論縣級政府政策執行力提升的倫理意蘊

李長根, 楊 筍

(浙江師范大學 法政學院,浙江 金華 321004)*

2006年3月初，溫家寶總理在十屆全國人大四次會議《政府工作報告》中明確提出“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”，“執行力”概念第一次被寫進了我國官方文件。溫家寶總理在隨后主持召開的國務院第128次常委會議上，又把集中精力狠抓落實提高到檢驗政府執行力和公信力的政治高度。政府執行力建設由此被正式納入到我國國家治理的范疇。[1]自此以來，政府政策“執行力”的研究成為了學界的一個熱點課題，學者們從不同角度進行了深入剖析和研究。不過，這些成果大多集中于對包括縣級政府在內的廣義上的“政府”政策執行力的研究，而專門針對縣級政府政策執行力的研究相對較少。目前，縣政府作為一級地方政府，在我國社會經濟發展中的基礎性作用顯得非常重要。與省(市)政府相比，縣政府是執行者，是黨和國家方針、政策的執行機關，接受上級政府的領導；與鄉鎮政府相比，縣政府又是領導者，領導縣域內政治、經濟、文化和社會事務的管理，具備和國家相一致的統一性。“縣級領導工作與其他層次的領導工作相比，既有共同點，又有特殊點，其特點主要是：工作任務的綜合性、政策執行的具體性、處理問題的應急性和聯系群眾的直接性。”[2]郡縣治，則天下安。縣級政府的地位獨特，是中央政府和上級政府的政策和指令執行者，其在執行政策中的倫理向度和價值追求會直接影響政府的公共管理效率，影響構建社會主義和諧社會的進程。因此，探討縣級政府的政策執行力的倫理養成問題，對于構建責任型政府、服務型政府，實現社會的公平正義，提升縣級政府的執行力和公信力具有重要意義。

一、縣級政府政策執行力的倫理價值分析

政策執行力是政府在執行政策過程中各種綜合而成的力量，既包括政策執行的能力，也包括政策執行的力度。“縣級政府的政策執行力是指縣級人民政府為了貫徹落實法律法規、上級黨和政府的戰略規劃、工作任務，實現縣域內共同目標和公共利益，進行決策、執行決策、監督決策所表現出來的行動、操作和實現能力及效力，包括縣級政府的領會力、決策力、組織力、創新力、評估力、調整力、問責力等。”[3]縣級政府在執行中央及上級機關制定的政策過程中必須體現服務型政府的倫理品格，包括“誠信、正義(公正)、為人民服務、集體主義、自律、責任、協作、寬容等”。[4]在倫理意義上，縣級政府的政策執行必須誠實守信、以民為本、公平正義、德法共治和清正廉明。

(一)政策執行必須誠實守信

在地方政府責任倫理譜系中，誠信精神處于基礎性地位，它影響政府其他品質的實現程度。對政府來說，誠信更為強調遵規守信、公平公正的內涵，它是不亞于憲法的政治道德。政府誠信是政府公信力的基礎和源泉。政府的行政行為是影響政府公信力的直接因素，遵守誠信原則是政府提高公信力的需要和提高執政能力的突破口。政府政策執行中的誠信意味著政府工作人員要有善德，政府要對公眾懷有善良之動機，忠誠之行動，要取得公眾之信任，這就要求政府在履行職責時說真話辦實事，維護公共利益與保障公民權益，要求政府全心全意為人民服務，為社會服務，保障管理過程的透明度和民主性，尊重社會成員的知情權，建立誠信的支持系統，強調政府本身行為的真實性和政府的基本職能和職責。“具體地說，政府誠信將體現為在行政立法、行政合同、行政指導以及行政計劃各職能中政府符合誠信規則的行為。例如，政府行政立法的公開、明確、公平公正，以及行政立法的安定性明確性；政府在締結行政合同前承擔誠信責任，完成提示提醒義務以及履行行政合同的信守承諾；政府行政指導中動機純正性及非強制性；政府行政計劃中強調公民參與性以及公開程序性，行政計劃的法制化而非以政策為主的朝令夕改性。”[5]

(二)政策執行必須以民為本

民本思想是我國傳統行政文化的精髓,也是當今世界各國行政改革普遍追求的價值目標。“民之所欲,天必從之”,“政之所興,在順民心;政之所廢,在逆民心”，民心向背決定政策的認同與推行效果的好壞,更決定著政權的興衰存亡。從內涵上看，民本的倫理意義是一個發展過程，傳統的行政倫理中既包括“君為民立”、“愛民如子”的民本價值觀，也包括愛民、利民、保民和富民等實現民本思想的措施和手段，這其中隱喻著“官本位”的思想載體和等級意識。現代行政倫理中的民本思想是維護和保障全體公民依法享有平等自由的公民權利并承擔相應的公民義務，是“民本位”而非“官本位”。服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的,以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。在當代中國，人的尊嚴和價值借助權利語言逐漸成為社會進步和制度建設的核心價值，政府積極倡導的以民為本既是一個價值法則，又是一個政治法則，“在價值法則方面，民本與人本是相通的，它們都把尊生愛人、保民養民作為最高價值，把是否有利于人民作為最高的判斷標準。在政治法則方面，民本與人民主權是相通的，它們都確認人民的主體地位，把人民答應不答應,同意不同意作為判斷國家治理的政治標準”。[6]恪守以民為本，是縣級政府主動向社會昭示政府堅持公眾本位的價值態度，政府決心把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足公眾的多方面需求，實現人的發展。

(三)政策執行必須公平正義

政府的行政行為既要講究效率，更要公平正義。公平正義是一個既古老又現代的話題，在不同時代，不同社會有著不同的內涵。從最原始的意義來看，政府的倫理精神始終與公平正義緊密結合在一起，人們設立政府是求以“公平施政”。政府政策執行中的公平正義基于這樣一個基本理念：承認社會公民具有平等的權利，而這些權利并不因為個人的地位、性別、種族、收入等的差異而受到損害，也不能被權力和特權所侵襲，更不能被金錢買賣。羅爾斯在《正義論》中開宗明義地指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕和修正；同樣某些法律和制度，不管它如何有效率和有條理。只要他們不正義，就必須加以改造和廢除。”[7]政府行政也是一種制度安排，其運行也應該以正義或公正作為首要價值。正義的政府不僅是指政府權力存在的合法性和正當性，而且包括政府權力運行的合法性和正當性。能否踐行公平正義的倫理價值觀，直接關系到當地公眾的人心向背及社會秩序等重要問題。對地方政府而言，要切實擔負起公平正義的重任，應堅持權力與義務相統一的原則實現對資源、社會合作的利益和負擔的公正分配，堅持權責統一的原則防止政府偏離公共利益導向，堅持共建共享的原則實現基本公共服務均等化等。

(四)政策執行必須德法共治

亞里士多德第一次系統提出法治學說，并認為，“已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”。[8]從某種意義上說，現代民主政治就是法治政治，法治是現代國家的構成因素。法治意味著法律的統治，在政策執行中，政府擁有哪些職權，享受哪些權利，必須做到職權法定，有法可依，因政府不當行政或行政違法，相對人可以依法對政府提起訴訟并要求賠償。盧梭說過，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。[9]因此，法治還意味著積極關注和回應民眾需要，切實為民眾服務，對人民負責，盡力呵護公眾對法治的信仰。小到文明過馬路，大到依法治國，法治的根基在于公民發自內心的呵護。然而法治不是萬能的，必須做到制度與德行的融合，在法治前提下的德治，也是法治建設的必要的補充，可以為法制建設提供思想基礎，如許多民事糾紛和突發事件的處理，應該德法共治。實踐也有力地證明，法治與德治的結合，是政策執行力提升的必選之路。

(五)政策執行必須清正廉明

廉者，政之本也，民之表也；貪者，政之禍也，民之賊也。廉政，作為公共行政領域中特定的社會關系和倫理關系，在公共行政倫理觀中具有重要的價值定位。加強廉政建設，懲治腐敗，事關國家興衰。政府一定要廉潔、勤政、務實、高效，并把廉潔放在第一位,沒有廉政，就談不上勤政、務實、高效。當前，深入推進反腐倡廉建設，必須突出強調增強執行力，真抓實干、抓好落實，兌現對人民的莊嚴承諾。縣級政府在政策執行中增強清正廉明的執行力，必須強化責任制，必須有科學的考評體系、嚴格的監督檢查和嚴肅的責任追究。

二、縣級政府政策執行力不強的現狀及原因分析

(一)政策執行的誠實守信觀念有待改善

我國官員的選拔制度是自上而下進行的，官員需對上級負責，難免會出現部分縣級政府官員身陷“績效困境”而不能自拔的現象。有些縣級政府在行政管理活動中搞攀比、搞浮夸，搞“數字政績”。安徽省前副省長王懷忠落馬前曾對一個多年追隨他的縣委書記說：“你知道什么是政績嗎？讓我看見的才是政績！”王懷忠是這么對別人說的，他自己也是這樣做的——在他擔任阜陽市委書記時，投資3．2億元建設阜陽國際機場，由于缺少客源現已停航、基本廢棄，成了野鳥的樂園。這是我國最著名的“形象工程”、“政績工程”之一。[10]有一些縣級干部弄虛作假、欺上瞞下，報喜不報憂，掩蓋矛盾和問題，赤裸裸地向人民群眾說謊。也有一些縣級政府在招商引資活動上不守諾言，往往開出許多優惠條件，等到投資者資金到位后，卻不能兌現承諾。

造成部分縣級政府在政策執行中誠信缺失的主要原因有：一是部分政府官員沒有樹立正確的政績觀，造成許多“政誤”或劣績；二是政績考核指導理論不完備，評價技術落后，注重結果而非過程，重感性經驗而非理性認知，缺乏規范統一的標準，考核內容形式相對較為單一；三是考核主體一般是對其負責的上級政府，而對下服務的群眾參與度低。

(二)政策執行的以民為本觀念有待加強

目前，有些縣級政府在具體的政策執行中以民為本的觀念不足，這不僅會造成社會公眾對政策的不解或誤解，還增加了政策執行的成本和難度，造成了公眾對政府政策認同度不高，政府執行動力不足的現象。一方面，有些縣級政府對民眾所表達出來的訴求和反映出的問題，不僅沒有妥善解決，反而在政策執行中將其視為一種障礙，導致有些縣級政府的官員以一種漠視的態度對待民眾的訴求，沒有將民眾當成其執掌權力的根源和決定因素。比如，信訪制度，一直是不斷產生爭議的焦點之一。很多地方政府認為信訪問題愈多就意味著他們管轄的區域問題愈多，會影響其政績，因此對信訪反映出的問題不是積極去排解，而是采取堵截、隱瞞、拖延等方式對待。另一方面,有些縣級政府公共政策缺少戰略決策，缺乏科學性,導致政策失誤,結果是執行力度越大,對國家造成的損失就越大。2007年7月，由于規劃道路前缺乏民眾的廣泛參與和專家學者的科學論證，海南省文昌市在修筑文東路時遇到有“海岸衛士”之稱的紅樹被迫改道，如果文昌市的規劃部門在規劃道路時能將“保護紅樹”考慮進去，事先制定避開紅樹的方案，就不會發生后來被迫改道的尷尬，更不會導致上千萬元的浪費和遺憾。[11]

造成部分縣級政府在政策執行中以民為本觀念不足的主要原因有：一是由于某些行政機關違背決策程序，沒有通過有效的途徑，廣泛聽取公眾和專家的意見，決策仍停留在“拍腦瓜”的水平，對一些重大決策缺乏詳盡的調查和周密的論證；當然，也不乏一些預謀私利的政府官員故意搞的“黑箱操作”。二是由于有些地區特別是貧困落后地區，社會公眾的民主意識淡薄，百姓參政議政的機制設計不夠完善，造成公示監督不足，政策執行結果反饋不到位。

(三)政策執行的公平正義觀念亟待提高

羅爾斯提出正義的兩個原則，“第一個原則是，每個人都應有平等的權利去享有與人人享有的類似的自由權體系相一致的最廣泛的、平等的基本自由權總體系。第二個原則是，社會和經濟不平等的安排應能使它們符合地位最不利的人的最大利益，符合正義的儲蓄原則，以及在公平的機會均等的條件下與向所有人開放的官職和職務聯系起來”。[12]第一原則涉及自由、權利，第二原則涉及公正、平等。當前，有一些縣級政府在政策執行中沒有充分做到羅爾斯所說的兩個原則，公民獲取的權利及福利并沒有得到充分體現。在執法經濟的利益驅動下，不當的執法行為有損法律“正義”和“正義感”的名聲，也會使公權力的公信和民眾的合法權利受到損害。公眾福利不足的問題近來各種新聞媒體也時有報道，具體說來，諸如官員以權謀私、入學就業靠關系網絡、蝸居蟻族現象以及弱勢群體看不起病上不起學等。

造成有些縣級政府在政策執行中公平正義觀念不足的原因是多方面的，既有官員政績觀的問題，也有決策程序違規的問題，其中一個最重要的原因是行使政策執行職能的縣級政府權大責小，“官本位”思想根深蒂固，重執行問責和事后問責，輕決策問責和事中問責。

(四)政策執行的法治廉明觀念有待深化

在有些縣級政府官員的心中，權力往往是至高無上并可以凌駕于法律之上的，在具體政策落實和權力行使過程中，常常出現“人治大于法治”，依法行政不到位的狀況。一直以來，征地都是政府行為，有些縣級政府在征地過程中存在著嚴重的違規問題，甚至有一些自忖“天高皇帝遠”的偏遠地區，采取粗暴野蠻的執行方法，如惡劣的欺瞞、壓迫、以暴力手段征地等。湖南嘉禾縣在進行珠泉商貿城項目開發建設過程中，以“四包兩停”的強硬政策推行強制拆遷。“四包兩停”即指該縣公職人員必須保證他們的親屬在規定期限內完成拆遷補償評估工作、簽訂好補償協議、騰房并交付各種證件并保證他們的親屬對拆遷及補償不滿意時，不集體上訪和聯名告狀；不能完成這一任務的將被暫停工作、停發工資，甚至是被開除或下放到邊遠地區工作。[13]后來，被人們稱為“嘉禾事件”。這種行為不僅達不到拆遷的目的，還會加劇當地政府與民眾的矛盾。另外，縣級政府在環境保護中發揮著舉足輕重的作用，但往往正因為如此，地方保護主義也較為嚴重。有一些市、縣政府領導存在錯誤的政績觀，為追求一時的經濟發展，甚至充當違法排污企業的保護傘，為“執法腐敗”提供了先天的土壤。

從行政倫理角度看，造成有些縣級政府法治廉明不足的原因有：一是官員的道德自律性不強，多元的價值理念沖突與落后的管制行政文化導致執行倫理缺失；二是公共信息不對稱，監督問責制度乏力，群眾缺少話語權。

三、縣級政府政策執行力提升的路徑選擇

政府的政策執行是否順民心、合民意，取決于兩個條件:“一是要執行的法律、政策和決策是否科學，明確和適用，二是行政執行主體能否充分發揮能動性。而影響執行主體能動性發揮的關鍵，是主體的倫理責任。”[14]也就是說，一個良好的政府治理首先要訴諸法制，但僅此是不夠的，還要充分發揮倫理道德建設的作用，法德并施，以法為重，以他律促自律。如何把政府政策執行中德治的良好愿望轉化為公共行政實踐的美好現實，需要政策執行中倫理建設提供切實可行的方案。

(一)重視建設良好的縣級政府執行力文化，①養成良好的縣域領導科學與藝術

清華中旭商學院院長郭鵬認為，企業構建執行力文化的關鍵在于企業領導者能否從戰略高度看待企業執行力，并由此引發的信念和決心到底有多大。同樣，對縣級政府來說，縣級政府各部門領導者最大的任務之一就是從戰略角度營造行政人員所認同的政府執行力文化，并進而養成良好的縣域領導科學與藝術。進而論之，政策執行力的關鍵在于透過政府文化塑造和影響政府所有員工的行為，提升政府的執行力。只有具備良好的執行力文化，政府的執行活動才能有良好的環境依托和正確的價值導向。縣級政府各部門領導者可以通過反復強化、輿論強化和榜樣強化的途徑鞏固深化政策執行主體的道德認識。另外，要培養良好的縣域領導科學與藝術，首先要進一步深化行政體制改革，切實強化有關執行的規章制度建設，逐漸引導縣級政府行政人員形成忠實執行、高效執行的行政理念。其次，要明確界定工作職能，把省市與縣、縣與縣、縣與鎮各級政府職能部門的工作職責、范圍及權力科學地予以劃分，使領導思路更加嚴謹科學。最后，縣級領導者還要注意借鑒國外的科學領導方法與先進的生產管理經驗，并努力掌握現代領導者必備的科學知識。

(二)加強倫理教育，優化社會環境，培養倫理自覺

徒善不足以為政,徒法不足以自行。政府工作人員是政府職能的實際履行者, 其良好的公共倫理素質是進行公共服務的思想先導, 是將行政權力用于維護公共利益、提供公共產品、保障公民權利等目的的保障。因此，再完善的政府倫理法制, 如果缺乏具有良好倫理素質的政府工作人員, 也不能在實際生活中有效施行。由于縣級政府公務員規模本身相對較小，因此，通過倫理教育及優化社會環境以提高政府工作人員倫理素質成為可能。加強對公務員的倫理教育，要注意理論與實際相結合, 采取靈活多樣的教育方式,如利用現有紀委等相應機構設立政府倫理官，定期識別不同時期政府事務中不誠信行為的風險場景，向公務員清晰界定各類現存活動潛在的利益沖突場景，明確規定沖突場景中的恰當行為，切實提高工作人員的倫理認識、陶冶倫理情操、鍛煉倫理意志、堅定倫理信念, 引導其樹立正確的權力觀、政績觀、是非觀、善惡觀和榮譽觀，從而養成良好的倫理習慣，培養政策執行的倫理自覺。積極的社會價值導向和良性的社會風氣對于優化組織文化，形成公務員的倫理品質起著關鍵性的作用。通過優化社會環境，促進公務員養成政策執行的社會責任感。一方面,通過倡導主流文化，優化社會風氣，創造團結互助、誠實守信、公平友善的社會氣候和氛圍，促進公務員的公平正義感。另一方面,通過實施《公民道德實施綱要》，開展“八榮八恥”教育活動，提升公務員的社會責任感，促進行政責任倫理的實現。

(三)完善公務員倫理品格的考核制度，加強執行績效的監控和監督

從功能看，行政倫理不僅要解決行政官員是否具備崇高的理想道德境界問題，而且還要解決他們是否遵循行使行政權力或做行政事務的約定行為規范的問題。因此，縣級政府執行力提升必須強化政府公務員的顧客導向和結果導向的倫理品格，完善公務員倫理品格的考核制度。縣級政府在“消極執行”或“錯誤執行”上級政府政策精神后必須受到懲罰，將公務員的任免和升降等行為引入公共倫理獎罰機制。對行政人員來說，在用人機制上形成倫理賞罰導向，倡導和禁止并用，內引和外壓結合，有利于形成政策執行行為趨善避惡的強大動力，同時對他人產生磁吸效應，逐漸形成政府官員的公共倫理心理沉淀和倫理經驗。另外，還要加強對執行績效的監控和監督。政策績效考核要堅持多元主體的考核機制，尤其要加重普通公眾考評的分值，使真正的權力主體的監督權利得以保障，以改變單向的責任流程和流向。這就要求縣級政府必須以“低成本高效率”的意識為公眾提供更多更優質的服務，在區域內推行政務公開，增加權力運作的透明度和服務性。讓公眾的知情權、參與權、表達權和監督權充分實現，不斷提升區域內公眾對基層政府的信任度和滿意度，讓公眾在共建中共享改革發展成果。明確區縣黨委和政府、集體和個人、正職和副職、上級和下級這四組對象的職責權限，努力避免黨委決策、政府負責，集體決策、無人負責，正職決策、副職負責，上級決策、下級負責的怪象。

(四)加強行政道德制度化建設，構建制度倫理

羅爾斯認為，“正義是社會制度的首要價值”，一項正義的制度安排就是使其最大限度地實現某種平等。因此，如果說個人負有支持制度的義務，那么制度首先是要正義的。離開制度的正義性來談個人道德的修養和完善，甚至對個人提出各種嚴格的道德要求，那只是充當一個牧師的角色，即使本人真誠相信和努力尊奉這些要求，充其量也只是一個好牧師的角色。因此，照羅爾斯的看法，官員倫理“失范”的原因不僅在于個人的品德修養，還有制度本身的正當性發生了問題。因此，構建制度倫理，實現行政道德制度化勢在必行。由于不同的制度其倫理教化作用是不同的，應當區分制度本身的正當性、合理性及其倫理教化的不同作用，所以作為執行力較強的縣級政府必須要在制度方面體現社會正義。首先,要保障轄區內公眾的基本權利, 如基本的收入保障、基礎教育保障和基本健康保障，這些保障若能切實有效, 當地居民的境況就會逐漸改善,也會提高居民的生活質量,共同富裕才可能實現。其次,要保證公眾機會均等, 消除制度性歧視。居民的個人收入主要取決于出身、運氣、努力和選擇，這些因素有許多是隨機的。但對社會來說, 純粹只是接受這些隨機的結果,甚至實施這些結果強化和永久化的制度, 卻是不公平的。因此,必須形成一種公正的制度, 緩和運氣、出身等因素對個人在社會結構中的地位的偶然影響。縣級政府可以利用對本區域內的狀況十分了解的優勢，做深刻的調查分析,以便使本級政府乃至上級政府制定相應的制度更有針對性和客觀性。最后，縣級政府在再分配階段必須堅持公正平等, 保證每家每戶、每個人的收入至少能夠維持其最低的生活標準,以上這些都表現為基層政府公共管理的制度安排的道德選擇。

四、結 語

當前，政府權力需要法律和道德約束，權謀欺詐從來不是從政的手段，善治善政需要倫理支撐。政策執行的倫理問題是中國地方政府應該值得重視的問題，對縣級政府更是如此。通過“誠實守信”、“以民為本”、“公平正義”、“德法共治”和“清正廉明”等倫理觀來提升縣級政府政策執行力是一個長期的、持之以恒的探索和實踐過程，要遵循循序漸進的原則，不可畢其功于一役。

注釋：

①政府執行力文化是貫穿于政府執行活動全過程的執行態度、執行原則、執行價值觀和執行心理傾向的總和。

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