從未停歇過。在發展經濟、維護公共利益以及保護個人權利之間的利益平衡中，很難達到完美、讓各方都滿意的程度。從我們調查的筆錄反映出，被拆遷人采用循環訴訟的主要原因在于對與其他地區拆遷補償款的攀比心理，認為自己的經濟利益受到了損害。我們認為，被拆遷人對自己經濟利益的維護可以通過拆遷裁決來實現，若法院對拆遷裁決進行司法審查并作出判決后，被拆遷人提起循環訴訟，即是纏訴的表現，從此角度看，應作支持開發建設的利益衡量。

其次，我國行政訴訟法幾十年的發展與司法實踐，對行政行為如何規范性操作已經有了相對完整的規制，行政機關依法行政的水平得到很大的提高，一般不敢逾越法律的界限去做很明顯的損害相對人權益的事情。我們在調查中也發現，在拆遷案件中，行政機關做出具體行政行為的程序上有時會存在瑕疵，但實際侵犯被拆遷人合法權益的情況尚少見。所以，對于行政機關的行政行為法院應持尊重的態度。

2.被訴具體行政行為審理過程中，當事人對前置行政行為提起訴訟。在此階段，法院對被訴具體行政行為還沒有做出最終裁決，故前置行政行為還未受生效判決的羈束。所以，對沒有被羈束的獨立的行政行為來說，如果行政相對人就該前置行政行為向人民法院起訴的話，人民法院是應該受理的。

三、合法性審查的進路小結

最終行政行為即拆遷許可證已被確認合法，其前置條件所涵蓋的立項審批等內容理應在行政審判對行政行為全面審查原則的框架內確認合法，對其合法性的理解是應有之意。但為何對前置條件仍可訴訟，以至于存在這種纏訴浪費大量司法資源的狀況？這種問題的起因是——對拆遷許可證的審查是一種對具體行政行為合法性的審查，即對作出具體行政行為的事實根據、法定程序、法律法規規章及規范性文件依據及處理結果的合法性進行審查。而對五項前置條件僅僅是作為證據的三性審查，而不是對前置條件程序與內容合法的實質性審查，如山東省高級人民法院行政審判庭所編的《關于審理城市房屋拆遷行政案件及相關問題的調查報告》即采此觀點［3］。

房屋拆遷許可前置行政行為形成訴訟，一般是房屋拆遷許可相對人或利害關系人在對拆遷許可提起行政訴訟時，發現行政前置程序的違法，從而又對前置行政程序提起行政訴訟。我們認為，目前此類循環案件的合法性審查的進路為：如果拆遷許可相對人或利害關系人只對拆遷許可具體行政行為提起行政訴訟，法院應當只受理對拆遷許可行為的起訴；如果在對拆遷許可行政行為的訴訟過程中，相對人或利害關系人對其某一個或某幾個前置行政行為同時提起訴訟的，應當告知其另行起訴，因為作出具體行政行為的行政機關不同，且適用的行政程序和法律法規規章也不一樣，所以無法合并受理；如果首次訴訟后，法院對拆遷許可證及其所涉及的文件作全面審查后，對其合法性進行了判決確認，當事人仍就其中一項或幾項提起訴訟，原則上在審查后裁定不予受理，即人民法院已對最終行政行為作全面審查后，當事人對最終行政行為所涉前置行政行為不服提起訴訟的，應作出裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。

［1］德哈特穆特·毛雷爾等.行政法學總論［M］.北京.法律出版社，2000.269.

［2］許宗力.行政處分［A］.翁岳生.行政法［C］.北京：中國法制出版社，2002.688.

［3］最高人民法院行政審判庭行政執法與行政審判（總第九輯）［M］.北京：法律出版社，2004.223.

D912.112

A

1009-6566(2014)04-0089-03

2014-06-20

王華偉（1984—），男，山東寧陽人，中國政法大學法學院憲法與行政法專業博士研究生。