上海碳排放交易機制設計及實施推進特色解析

上海市環境科學研究院 胡 靜 周晟呂

上海碳排放交易機制設計及實施推進特色解析

上海市環境科學研究院 胡 靜 周晟呂

此研究在對比分析我國七大碳排放交易試點基本要素的基礎上，全面分析總結了上海碳排放交易試點的機制設計及實施推進特色，并提出了進一步完善碳排放交易試點工作的實施建議。

碳排放交易；方案比較；上海；特色

1 背景

2011年底，就在國際社會為《京都議定書》的去留爭論正酣、CDM機制的未來懸而未決、歐盟碳交易機制期待絕處逢生之際，中國以兩省五市為代表的碳排放交易試點全面啟航。2013年6月18日，深圳率先完成首單碳排放配額交易，截至2013年底，日均成交量約為2000-3000t，總成交量近20萬t，總成交額達1300萬元。11月26日，上海碳排放交易正式開鑼，開市當日成交量為12500t，日均成交量在1000t左右，2013年配額價格由去年的26-29元上漲到目前的33元左右，2014和2015年配額價格在25元左右。北京碳交易于11月28日開市，當日的線上成交量800t，交易均價為51.25元/t，線下成交量為4萬t，場外轉讓均價50元/t。12月16日，廣東舉行了中國首次一級市場碳排放配額拍賣，共拍出配額300萬t，拍賣價格60元/t，緊接著在12月19日，廣東宣布正式啟動碳市場交易，首日交易量120029t，成交單價60-61元/t。天津緊隨其后，于12月26日正式啟動碳交易，8家企業簽訂碳配額交易協議，以每噸28元的價格出售碳配額。

“強大決心”加“中國速度”再次讓世界為之側目，同時也讓碳排放交易這一曾經遠觀和被動參與的強者游戲變身成為中國努力實現溫室氣體控排目標的現實工具，正在或者即將為各地進一步轉變經濟發展方式、推進節能減排注入一劑或甜或苦的良藥，并必將隨著這一機制的深化和完善，逐步影響到社會經濟發展及老百姓日常生活的方方面面。然而，對于中國而言，碳排放交易仍屬新興事物，投資者和交易參與主體需要學習并適應這種新生的交易機制，各種政策工具也需要在充分論證與評估基礎上再應用到實際交易機制中。因此以試點省市為先導，率先研究建立符合中國及各地區實際的碳排放交易機制將對未來在全國范圍內建立統一的碳交易體系，充分利用市場機制推進節能減排及溫室氣體控排發揮至關重要的作用。

2 試點省市碳排放交易方案比較

從已公布的碳交易實施方案或交易管理辦法來看，各試點省市在交易體系構成、基本交易和遵約制度、MRV（監測、報告、核查）體系、交易產品等方面總體考慮較為一致，差異性主要體現在行業覆蓋、企業的納入標準、基準年選擇、配額分配機制、懲罰力度等方面，詳見表1。

（1）從覆蓋行業來看，上海碳排放交易試點覆蓋行業相對較廣，這種機制設計體現了其城市發展現狀，代表了城市化、工業化較發達地區未來經濟轉型的內在需求；考慮到建筑業能耗增速較為明顯，深圳、北京和天津則考慮將部分建筑也納入到交易的管制范圍；而廣東、湖北兩省無論從經濟總量、經濟增速來看，都處于工業化加速推進階段，碳排放總量將保持增長勢頭，重化工業特征非常明顯，因此覆蓋行業主要聚焦在工業部門。

（2）從核算邊界來看，北京碳排放交易產品分為直接二氧化碳排放與間接二氧化碳排放兩種，由于目前北京所消耗的電力大約有2/3來自外購，關注間接二氧化碳排放體現了北京耗電對外依存度高的特征。而與北京不同，上海等其它交易試點的核算邊界包括與企業生產經營活動相關的直接排放和間接排放，每個試點企業均需同時從生產端和消費端全口徑核算企業的直接和間接排放。

（3）從基準年的選擇來看，除廣東外，其它試點省市均以歷史年份為準，而廣東省則選擇了2011-2014年，這種做法能在一定程度上鼓勵部分有條件的企業采取減排行動，將2013-2014年的排放控制在納入標準以下。

（4）從交易參與方來看，除控排企業外，大部分試點省市都允許其他符合條件的企業甚至個人參與到碳交易以提高市場活躍度。從開市后的運行情況來看，深圳的碳排放交易市場已經吸引了一批個人投資者，此外，只能買進，不能賣出的公益會員機制設置也是深圳的首創。

（5）從配額分配與管理來看，各試點省市主要以免費發放為主，且免費發放以祖父制①祖父制分配法是指以排放實體在基準期的歷史平均排放量為基礎確定應獲得的碳排放配額的一種方法。為主，對于部分有條件的行業采取基準線法。湖北省考慮用一定比例的拍賣來發現碳價格，廣東省則固定3%的比例用于拍賣。從配額分配管理來看，配額允許存儲，不準借貸。

（6）從懲罰力度來看，北京、深圳和湖北對未按規定履行清繳義務的企業處罰最重，超過配額的排放需要支付市場均價3倍或以上的罰款。而上海的處罰力度較弱，對于企業履約的約束力度相對有限。

（7）從靈活履約機制設置來看，各試點省市都設置了抵償機制（CCER），但是不同試點對抵償比例和可以抵償的項目類別有不同規定，如側重節能或是新能源等項目類型，CCER所產生的城市是否是幫扶城市等。

3 上海碳排放交易試點特色解析

與其它試點省市相比，上海碳交易機制的設置，在主體覆蓋范圍、總量控制目標、配額分配、MRV能力建設等方面，充分結合了上海城市發展的實際和特點，做了一些針對性的設計和安排，部

分特點可供其它試點省市參考和借鑒。

表1 試點省市碳排放交易方案概要

（1）明確將非工業納入碳交易體系覆蓋范圍

上海碳交易試點范圍除包括10個排放密集型的工業行業外，還明確提出將6個非工業行業納入交易范圍。交易覆蓋范圍的劃分與上海城市發展的現狀及未來轉型需求緊密相關，主要動因包括：

1) 產業結構優化的需要

目前上海已進入后城市化、后工業化時期，也是探索推進“創新驅動、轉型發展”的關鍵時期。根據中央對上海發展的定位，到2020年上海要基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心之一的國際1大都市，上海“十二五”規劃提出2015年第三產業增加值占比達到65%左右。為此，將交通、商業、金融業等非工業行業納入試點范圍，充分考慮了城市產業結構調整和優化升級的現實需要，通過建立發展碳排放交易機制，在城市產業升級、發展轉型的過程中，同步引導傳統的工業行業和迅猛發展的非工行業積極探索觀念、技術和制度創新，合理規劃經濟發展及資源使用，加強生態環境外部性的內部化，從而持續推進產業結構的進一步優化，和社會生產、生活方式的轉變。

2) 實現“十二五”節能減排目標的需要

“十一五”期間，上海通過調整產業結構和優化工業結構，及有序推進節能減排項目，工業部門能源活動所產生的二氧化碳排放量已逐漸趨于平穩，而交通運輸業、商業、賓館等領域的能源消費及碳排放總量上漲明顯，目前，交通運輸業排放僅次于工業排放，占全市CO2排放總量近20%，商業、賓館等大型公共建筑在“十一五”期間的碳排放年均增長率高達11%。“十二五”時期上海市單位GDP的CO2排放強度下降目標為19%，相比全國水平高出2個百分點。“四個中心”的發展定位將會導致交通、商業等領域能耗的持續上升，因此將這些非工業行業納入碳交易體系，將在促進高耗能、高污染的傳統工業行業深入推進節能減排的基礎上，對以“建筑能耗”、“交通能耗”為主要耗能形式的非工業行業提出進一步強化節能減排的工作要求，有助于推動“十二五”減排目標的實現，在探索推進城市轉型發展的同時有效控制全社會能源消費和溫室氣體排放。

3) 活躍碳交易市場的需求

完全自由的跨行業交易有利于通過促進資源優化配置，實現總體減排成本的最小化。上海試點方案將工業和非工業行業同時納入的交易范圍，可為交易主體提供更多的出售配額或購入配額的激勵，從而促進交易的形成，增進交易市場活躍性，提高不同行業的參與度，并且可以降低排放源轉移的可能性。

總之，重工業的加快轉型，以及先進制造業和現代服務業的飛速發展將對城市能源消費及污染排放的控制管理提出新的要求。將非工業行業納入碳交易體系，比較適合在處于后工業化發展轉型期的省市，以及節能減排任務較為艱巨的省市進行推廣。從長遠來看，跨行業的交易體系能實現全社會減排成本的最小化，減少碳泄漏，利于交易市場的有序運行，待碳交易市場機制逐漸成熟后，可逐步在全國范圍內推廣。

（2）將直接和間接排放同步納入企業溫室氣體排放核算邊界

上海碳交易試點方案對企業溫室氣體排放核算邊界的界定，包括燃燒和工業生產過程產生的直接排放，以及因使用外購的電力和熱力等所導致的間接排放。有別于上海，北京方案中的直接排放領域主要包括熱力供應、電力和熱電供應，間接排放領域主要包括制造業和大型公共建筑。間接排放的計算，指的是北京市用電所導致的區域外的排放。將直接和間接二氧化碳排放權分開可能會存在兩種交易標的物是否能完全等價、自由交易等問題。同時對于下游企業，由于無需核算電力、熱力等二次能源，不利于企業全面推進自身的節能減排工作。

北京方案能較好地體現能源供應特征，可供電力對外依存度高的省市借鑒，而上海方案則更具普適性，而且與目前較為成熟的國際碳排放交易體系的核算邊界界定方式一致，基本覆蓋了企業的絕大部分排放，對電力、熱力等二次能源的控制，雖然會產生從生產端和消費端雙重核算、雙重管理的情況，但無論對于上游企業還是下游企業，均有利于促進企業全面控制能源消費和污染排放，雙管齊下，易于促進整體減排目標的實現，因而建議在更大范圍內推廣。

（3）配額分配方案充分考慮本地實際及特點

上海作為全國先行先試的省市之一，在“十二五”期間首次引入了全市能耗總量（包括煤耗總量）控制目標，并在主要領域、行業之間進行了目標分解，明確的能源消費總量控制目標為碳排放總量控制及配額分配提供了良好基礎。在這些目標的制定過程中，上海依托在全市范圍內建立的能源消費及經濟發展等統計、報告、核查系統，較為全面、準確地掌握了全市重點領域、重點行業的能耗歷史、現狀及未來發展趨勢，為碳排放交易的總量控制目標設定，以及試點企業的配額分配都提供了較好的基礎。

在配額分配的設計上，對采用祖父式分配方式的行業，在配額分配過程中會適度考慮企業的先期減排行動。“十一五”時期，上海市在重點領域、重點行業大力推進節能減排工作，部分行業在節能降耗方面取得了突破性進展，部分工業產品，如精品鋼、整車、大型鍛件等產品單耗已達國際先進水平，合理考慮這部分企業的先期減排行動，可以形成有效的激勵機制。

（4）碳交易MRV指南的頒布有效指導后續工作

上海是第一家印發溫室氣體排放核算與報告指南的試點城市，并根據行業間的差異和特色，除總則外，還分別編制了鋼鐵、電力、建材、有色、紡織造紙、航空、大型建筑和運輸站點等9個相關行業的溫室氣體排放核算方法，使得對不同行業的排放核算有章可循，試點企業可以據此摸查自己的碳排放水平，碳盤查機構則將依據指南開展碳盤查，從而保證了碳排數據的準確性、規范性和口徑一致性。上海在碳交易試點工作啟動初期，通過政府采購招投標方式確定了專業機構開展初始碳盤查工作，并在初始碳盤查工作推進過程中，完善并有效檢驗了上海碳交易MRV指南的科學性和可行性。

科學、完善的MRV體系不僅是建立碳排放交易平臺的基礎，也是保證排放數據準確、實現排放交易透明、可信的重要保障。企業的碳盤查工作是非常基礎、但又極為關鍵，直接影響到碳交易成敗的一個環節。從這一點上來講，上海先行一步，出臺了分行業的MRV指南，可供其它省市以及全國統一碳市場的MRV體系建設提供參考。同時為了未來建立全國統一碳市場的需要，建議確保試點省市的MRV指南的相容性，避免給未來的對接造成困難。

4 進一步完善碳排放交易的建議

由于試點省市碳交易啟動時間不長，評估這一機制的好壞還為時過早，但是他山之石，可以攻玉，結合歐美等碳交易機制以及其它相關政策的運行經驗，現階段可以從碳排放總量目標設置、配額分配以及MRV能力建設等方面，對我國進一步推進碳排放交易試點工作提出一些完善建議。

（1）在碳交易試點初期創造良好的政策環境，充分發揮相關政策目標對碳交易體系建設的協同促進作用。

根據EU-ETS的實際運行經驗，在交易體系建立之初，通常總量目標設置偏弱，需要隨著交易體系的逐步完善掌握主要主體的真實排放水平，從而為下一步排放總量的調整提供支撐。為此，在交易體系建立之初，特別需要創造良好的政策環境，即綜合發揮如可再生能源發展目標、能效提升目標等政策目標對碳交易體系所能發揮的協同促進作用，全面推進節能減排及溫室氣體控制等各項工作進一步走向深入。

（2）基于“自上而下”和“自下而上”相結合的方式，合理制定碳交易總量控制目標。

碳排放控制總量目標既要有利于節能減排任務的完成，又要在企業可承受范圍之內。“自上而下”即充分考慮宏觀的節能減排需求，在已有的碳排放強度下降目標或能耗總量控制目標下，根據經濟發展目標和切合實際的減排比例，并在綜合評估相關政策節能減排目標的基礎上合理確定控制范圍；“自下而上”即對企業未來的發展計劃和排放水平進行預測，分析企業的減排潛力和成本，進而確定企業所能實現的減排目標。通過“自上而下”和“自下而上”的目標匹配，合理確定碳交易控制目標。同時，為應對未來碳交易過程中的風險和不確定性，應適當考慮總量目標分配的彈性。

（3）在配額分配中合理考慮企業提前開展的節能減排行動。

如果納入交易體系的企業提前自行開展了節能減排行動，應該通過某些方式將企業的早期行動納入到配額分配中：如，①在基準年份的選擇上，如果某企業在所選擇的基準年份已經采取了行動，可用之前年份的數據取代。②在確定了總的配額量之后，政府可以拿出一部分待用，用于獎勵那些采取了先期行動的企業。③在基于歷史數據計算分配配額時，可以使用一定的校正系數將先期行動納入“祖父式”分配法進行分配。

（4）在碳交易試點初期應謹慎權衡碳市場參與門檻

從碳市場的供給和需求方來看，碳排放權交易的參與者不僅包括受控企業，有核證減排量的企業，還包括機構和個人投資者等。對機構和個人開放碳市場有利于增加碳市場的活躍程度，推進市場化程度不斷深入。但是如果在投資資金充足，而其它投資渠道有限的情況下則可能會大幅炒高配額價格，加重管制企業的負擔。因此，在碳交易市場的起步階段，對于機構和個人投資者進入碳交易市場的門檻，參與交易的力度要先經過謹慎的探索和科學的論證。

（5）不斷細化、完善MRV體系建設，為碳交易市場的良性運作提供根本保障

一方面，目前所出臺的溫室氣體排放核算和報告指南中有很多表述不確切，考慮的因素不全面等問題，需要進一步規范實施細節，通過細化監測核算過程的各個細節，提高MRV的可操作性及數據的可靠性，并保證各利益相關方有章可循，同時利于數據核查和法律監督。特別對于報告流程，建議采取自下而上上報、自上而下審核、第三方核證相結合，計算與監測結果相互驗證，橫向（相同行業）與縱向（時間尺度）結果相互比較的方式。如有任何一個環節出現失實，都要追究到具體責任人。對于出現過謊報或瞞報的企業，可以采取暫緩其相關項目的審批、或與節能相關的資助以及其他懲罰措施，并予以公開通報等。

另一方面，在碳交易試點初期，各試點省市對排放數據的監管核查力度有限，不排除有企業為了完成配額控制目標而編造、篡改數據。若適當加大報告頻次，縮短企業調整數據的時間，將直接有助于提高數據質量。建議針對不同排放規模的企業規定不同的報告頻次，排放量較高的企業，報告頻次多一些。對于要求一年內多次上報的重點企業，每次上報的時間節點和經審核后修改再次上報的時間都必須做出明確規定。我國的《能源統計報表制度》對石油生產企業石油產品生產、銷售與庫存要求按月報告，對工業企業能源購進、消費與庫存情況要求按季報告。這些報告數據為工業企業核算溫室氣體排放打下了很好的基礎，即在碳交易實施過程中，有條件在體系搭建初期有機結合能源、經濟、污染排放等統計報告要求，充分利用已有統計數據，減輕企業負擔，并降低管理成本。同時，適當增加企業報告碳排量數據頻次，為政府及企業及時把握交易動向提供支撐。

（6）加快推進碳交易相關的基礎研究及信息公開

目前，與碳交易相關的很多基礎性研究仍有待開展并推向深入，特別針對低碳科技支撐體系對于碳排放交易機制所能發揮的重要作用，可由政府、研究機構及試點企業自身加快開展專項研究，在利用碳交易機制加快低碳科技的推廣的同時，也可以為試點企業制定碳交易實施方案和制定應對策略提供重要參考和支撐。如對重點行業采用不同技術的減排潛力和成本進行評估，為企業如何應對排放控制目標（通過自主減排還是進入碳交易市場買賣配額）提供參考，并為政府如何制定碳價調整機制等提供技術支撐；對外向型行業開展競爭力影響研究，為綜合考慮國際宏觀經濟發展動向，確保外向型行業、企業競爭力提供支撐；針對發電、供熱、供氣、公共交通等政府主導行業，研究碳排放交易的

Characteristics of the Design and Implementation of Shanghai ETS

HU jing,Zhou sheng lu

A comparative analysis of the key components of the seven carbon emission tradingschemesinChinaisconducted.Andthecharacteristicsofthedesignand implementation of Shanghai emission trading schemes is summarized comprehensively,followed with recommendations on further improving the process of carbon emission trading.

carbon emission trading;schemes comparison;Shanghai;characteristics

國家科技支撐計劃“碳排放交易支撐技術研究與示范（課題編號2012BAC20B12）”子課題“上海市碳排放交易試點研究與經驗共享（課題編號2012BAC20B12-07）。

胡靜（1976-），女，上海市環境科學研究院低碳經濟研究中心副主任，高級工程師，