土地流轉新政：有序適度 穩步前行

□《中國農資》記者 張高科 張番

“土地流轉催生農資生存新法則”系列報道一

土地流轉新政：有序適度 穩步前行

□《中國農資》記者 張高科 張番

2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》出臺，土地流轉政策被正式提出，拉開了土地流轉的序幕。

2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

6年時間，在市場化大潮中，中國農資行業也在發生重大變革，土地流轉政策無疑成為農資行業巨變的重要推手。縱觀行業，一批農資企業正在積極地參與到土地流轉當中，結合各地實際情況進行有益的探索與嘗試，旨在為農資行業的轉型發展摸索一條成功之路。

引導農村土地有序流轉，發展適度規模經營，是中央深化農村改革、發展現代農業的重大政策舉措。《意見》傳遞出以經營規模適度為目標促進糧食增產與農民增收、以農戶家庭經營為基礎積極培育新型農業經營主體、以尊重農民意愿為前提引導土地規范有序流轉的改革思路。

6年后的今天，土地流轉已經小有規模，然而土地流轉政策持續落實也到了一個關鍵點，《意見》的出臺為農資行業提供了發展機遇和更高的要求，也為農資行業的轉型發展、穩步前行指明了方向。

1：確權

“三權分置”切實保障農戶利益

實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。也明確了確權問題，《意見》提出了土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的要求，在堅持土地集體所有的前提下，建立健全土地承包經營權登記制度，這意味著流轉農戶在土地承包權上的絕對權利，保障了農戶利益。可以說“三權分置”是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現了中國特色農村土地制度改革的理論創新。

在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。農業部部長韓長賦在接受媒體采訪時表示，《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權“三權分置”，引導土地經營權有序流轉，首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監督權，發揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權。

另外，《意見》還提出，推進土地承包經營權確權登記頒證工作，這是穩定完善農村土地承包關系的關鍵。按照中央統一部署、地方全面負責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

關鍵詞2：創新

鼓勵創新土地流轉形式

鼓勵創新土地流轉形式，在短期內將有助于促進適度規模經營，實現農民增收。從長遠看，農村土地經營權集中和流轉必然是長期過程，需更細化的政策予以落實。

據了解，國土部、農業部、央行等進行過多輪調研和論證，結合各地試點情況，完成一份農村土地制度改革框架方案，提交至決策層。此次發布的《意見》，被認為是其中的一個重要部分。《意見》提出的鼓勵創新土地流轉形式等，是在總結各地試點經驗基礎上提出的，比原有規定“更進一步”。在短期內，對加快土地流轉、促進適度規模經營、實現農民增收有積極作用。

就在《意見》發布的后一天，黑龍江省蘭西縣人民政府、黑龍江省農業科學院、哈爾濱谷物交易所有限公司和中信集團共同簽署合作協議。協議內容主要是對該縣300萬畝的土地進行流轉，蘭西縣300萬畝的土地將以土地流轉信托的形式，引入金融、科技和市場等資源，進行綜合改革試驗區。其中，蘭西縣政府通過宣傳、動員種植合作社和農機合作社積極參與，并負責300萬畝土地的溝通協調工作，黑龍江省農科院為種植主體提供從產到收的全方位服務，哈爾濱谷物交易所有限公司則負責提供糧食倉單、糧食訂單，形成標準化合約。

吉林大學工商學院副教授呂夢楠表示，從2012年開始，在東北黑龍江地區就出現了整村的流轉，就是整個村里面的土地流轉給一個企業或者是合作社，作為兩大平原的農業規模化改革試點區，蘭西縣的土地流轉模式成為當前發展農業規模經營的一個模板，也是土地流轉形式創新的體現。

關鍵詞3：有序

嚴格規范土地流轉行為

按照中央精神，農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。“不能脫離客觀條件，采取人為定任務、下指標或將流轉面積納入政績考核等方式來推動土地流轉。即使在土地流轉客觀條件充分成熟的地方，發展農業規模經營也要注意工作方法，穩步推廣。”中央財經領導小組辦公室副主任韓俊認為，尊重農民意愿，關鍵在于要客觀地估計土地對農民的意義及農民對土地流轉的基本態度。

近幾年，不少地方出現鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包，假借少數服從多數，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營的案例，引發村民不滿或上訪。

針對這些情況，《意見》明確提出，沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層干部私相授受，謀取私利。

中國人民大學土地管理系研究室主任張占錄指出，中央鼓勵土地流轉的政策出臺后，有些地方政府不可避免會為了追求政績和規模化經營，強迫或變相引導農民進行土地流轉。如果盲目流轉，可能會違背農業進程。因此他認為，推進土地流轉不能以犧牲農民土地權益或意愿為基礎，也不能采取粗暴方式進行改革，要以合理的方式進行流轉，使農民分享增值收益。

關鍵詞4：扶持

加大對新型農業經營主體扶持力度

農村經濟研究中心副研究員龍文軍認為，《意見》提到加大對新型農業經營主體的扶持力度主要是解決“誰來種地”問題。

《意見》重點提出了三個方面的措施：一是建立新型職業農民制度，培育新的種地人。二是引導土地資源流向新型農業生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權。鼓勵優先流向農業經濟組織。三是加大扶持完善服務，主要從財政、金融、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。

為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產規模經營主體傾斜、優先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現糧食生產規模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持

關鍵詞5：服務

糧食規模化生產；二是通過糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區的產業規劃和相關農業生產扶持政策引導經營主體生產糧食；三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。可以采取停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。

加大對新型農業經營主體的扶持力度其實對于農資流通企業來說也是一種機遇。呂夢楠表示，隨著土地流轉、家庭農場、種糧大戶的出現，很多農資經銷商的身份發生了改變，農資經銷商成立類似于種植公司，然后從農資提供到種植，到最后的糧食收購，這不但提高了自身的競爭力，也為在激烈競爭中的農資流通企業未來的發展提供了參考模板。

培育多元化社會服務組織

“健全的農業社會化服務體系可以將農業經營主體從部分生產經營環節中解放出來，專注于發揮自身優勢，是農業適度規模經營發展的有力支撐。”韓長賦表示，中國特色現代農業發展道路的特點之一，可能就是“家庭經營+合作聯合+社會化服務+政府支持”。我國農村土地實行家庭承包經營制度以來，農業社會化服務體系不斷發展壯大，但仍然無法滿足承包農戶以及規模化新型農業經營主體的發展需求。

為提高農業社會化服務水平，《意見》提出培育多元社會化服務組織的要求，拓展農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構的服務范圍，開展政府購買農業公益性服務試點；支持經營性服務組織發展農業生產性服務，積極推廣土地托管服務模式。龍文軍表示，從長遠來看土地流轉是一個不可逆轉的過程，也是今后發展現代農業、高效農業的一個很重要的路徑。在土地流轉中的大趨勢中，培育多元化社會服務組織為農資企業提供了一定的發展空間。

同時，《意見》還特別提出要發揮供銷合作社的優勢和作用，扎實推進供銷社綜合改革試點，推動供銷社與新型農業經營主體對接，鼓勵基層供銷社針對農業生產重要環節提升規模化服務水平。

供銷系統農資企業作為農資流通主渠道，在當前化肥等農資產品由短缺轉化為過剩的形勢下，只有加快轉變發展方式、加強農資科技服務體系建設，從單一提供商品向提供全程綜合服務轉變，才能強化為農服務能力。可以說，《意見》的出臺為供銷社農資流通企業提供了發展機遇的同時也提出了更高的要求。

呂夢楠認為，從明年開始，單一銷售化肥的東北農資經銷商越來越少，越來越難做，而且更多經銷商會去領辦合作社，開始區域化或者小規模地進行土地的流轉和種植方面進行轉型和嘗試。他強調，土地流轉給農資人提出了新的挑戰，相信有國家良好的政策支持，農資經銷商也都會把握好機遇，在大環境下、大課題下有一個新的發展模式的出現。