首都經濟圈規劃醞釀幕后

《支點》記者 蔣 李 實習生 李思琪

首都經濟圈規劃醞釀幕后

《支點》記者 蔣 李 實習生 李思琪

北京市是全國最重要的自主創新高地和技術輻射源頭，每年70%技術成果都輸出到京外地區和國外，在京津冀地區還有很大的創新輻射空間。

國家發改委地區司正在制定的“京津翼都市圈區域規劃”最終版本中，范圍已拓展到京津翼全部行政區域。

如果不是因為首都經濟圈的發展規劃，保定、固安、燕郊等地恐怕很難納入區域經濟研究的視野。這些城鎮積聚著數百萬在京工作的人員，他們朝出夕歸，每天穿梭在北京與河北之間，一些學者形象地稱其為北京的“睡城”。

“我原先一直以為聚集著30萬在京工作人口的燕郊是一個縣或一個區。后來去那邊開會，才知道當地僅僅是河北省廊坊市三河市的一個鎮。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心發展規劃部主任文輝說。

隨著中央高層的介入，拖延10余年、被稱為“最難編制的區域規劃”——《首都經濟圈發展規劃》目前正在起草之中。消息一出，頓時攪動一池春水——位于京津冀交界處的這些縣市乃至鎮級單位的名稱頻繁出現在媒體報道中，而且房價直線上升。

據悉，該規劃將明確京津冀三地功能定位、產業分工、空間布局、基礎設施、城市體系等問題，并將從財政政策、投資政策等方面出臺措施。

規劃孕育

隨著京津冀協同發展上升至國家戰略，首都經濟圈規劃呼之欲出，一些說法開始流傳，如“非‘京字頭’高校、醫院將外遷”，“央企總部撤離北京”，“在京冀交界處購房入戶，未來可納入北京戶籍”等傳聞，引起各方關注。

在河北省廊坊市固安縣，樓市的火爆程度絲毫不亞于幾年前的北京——記者在“永定河孔雀城英國宮”樓盤的售樓處看到，停車場里清一色的“京A”車牌，售樓處近10批次準業主正在排隊等候買房。

一家北京社科研究機構的研究員在北京市北三環工作，居住在固安的“永定河孔雀城”第一期。他告訴本刊記者，這里的房價在一兩年內以火箭般的速度飆升，從每平方米5000元增長到了近萬元，實現了翻番。

“上班在北京市、睡覺在河北省，”僅是一個側面反映。河北省、北京市兩個不同的行政區域，被近些年幾經預熱的“首都經濟圈”概念拉近，開啟了越來越親密的接觸，并在今年“兩會”前后成為熱點話題。

北京市市長王安順在“中國發展高層論壇2014年會”上暢談京津冀協同發展：“北京發展離不開京津冀協同發展，我們必須打破‘一畝三分地’思維定式，推動京津冀繼續向目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子走下去。”

參會的天津市副市長任學鋒也給予回應：“在推進京津冀協同發展、京津聯動發展中，天津將積極參與和推進區域基礎設施的互聯互通，產業發展的互補互促，資源要素的對接對流，公共服務的共建共享和生態環境的聯防聯控。”

而在3月召開的河北省政府黨組擴大會議上，河北省省長張慶偉明確提出京津冀協同發展的基調：“立足于為首都分憂、為京津服務、讓河北受益，主動融入京津冀協同發展大格局。”

河北省下轄各主要城市聞聲而動：張家口借助申辦冬奧會的契機，力推京津冀交通一體化，提前為承接京津兩地“溢出”的產業鋪平道路；廊坊則依賴背靠核心區的地緣優勢，圍繞首都新機場建設，進行產業布局。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所（后稱國土所）所長肖金成向本刊記者表示，去年北京市、天津市、河北省已編制了各自的首都經濟圈規劃意向，分別提交國家發改委。發改委將在反復論證后，適時推出首都經濟圈發展規劃。

“我們所分別參與了一些地級市的咨詢論證工作，但‘首都經濟圈’如何規劃、如何細化，還需要進一步謀劃。”肖金成表示，經濟發展在規劃中是首要任務，而基礎設施、空間結構、生態環境等都是重點內容。

“現在加強‘京津冀一體化’是非常及時的，北京市的功能需要疏解，各個城市的定位需要厘清，什么產業優先發展、什么產業該逐步退出都要明確，這樣政府、企業才能安心地發展。”方迪經濟發展研究院研究總監陳智國說。

界定之困

建設首都經濟圈，需要一個精細的規劃，而不僅是一個概念。但規劃無論如何制定都繞不開一個話題：經濟圈的空間范圍如何界定，這正是爭議所在。

作為國家發改委直屬研究機構的負責人，肖金成一直關注“京津冀一體化”的發展。2005年，他得到天津濱海新區管理委員會的資助，對京津冀組織調研， 并對“京津冀經濟合作”進行了系統研究。

當時整個國土所只有20多位研究人員，有三分之一的人員投入其中，還聯合了北京市、天津市、河北省的研究機構共同研究。這一年，課題組跑遍了河北省的11個地級市，寫了多達50萬字的專題報告。

盡管當時很辛苦，但肖金成卻以為很值得。在他看來，如果不去實地考察，不做全面的調查研究，僅憑二手資料或道聽途說，不可能做出有深度的結論。

“我們針對首都功能疏解、產業轉移、生態保護等方面做了研究，很多觀點直到現在都是站得住腳的，現在的媒體報道也沒有脫離這個框架。”這段難忘的經歷，也使他成為國內研究京津冀一體化首屈一指的專家。

從2006年開始，肖金成所在的研究所參與了“京津冀都市圈區域規劃”的制定。

“這個規劃國家發改委投入了很大的力量，數易其稿，到底改了多少次我記不清了，我曾經看過的清樣是第17稿。原計劃是2006年開始編制，2007年正式推出。遺憾的是，到了2010年，這個規劃也沒能推出。”肖金成說。

導致規劃推出一拖再拖的最直接因素，就是空間范圍問題。當時京津冀都市圈規劃的范圍是“2+8”，即北京市、天津市和河北省8個地級市。

但是，能否“入圍”，決定了該區域是否得到國家的重視以及能否享受國家的政策支持。因此，河北省另外三個地級市邯鄲、邢臺和衡水一直在努力爭取。

“我個人認為這個要求是合理的，但規劃編制的幾年，國家發改委一直按8個地級市范圍編制規劃，范圍調整后，空間布局、產業轉移、生態環境等內容也要調整，需要調研和一系列準備工作，短時間內很難編制出來。”肖金成說。

爭來爭去的結果，是京津冀都市圈規劃“胎死腹中”。肖金成介紹說，“十二五”規劃提出要促進京津冀一體化發展，打造首都經濟圈，不再提京津冀都市圈。

從京津冀都市圈到首都經濟圈不僅帶來了名字的變化，也帶來了更多爭議。前者無論囊括三地或其中的部分區域都具備可行性，但改為“首都行政區域。”提及此事，肖金成略感欣慰；而從“京津冀都市圈”到“首都經濟圈”的概念變遷，亦可看到人們對京津冀三地合作遠景的期待。經濟圈”后，首都的“圈”到底能輻射多大，就很難界定了。

不出所料。定位為北方經濟中心的天津市更凸顯自己在環渤海經濟發展中的核心地位，在各類文件中都傾向于使用“京津冀都市圈”、“京津冀一體化發展”、“京津冀城市群”等概念，而不贊同使用“首都經濟圈”概念。

北京市在“確圍”上也顯得有些保守。2011年，北京市發改委委托方迪經濟發展研究院制定首都經濟圈初步方案界定了“1+3+6”范圍：即北京市加天津市的寶坻區、武清區、薊縣和河北省的張家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇島6市。

相較于過去的“2+8”，河北省的石家莊、滄州兩市旁落，兩地均曾強烈要求加入首都經濟圈。同時，由于僅納入3個區縣，天津市對這一方案并不積極。

“目前情況已有所改變。據我了解，現在發改委地區司正在制定的最終版本中，范圍已拓展到京津冀全部

調整存量

提及北京市的印象，你會想起哪些詞匯？以往可能是政治、教育、歷史、文化，但現在則更多的是“霧霾嚴重、人口壓力、交通堵塞”等有關城市病的詞匯。

在肖金成看來，首都城市病的原因一定程度上源于財政體制和GDP考核制度，“各級政府都在追求GDP增長率和財政收入。”

北京市一定程度上與天津市在爭奪經濟龍頭地位。

上世紀90年代初，北京市拋出首都經濟概念，發展總部經濟。在政策引導下，人才、資金、技術等要素急速向北京市聚集，一些原本在河北省等地的企業也紛紛將總部遷往北京。

“大樹底下不長草”，河北省開始抱怨生產要素被北京市“虹吸”；擁有沿海和港口優勢的天津市則更多在東部沿海發力，對京津冀一體化依賴程度較低。但北京市在產業布局越鋪越大的同時，城市病也越來越嚴重。

解決北京市的大城市病，一定程度上成為推進了京津冀三地協同發展戰略實施的催化劑。而調整三地存量、協調優化資源配置成為解決方案的重中之重。

2月26日，習近平總書記提出明確北京市城市戰略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建設質量、健全城市管理體制、加大大氣污染治理力度等要求。

這是京津冀都市圈這一概念提出十年之后，中共中央總書記首次在公開場合明確對此話題的關注,并對三地提出具體要求。其中“非核心功能要疏解出去”的信息被市場很快捕捉，河北板塊整個3月股票在股市上一枝獨秀。

如今，河北省保定、廊坊等市早已部署如何抓住京津冀協同發展機遇，承接北京市部分產業和部門搬遷，而天津市也制作了承接北京市產業轉移的方案。

“習總書記提出京津冀合作要‘打破一畝三分地’。而打破之后，什么是可以向周邊地區疏解的‘非首都核心功能’也成為一個討論焦點。”肖金成說。

中國區域科學學會會長、長江經濟戰略研究中心主任楊開忠介紹，北京市可以疏解的非首都核心功能有兩大類：首先，從經濟角度考慮，是一些相對低效益、低附加值、低輻射的經濟部門；其次，區位由非市場因素決定的公共部門。

目前，北京市正在進行的功能疏解主要針對第一類機構。2013年底以來，北京市決定對動物園批發市場、大紅門服裝批發市場等進行動員搬遷。

動物園批發市場位于平均房價5萬/平方米上下的北京市二環三環之間，營業面積30萬平方米，服裝批發攤位約1.3萬個，物流企業20余家，從業人員超過3萬人，日均客流量超過10萬人次。

位于三環線的大紅門服裝批發市場規模更大，營業面積達100多萬平方米，10萬多從業人員，日均客流量超過20萬人次。

“國內很多地方的批發市場都位于城市中心，這是匪夷所思的現象。”肖金成表示，在國外別說是批發市場，大多數的Shopping Mail都不會設置在城市中心，以減小流動人口增多、周邊交通擁堵、環境污染的壓力。

根據北京市規劃委的統計，北京市城區有上百個小商品交易市場。僅北京市東城區和西城區的小商品市場就吸納約20萬外來人口，未來調整余地還很大。

工業方面，北京市亦有疏解空間。陳智國表示，雖然北京市目前產業架構中第三產業占比已達80%，但小化工這類的“三高”企業在北京市郊區還較多。

不過，在楊開忠看來，這一類部門雖然理論上可以疏解，但作為經濟機構，其區位選擇去哪，更多的是由市場決定，政府可以引導，但調節空間比較小。

而備受關注的央企總部遷移，因為牽涉面較廣，預計短期內難有動作。肖金成指出，央企總部搬遷后會使當地GDP減少，再加上很多央企職工都已落戶北京，短時間內說搬就搬是不現實的。

做足增量

解決北京市的城市病，在存量上做文章是首要選擇，但對于整個京津冀地區，更重要的是把區域的經濟增量做起來，真正體現首都經濟圈的“經濟”屬性。

與長三角、珠三角的經濟圈不同，京津冀的區域協同發展明顯滯后。2005年，亞洲開發銀行首次提出“環首都貧困帶”的概念。時至今日，“翻了一座山，收入差了好幾番”依然是北京市、河北省交界處農村居民的真實寫照。

“我在北京市平谷區發現，當地村民每月享受的各類政策補助在300元以上，但翻過一座山后，河北省那邊的村民每月補助就只有幾十元。”文輝說。

“首都未發揮應有的經濟輻射力，是核心因素。”文輝在華中華南地區調研時發現一個現象：上海作為中國最早的制造業中心，上世紀50年代培養了大批技術工人，這些工人前往江浙、安徽一帶，造就了大量的產業強鎮、強市。

上世紀70年代，一位上海無線電廠知青被下放到安徽省天長市秦欄鎮，悶頭研究遙控器制造技術并在當地創業，如今這個小鎮上供應了世界70%以上的遙控器產品。

“北京市則不同，清朝時這里就是八旗子弟的享樂之地。一直到現在，它的最大優勢都是服務業而非工業。但‘無農不穩，無工不富，無商不活’，由于服務業投入大、穩定性差、見效慢，輻射周邊的能力還是較弱。”文輝說。

文輝表示，雖然近年來北京市也開始向周邊轉移工業。但相比較而言，上海轉移的是人，帶來的是技術，哺育的是產業，而北京市則是后工業化階段的產業轉移，主要轉移的是制造環節，帶來的人才遷徙相對較少。

“要實現聯動，北京市必須考慮好自己的定位，將高端的價值鏈分離出來。”文輝說，產業聯動并非意味把北京市不要的產業都搬來河北省。“如果把高污染、產能過剩的產業，都搬來河北省，以后依然需要進行治理和升級換代。”

陳智國對這一現狀開出的藥方是“創新輻射”。

“北京市具有豐富的創新資源，是全國最重要的自主創新高地和技術輻射源頭，每年技術成果交易數高達5萬多項，但其中70%輸出到京外地區和國外，在北京市周邊區域的轉化比例并不高，未來還有很大的創新輻射空間。”陳智國說。

中關村是新一代新興技術如電子商務、大數據的基地，更是一個新業態創新不斷涌現的區域，這些產業本身的發展就能帶來傳統產業生產模式的變革。雷軍創造的小米科技，就是一個典型案例。

在區域合作中，北京市能以新技術、業態去對河北省、天津市大量的工業、服務業進行改造升級，提升產業的質量和效益。

“這與武漢光谷輻射周邊產業的模式十分相似，北京市的科技資源要有一個與津冀現有產業的對接平臺，在首都經濟圈范圍內整合創新資源，完善區域內從研發到成果轉化的產業化創新體系。”陳智國說。