國外碳排放交易機制的發展和應用

上海市發展和改革委員會資源節約與環境保護處 凌 云

國外碳排放交易機制的發展和應用

上海市發展和改革委員會資源節約與環境保護處 凌 云

1997年簽署、2005年生效的《京都議定書》明確了發達國家溫室氣體減排的總量控制目標和責任，同時還規定了3種靈活履約機制，即聯合履約（JI）、排放貿易（ET）和清潔發展機制（CDM）。此后，各國碳交易市場紛紛起步并進入快速發展階段。以歐盟碳市場為代表的國際碳排放交易機制的建設和發展，一方面直接促進了各國溫室氣體減排目標的實現，另一方面帶動了碳市場規模和新興金融市場的發展和壯大。同時，這一機制在國外的發展和應用，為我們當前設計和完善我國國內的區域碳排放交易試點體系提供了直接的經驗和借鑒。

1 國際碳排放交易市場的發展

（1）環境類交易市場的起源

環境類交易市場起源于二十世紀70年代美國的二氧化硫等污染物交易。美國70年代的聯邦環保署排污權交易計劃與90年代的“酸雨計劃”，將解決外部性問題的理論運用于實踐，提出了總量控制下的二氧化硫交易。1995年開始的第一階段，美國環保署對包括大型發電廠在內的大型排放源發放二氧化硫排放配額，要求排放企業必須至少持有相當于該年排放量的排放配額。排放配額可作為商品進行交易，一經分配，其在之后幾年里可被購買、出售、交換或儲存。始于2000年的第二階段，美國環保署將配額管理范圍擴展到所有年發電超過25萬MW的發電廠，并進一步收緊了排放配額。這一機制運用市場化手段有效地促進了二氧化硫等污染物排放的控制，同時還建立了一系列的監測、報告、核查以及登記、交易等相關管理制度和體系，為后續制定有效的污染物控制和管理方面的政策、措施和方案提供了基礎支撐。

（2）碳排放交易市場的起步

1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》確立了發達國家與發展中國家在溫室氣體減排方面“共同但有區別的責任”。1997年簽署的《京都議定書》確定了附件I國家控制和減少溫室氣體排放的目標和措施，并明確實現減排目標的3種交易機制，即聯合履行機制、清潔發展機制和排放貿易機制。這3種機制實質就是不同國家的企業主體之間的碳排放交易機制。聯合履行機制即允許附件I國家之間為實現其減排目標開展“聯合履行”的項目，可以把對接受國進行投資所獲得的減排量歸入投資國的排放配額。清潔發展機制的核心內容是允許附件1發達國家在發展中國家實施溫室氣體減排項目，購買可核證的減排量，以履行《京都議定書》規定的減排目標?？傮w來說，清潔發展機制和聯合履行機制均為基于項目級的減排量所開展的交易機制，而排放貿易機制則是基于排放總量控制下的配額交易機制。

（3）碳排放交易市場的發展

2003年至今是全球碳排放交易的快速發展階段，其主要表現為各國的碳排放交易所相繼建立，且碳排放成交額快速上升。全盛時期，全球共有二十多家碳交易所。其中，2003年成立的美國芝加哥氣候交易是全球第一家碳交易所和最大的開展自愿碳減排交易的交易所（已于2010年關閉），布魯奈克斯環境交易所（Bluenext）是全球最大的現貨碳交易所，歐洲氣候交易所（ECX）是全球最大的期貨碳交易所。碳排放成交金額持續增長，至2011年，全球碳交易市場成交金額已經達到1760億美元。

2 國際碳排放交易機制的基本類型

從碳市場建立的法律基礎來看，國際上各類碳排放交易機制大體可以分為兩類：自愿性的和強制性的。自愿性碳排放交易機制，是指通過參與方自愿簽訂協議來約束自身的碳排放活動而建立起來的交易機制。美國芝加哥氣候交易所曾是全球唯一的自愿性碳交易市場，共有300多家會員企業參與。強制性的碳交易機制，是指通過法律強制約束企業的碳排放行為而建立起來的交易機制。歐盟碳排放交易機制即是最典型的代表，同時，美國加州，澳大利亞，加拿大，新西蘭等都在積極建立類似的強制碳排放交易機制。

按照交易標的不同，也可以分為項目型碳排放交易和配額型碳排放交易機制。項目型碳排放交易是指以經核證的基于項目級的二氧化碳減排量為交易標的的市場機制，如清潔發展機制和聯合履約機制即是基于項目級的減排量而進行的交易機制。配額型碳排放交易是指在碳排放總量控制下，以企業排放的二氧化碳配額為交易標而形成的碳市場。目前國際上有影響力且得以持續發展的市場大多是基于碳配額交易的市場，包括歐盟碳排放交易、美國加州碳排放交易等。

考慮到國外碳排放交易機制目前的發展和對我國實踐的借鑒作用，以下重點介紹幾種典型的基于總量控制下的碳排放交易機制。

3 歐盟碳排放交易機制（EU-ETS）

歐盟碳排放交易市場是根據歐盟2003年87號指令（2003/87/EC）而建立起來的，2005年1月1日正式開始運行，是全球規模最大、機制最為完善、市場最為成熟的碳排放交易市場。

（1）主要內容和要素

1）主體范圍

歐盟強制減排行業范圍包括了以各種能源相關行業尤其是以能源為燃料的大規模企業，如有色金屬和黑色金屬的冶煉企業，水泥、玻璃以及紙漿等產品的生產企業，航空業等。目前這些領域所涵蓋企業約11500家，所產生的碳排放量占歐盟總排放量的40%以上。

2）配額分配

①分配路徑：這一機制通過歐盟對各成員國的總量分配和成員國對本國企業的分配兩個路徑來最終完成配額分配工作。歐盟對成員國的分配，通過成員國制定包括該國某段時間計劃分配的配額總量和分配方法等內容的國家分配計劃（NAP），提交歐盟委員會審查并通過。成員國對企業的分配，由各國采取無償發放與有償拍賣相結合的方式對各自企業開展分配。歐盟規定了分配總的指導規則，具體的分配方法由各成員國自行制定。

②分配方法：主要有歷史排放法和基準線法。歷史排放法，也稱祖父制，是依據基于歷史排放來進行分配，即在總量控制指標下，根據現存企業某一歷史年份的產量或排放量直接進行分配；基準線法是基于行業標準，即根據某一行業單位產量的允許排放量乘以當年的產量水平進行分配。歐盟碳排放交易體系在第一階段主要采用基于歷史排放的分配方法，第二階段在若干行業建立行業標準后，逐漸擴大以基準線法開展分配。

③分配方式：歐盟的分配采取無償發放與有償拍賣相結合的方式，以無償發放為主，但逐年減少無償發放的比例。如，2005-2007年期間，95%配額無償發放；2008-2012年期間，至少90%配額無償發放；2013年以后，至少60%配額有償拍賣，至2027年將不再免費分配配額。

3）基礎支撐制度

碳排放監測、報告和核查（即MRV），是建立碳排放交易市場的基礎技術條件，該項制度是這一市場的重要支撐制度，關系到企業實際履行義務的情況，決定了企業享有的配額數量，以及監管機構對超排企業進行處罰的數據依據。

歐盟以計算法為基本監測方法，規定企業在申請配額時，同時提交排放量監測計劃，注明監測實際排放量的方法和頻率；同時規定企業每年提交碳排放報告，由獨立的第三方核查機構對報告進行核查并出具意見，最終由企業將核查機構意見與排放報告提交主管部門。

4）交易市場

①市場參與方：包括組織管理機構、監管機構、市場服務機構和市場交易者。歐盟交易體系對市場各方的角色和定位有明確的界定。組織管理機構主要包括聯合國以及歐盟委員會等國際組織、各成員國政府以及交易所，負責市場管理和交易組織實施。監管機構主要包括成員國排放交易市場的主管部門、注冊登記管理系統以及各國的碳排放核查審計機構，負責對碳交易過程中實際排放量、配額轉移情況和交易實施過程進行監督和管理。市場服務機構主要包括政府間氣候變化專門委員會等國際組織、清算機構以及信息和技術服務機構，負責為碳交易提供政策、金融、平臺技術等領域的專業服務。市場交易者主要包括申請排放配額的企業（即責任主體）、產業投資機構以及投資者，參與碳排放配額的買賣。正是市場中各參與者明確的分工和有序的合作，有效地推動了碳交易的實施和市場的有序發展。

表1 歐盟碳排放交易體系的發展

②交易標的：即由歐盟委員會發放的碳排放配額和由聯合國認證的核證減排量兩種標的。根據市場組織形式的不同，交易標的分為標準化合約與一般性交易合約。目前歐盟的所有場內交易的無論現貨交易或期貨交易，其交易對象均為標準化合約?，F貨產品包括歐盟排放配額現貨合約、核證減排量現貨合約；期貨產品包括歐盟排放配額、核證減排量的期貨與期權合約等。

（2）階段性發展情況

歐盟碳排放交易體系的發展，根據減排目標、主體范圍和配額方式的不同，共分為3個階段（具體情況見表①）。在2013年以來的第三階段，其體系范圍包含了新的工業部門和氣體種類，如石化、煉鋁、制氨行業的二氧化碳、生產硝酸、乙二酸和乙醛酸過程中的氮氧化物以及制鋁過程中釋放的全氟化碳以及航空業，而且要求涵蓋兩種有特定來源的新的溫室氣體，即二氧化氮以及全氟化碳。從總量目標來看，2013年固定裝置的排放上限將從2010年的44.1億t下降到20.1億t。從配額分配方法來看，50%以上的配額將通過拍賣來分配，并且拍賣比例逐年上升。

近兩年，受全球經濟情況以及碳配額發放過量等因素影響，歐盟碳市場持續低迷，2013年大部分時間保持在5歐元/t以下的價位。2014年1月，歐盟氣候變化委員會討論并通過了《歐盟配額拍賣法規》修正案草案，為第三階段配額的拍賣推遲救市計劃確定了最終的執行方案，目標是減少配額供給以提升碳市場價格。

4 加州碳排放交易機制

2006年9月27日，加州州長施瓦辛格簽署了《2006年加利福尼亞州全球變暖解決方案法》（即《AB32法案》）。該法案明確規定，至2020年將碳排放削減到1990年排放水平，以逐漸步入可持續的、使用清潔能源的未來。加州空氣資源委員會（ARB）作為實施《AB32法案》的管理機構，為此項計劃作出了許多貢獻和前期準備，其在2007年就提出了減少溫室氣體排放的行動目標，收集了大量的歷史排放數據，建立了溫室氣體排放報告體系并設定了2020年的排放限值，這些都為開展碳排放交易機制打下了良好的基礎。

加州的碳排放交易機制涵蓋了大約350家企業，包括600多個排放設施，排放量占加州排放總量的85%。在第一執行階段（2012年，實際延遲1年至2013年啟動）將加州每年發電排放量約為25,000t二氧化碳當量的電廠以及每年排放約25,000t二氧化碳當量的大型工業設備納入管制范圍，并計劃于第二執行階段（2015年），將上游排放源（含居民和商業）和燃料分銷商（含商業）也納入管制范圍。目前，加州在不同行業中主要通過“行業最佳”標準和基于歷史排放等方法，確定企業的配額，采取部分免費方法和有償拍賣的方式進行配額分配。加州空氣資源委員會表示，隨著競價配額方式在加州應對氣候變化措施中的普及，100%競價配額將成為最終配額分配形式。然而，實現100%競價配額時間的評估，需要考慮諸多因素，如市場競爭、潛在“碳泄露”、受政策制約和非政策制約領域的對比、對消費者的總體影響、以及競價收益的使用策略等。

到今年1月，加州已經進行了5次拍賣。同時，于今年1月1日，正式開始與加拿大魁北克省的碳市場實現了對接，對接內容包括雙方互相承認各自體系下的碳排放配額，且配額等價，雙方可以在二級市場互相購買配額且可以用來履約，互相接受各自的抵消項目等。雙方計劃于2014年底開始首次聯合拍賣。

5 其他碳排放交易體系

（1）美國RGGI

區域溫室氣體減排行動（RGGI）是一項強制性碳減排交易體系。該項機制于2009年1月啟動，管制范圍覆蓋了美國東部10個州的電力行業。這一體系和機制的減排目標是：到2018年，發電部門的碳排放量比現有水平(年限額為1.88億t)減少10%。主要分配方式是拍賣，另外還有固定出售和從州賬戶中直接分配兩種方法，但是后兩種分配方式所占比例非常低，不到10%。它規定至少25%的配額要進行拍賣，其余75%由各州自行決定分配方法。目前各州提出的拍賣比例達到了90%左右，有的州甚至實行100%拍賣。

2013年2月，RGGI發布了最新的《RGGI修訂規則》和《RGGI項目回顧建議》，其中最重要的就是削減區域二氧化碳排放總量上限，于2014年削減45%，即由原來的1.65億t減少到0.91億t；2015-2020年，總量每年降低2.5%。同時，建立碳配額儲備，但只有在二氧化碳配額超過一定價格水平時才可以出售儲備配額。另外，除強調企業在每一個3年履約期末按時履約外，要求企業在履約期第一年和第二年持有的配額數量至少達到其排放數量的50%。2011年RGGI交易量為1.2億t二氧化碳當量，交易額約為2.49億t。

（2）澳大利亞

澳大利亞宣布分“兩步走”在全國范圍內推行強制碳排放交易機制：2012年先引入固定碳價機制，到2015年7月過渡至碳排放交易機制。該機制覆蓋了包括能源、礦業、工業和交通等行業年二氧化碳排放超過2.5萬噸的500多家企業，這些企業的碳排放量占澳大利亞碳排放總量的60%以上。澳大利亞的減排目標是：到2020年，本國溫室氣體排放在2000年基礎上減少5%到15%，若國際社會能達成并簽署溫室氣體全球性的減排協議，這一比例可調整為25%；到2050年，溫室氣體排放量在2000年基礎上減少80%。分配方式主要分為固定碳價格購買和免費分配兩種方式，除了免費分配的部分都需要以固定價格購買。在確定各行業的免費配額時，主要根據行業的排放情況和強度來確定全行業的平均排放水平和基礎免費配額水平，以此激勵企業積極采取措施，降低該行業的整體排放水平。澳大利亞自2012年1月1日起實施固定碳價格，初始價格為23澳元/t，此后3年碳價格每年增長2.5%（包括通貨膨脹）并直到2015年，最終在2016財年實行浮動價格，但政府設定價格的上、下限。

2013年10月，澳大利亞總理公布撤銷碳排放交易立法草案，該提議能否得到參議院和眾議院的通過需要在2014年中才能得知。因此2015年之后，是否會有浮動的碳價體系，也面臨巨大的不確定性。但是前任政府實施的碳價補償計劃，包括提高養老金補貼和家庭福利等措施，仍將得以保留。

（3）新西蘭

新西蘭于2009 年11月通過《應對氣候變化修正案》，成為第一個采用碳排放交易機制的非歐洲國家。該法案用于規范新西蘭在2015 年之前的六種溫室氣體排放，現主要適用于能源、工業及交通業所耗能源，農業也將隨后加入。該法案同時規定符合規定的配額在轉型期間（2010-2012 年）具有每噸25新元的固定價格且無限量供給?？傮w來說，該法案為新西蘭未來碳市場的發展奠定了法律基礎。新西蘭碳市場主要集中在一級市場交易，二級市場交易量很小，只有少量的抵消項目交易。在過去幾年里，新西蘭配額（NZU）的交易保持相對平穩的狀態，二級市場價格維持在每噸17到22新元之間。

6 碳排放交易機制的應用效果評價

全球碳排放交易機制的起步和快速發展，有效地促進了溫室氣體排放控制目標的實現，形成了可觀的碳市場規模和新興碳金融市場，同時通過這一機制，建立了一套完善的監測、報告和核查管理制度和基礎數據，為各國制定并采取有效的溫室氣體排放控制政策、措施和行動方案，提供了堅實的基礎和技術支撐。

（1）碳排放交易以較低成本實現了區域溫室氣體減排目標。以目前運行時間最長的歐盟碳排放交易體系為例，該體系運行以來取得了很好的成效，企業的履約率很高，其中英國的交易履約率超過99%。根據歐洲環境保護署發布的溫室氣體排放報告，歐洲排放交易體系的實施，使原歐盟15國2007年溫室氣體排放量比2006年減少1.6%，與1990年基準年相比減少了5%。在2005年—2007年第一個階段實施結束后，已經完成歐盟減排目標的60%，大大超過當初預定的目標完成45%。另外，原歐盟15國在完成到2012年的溫室氣體減排目標的同時，排放貿易機制使歐盟實現減排目標的成本減少了35%。

（2）形成了可觀的碳市場，同時推動了碳金融的發展。到2011年，全球碳市場市值已經達到1700多億美元。隨著碳市場的建立，歐美國家已培育出多層次的碳排放交易市場體系，并帶動了碳金融產業的發展，歐美各國相繼建立起了許多與之相關的服務機構，包括交易平臺、金融機構、核查機構和其他服務機構等，其中歐盟僅交易機構就建立起了包括歐洲氣候交易所、布魯奈克斯環境交易所等8家，帶動了新興產業的形成。此外，碳交易市場的建立還推動了碳金融的創新。2005年6月推出的碳排放相關期貨期權交易，使二氧化碳如同大豆、石油等商品一樣可以自由流通，從而增加了碳排放市場的流動性，促進了碳交易金融衍生品的發展。

（3）建立了完整的監測、報告和核查體系制度，為政府決策提供了基礎和支撐。完善的監測、報告和核查體系制度和高效安全的登記注冊系統是碳排放交易市場建立的先決條件和基礎技術保障。隨著碳排放市場的逐步發展，這一體系也日益完善。歐盟碳排放交易體系通過了數年的運作，不斷地收集、修正企業層次上的碳排放的數據，現已建立龐大的能支持歐盟決策的關于企業碳排放的數據庫。美國聯邦環保署自70年代的排污權交易計劃和90年代的“酸雨計劃”開始，就著手建立一套聯邦政府層面的污染物監測、報告和核查制度，在聯邦層面，美國環保署（EPA）于2009年出臺了基于工廠層面的強制性溫室氣體報告制度，范圍涵蓋31個工業部門和種類，覆蓋全國約85%的六種溫室氣體排放。企業于2010年開始監測排放，2011年9月第一次提交排放報告。所有數據都通過電子形式收集，目前這一制度體系覆蓋了全美8000多家排放企業。這些管理制度和基礎數據的建立與完善，不僅僅為開展碳排放交易提供了充分支持，同時，更重要的是為政府制定全面、有效的控制和減少溫室氣體排放政策、措施和行動方案，提供了有利條件和基礎支撐。

浦東新區旅游局節能減排工作取得實效

近年來，浦東新區旅游局將節能減排創建綠色旅游飯店工作作為行業重點工作來抓，成效顯著。一是開展能效對標及建筑節能量審核獎勵等相關工作。2013年浦東新區旅游局編制完成《浦東新區旅游行業節能減排相關政策及案例選編》，并在全市率先對星級飯店實施建筑能耗的對標管理，引導旅游飯店實施節能技術改造。二是持續推進綠色旅游飯店創建工作。2013年上海新梅萬豪行政公寓、浦東綠地鉑驪酒店完成銀葉級綠色旅游飯店創建工作，圓滿完成市區計劃指標；三是加強旅游飯店能源數據監測和分析。上海淳大萬麗酒店等14家旅游飯店完成了分項計量裝置安裝相關工作。至今浦東新區共有30余家旅游飯店完成了分項計量的安裝相關工作；四是積極推進合同能源管理。2012年完成上海紅塔大酒店建筑整體節能改造合同能源管理項目，項目總投資約800萬元，年節能量達684噸標煤，節能率達到20%左右，成為新區節能減排創建綠色旅游飯店示范基地。（浦東新區）

嘉定區真新街道全面推進商業節能

近年來，真新街道針對規模以上工業全線退出、轄區內用能以商貿業和居民為主的特點，以商貿業耗能大戶為重點，采取多項措施，開創街道商業節能新局面。

一、積極搭建平臺，引導企業節能技術改造。2013年，街道走訪專業市場、大賣場、服務園區等商貿服務業重點耗能企業，對企業的節能工作進行摸底。并對有計劃裝修企業進行正確引導，根據企業要求，開展節能服務公司、節能產品的對接。期間，上述企業共更換節能燈5000余支，更換LED燈4000支，節約電力折合標煤500多噸。

二、強化管理節能，促進能耗存量進一步優化。針對部分企業節能技術改造潛力越來越小的情況，要求企業加強管理，以進一步降低能耗。蘇寧、永樂、國美等家電賣場通過調整開燈時間和控制開燈位置以達到節電效果；大潤發超市將人工控制系統更新為集中控制系統，且根據時間實行階梯性的開燈模式，耗電大大下降。

三、全社會共同參與，營造節能良好氛圍。以“六·五世界環境日”、“全國節能宣傳周”、“踐行低碳生活、共建美好嘉定”等主題活動為契機，開展形式多樣、豐富多彩的節能宣傳活動，如建立“金沙綠地低碳生活體驗屋”供市民參觀學習，并開展倡導低碳生活簽名活動；組織參觀“2062新能源主題公園”；舉辦“低碳出行、騎樂無窮”騎行活動與節能專題演講比賽；開展節能專題宣傳培訓與經驗交流會等。（區經委）