六國職業教育立法之嬗變進程與特征研究

□梁成艾

職業教育是為經濟社會發展服務最為直接的教育類型。然而在我國，職業教育始終處于非主流狀態，其所受重視的程度遠遠低于普通教育。盡管從19世紀60年代的實業教育算起，我國的職業教育發展已經過了140多個春秋，期間也頒布實施過一些與職業教育有關的法律制度，但由于受多種因素的影響，有限的職業教育法律制度的頒布與實施并沒有起到預想的效果。

本研究以“教育立法”為關鍵詞在中國期刊全文數據庫、中國優秀碩士和中國博士學位論文全文數據庫中進行了初級檢索，得到相關文獻847篇，其中碩士學位論文和博士學位論文共計42篇。為了更好地貼近本研究的要旨，研究者在初級檢索的基礎上又以“職業教育”為主題詞在結果中檢索，得到相關文獻137篇，其中碩士學位論文和博士學位論文共計29篇，分別是碩士學位論文15篇，博士學位論文14篇。經過文獻分析發現，專家學者們在教育立法這個領域的研究還非常薄弱，尤其是在探討國外職業教育立法之進程與特點等方面更是明顯乏力。而為了充分保障我國職業教育的健康有序發展，使中國的職業教育真正做到有法可依，筆者認為很有必要研究分析英、美、德等六國職教立法的嬗變進程和特征。

一、六國職業教育立法之嬗變進程

任何事物的發展演變都經歷了一個漫長的演化過程。英國、德國、美國等六國的職業教育立法工作同樣也經歷了這樣的一個由萌芽、發展、充實到完善的演變過程。

（一）英國

英國的職業教育立法工作經歷了萌芽、初步發展、逐步充實和法規體系形成四個階段。[1]其最早的職業教育立法可追溯到1562年制定的《工匠-徒弟法》及1662年實施的《濟貧法》。這些法律把師傅教徒弟的習俗確立為一種正規的學徒制，這可看作是英國職業教育立法工作的萌芽。

英國職業教育立法的初步發展階段是在19世紀50年代至20世紀初這段時間。這一階段英國政府先后通過 《技術教育法》（1889年）、《地方稅收法》（1890 年）和《技術教育法》（1891 年）等法的頒布，以允許各地方政府從某些物品稅收中提成發展職業教育和授權各地方成立技術教育委員會分管各地的“技術教育”稅收等方式，正式將職業教育納入學制，從此，英國的職業教育開始走上正軌。

而20世紀初至20世紀60年代這段時期，則是英國職業教育立法的充實階段。在這一階段，英國先后于1902年和1905年頒布了 《巴爾福法案》和《技術學校法規》，再加上1909年和1910年相繼頒布《職業交換法》和《職業選擇法》，都以法律的形式規定各教育機構應承擔的職業教育的責任，進而充分保障了英國職業教育的發展，從而使英國的初級職業教育取得了長足的發展。

1944年，《巴特勒教育法》的頒布，規定把英國的普通學校體系改成連續發展的初等教育、中等教育和繼續教育三個階段。這一規定對英國的職業教育發展具有劃時代的意義。到20世紀60年代初，英國基本上形成了一個由技術中學、現代中學以及繼續教育學院構成的，包括初、中、高在內的三個層次的職業教育體系[2]。

到了20世紀90年代初期，隨著 《職業交換法》、《產業訓練法》和《就業與訓練法》等法律法規的頒布，英國已對職業教育經費投入、職業教育與勞動力市場關系等內容作為比較明確的規定，由此我們斷定，隨著這些法律法規的不斷出臺與實施，英國已基本建立起一個較為完善、系統的職業教育法規體系。

（二）德國

德國的職業教育走在世界前列。據統計，20世紀90年代中期，在德國的全部從業人員中，80%的勞動者受過系統的職業教育[3]。發達的職業教育被認為是德國經濟迅速騰飛的 “秘密武器”。而這一“秘密武器”的形成卻與德國獨具特色且卓有成效的職業教育法規制度有著密切的關聯。

20世紀30年代起，德國中央官僚機構通過制定統一的教學計劃，將企業培訓與職業學校教學緊密地結合起來，這種校企合作的培訓模式就是所謂的“雙元制”職業教育。為了保障這種新型職業教育培訓模式的順利實施，1969年，德國政府頒布了《職業教育法》，這標志著“雙元制”作為一個完整的培訓體系完成了其制度化的過程[4]。之后一系列諸如《青年勞動保護法》、《職業教育促進法》、《實訓教師資格條例》等職業教育法律的頒布，都是為鞏固和發展這種新型職業教育培訓模式服務的。

20世紀70年代中期，伴隨著工商界對高層次人才的大量需求，德國政府又頒布了《職業教育促進法》并對1969年出臺的《聯邦職業教育法》進行了補充與完善，這些法規的出臺或修訂最終促使德國形成了培養與培訓相聯系，中等與高等職業相溝通的職業教育體系，滿足了現代生產發展對職業教育的發展需要。

除制定國家層面的法律法規之外，一些機構或部門還在法律授權范圍內制定了規范職業教育發展的有關章程。如德國聯邦勞動和社會秩序部根據職業教育法第21條的規定而制定的 《實訓教師資格條例》就對企業學徒培訓的師資要求作了明確而具體的說明。聯邦政府制定的《聯邦德國職業學校總協定》就是從完善職教法規體系的角度對職業學校的任務、目的、組織機構、教學內容、教學計劃、畢業證書等所作出的非強制性的要求。

（三）法國

法國是一個崇尚理性、具有悠久歷史和文化傳統的國家，其職業教育起步較晚，發展也比較緩慢。但在第一次世界大戰后德國和英國產業革命之轟烈景象的刺激下，法國政府于1919年頒布了《阿斯蒂埃法》。該法是法國職業教育的第一個正式立法，被稱為法國“技術教育的憲章”。它的出臺最終確立了法國職業教育體系的基本框架，使法國的職業教育被納入教育系統，成為正規教育體系的有機組成部分，進而為法國職業教育的制度化奠定了基礎。

20世紀中葉，尤其在二戰后，在各國調整職業教育發展規模與學科結構借以適應產業結構變化需求的影響下，法國國民會議于1971年通過并頒布了《職業繼續教育法》。這一法律不僅明確了職業繼續教育在國民教育體系中的作用和地位，而且還對職業教育的一些相關政策做出了具體的規定。該法充分體現了法國政府對職業教育的重視程度。

進入70年代以后，為保障自己在工業和科技方面的優勢地位，法國政府充分認識到職業教育在人力資源開發、促進經濟社會發展等方面的重要作用，先后在1975年和1984年出臺了《哈比改革法案》和《職業繼續教育法》。這兩部法律明確了職業教育在國民經濟發展中的重要作用，突顯了加強中小學職業教育和高等教育職業化的重要地位，雖然其在內涵實質等方面仍存在很多不足，但它的頒布無形中充實了法國的職業教育法律制度體系。

進入80年代以來，在世界主要發達國家教育改革浪潮的影響下，法國政府也緊跟時代步伐，在職業教育法律制度等方面推行了一系列改革措施。如1984年頒布的《高等教育法》中所提到的高等教育職業化之發展目標就是要求綜合性大學加強對學生的職業教育，培養學生的實踐技能，扭轉純理論教學的傾向，并提供職業繼續教育[5]。這一發展目標的提出，無形中強化了高等教育職業化之趨勢，并進一步完善及豐富了已實施的相關職業教育法案。

到了90年代以后，為了緩解日益攀高的失業率與無業率，法國政府出臺了《職業培訓與就業訓練法》，對企業中經常性培訓經費進行了限定，同時規定要用免除雇主社會保障稅所得來的費用招聘18-25歲沒有資格證書的青年人。這一法規都是對以前的職業教育法所作的補充與修訂，從而使得法國的職業教育法律體系變得更加完善。

（四）美國

美國是一個重視職業教育立法工作較早的國家。1862年，為適應美國獨立后通過創建新型技術學院，培養實用人才的方式來滿足大力發展資本主義之需求，美國就頒布了《莫雷爾法案》，用法律的形式確立了聯邦政府通過資金資助職業教育的做法，從而讓職業教育成為了高等教育的一部分。這一法案不但改變了美國高等教育的內部結構，而且還開創了在高等教育中開展職業教育的先河。

20世紀初期，為適應南北戰爭后興起的現代化大工業生產及現代化農業和商業發展對掌握大量科學知識和技術之勞動者的需求，美國國會于1917年頒布了《史密斯—休斯法》，不但首次將職業教育擴展到中等教育層次，而且還并把職業教育劃分為農、工、商、家政、師范等專業，從而確立了美國的職業教育制度。該法頒布實施后，美國大量專為升學做準備的普通中學轉變成兼具升學和就業雙重功能的綜合中學，這一舉措無形中擴大了美國職業教育的培養范圍，使職業教育變得更加普及化與大眾化。

在二戰期間，為培訓軍火工業的技術工人和應對蘇聯成功發射人造地球衛星這一事件，美國先后于1940年和1958年頒布了 《國防職業教育法》和《國防教育法》，這兩項法律的頒布雖然帶有很嚴重的政治軍事色彩，但它卻間接地反映出美國發展職業教育的重要性和緊迫感。

第二次世界大戰后，在轟轟烈烈的民權運動和反貧困斗爭面前，為突出美國政府關注弱勢群體之國家意識，1963年美國國會頒布了《職業教育法》。這部法律重新確立了美國職業教育的目標，擴大了職業教育的范圍，使職業教育成為面向社會各階層、各年齡組的教育類型。而為了更進一步促進美國職業教育的發展，美國國會又于1984年頒布了《伯金斯法》，這一法律強調職業教育與普通教育的交流和整合，重視學術能力與職業能力的一體化培養，第一次提出職業教育要面向全體人群，要注重工作與學校的密切聯系等內容[6]。

20世紀末21世紀初，在科技革命和信息化浪潮的波及下，美國政府開始注重職業教育的現代化。不但于1994年頒布了 《從學校到工作機會法案》，藉以促使各州和社區建立從學校到工作的過渡體制，進而為年輕人尋找第一份工作和繼續接受教育做好了準備。而且還于2006年通過了《卡爾﹒伯金斯生涯和技術教育改進法案》，用“生涯和技術教育”取代“職業和技術教育”，借以使職業教育過渡到注重個體生涯發展終身教育階段，進而充分體現終身教育的價值取向。

（五）澳大利亞

澳大利亞自1931年成為英聯邦內的獨立國家以來，一直重視職業教育立法，先后出臺了一系列職業教育法規，但直到20世紀70年代之后，澳大利亞的職業教育法律體系才初具規模。

1990年，為有效促進企業界參與職業教育，澳大利亞頒布了《培訓保障法》。該法主要從法律的角度對企業員工的資格培訓費用和職業院校教師在企業接受培訓的相關費用問題作了明確規定。這一法令的頒布與實施，有效地保證了行業對TAFE的關注與參與。

2005年，為了明確聯邦政府與州政府所應承擔的職業教育與培訓經費比重，澳大利亞政府又出臺了 《用技能武裝澳大利亞勞動力2005年法案》。該法案不僅對聯邦政府與州政府所應承擔的職業教育與培訓經費問題作了詳盡的說明和闡述，而且還明確和清晰了職業教育培訓經費的各項問題。它的頒布與實施不但補充與完善了澳大利亞的職業教育體系，而且還大力促進了澳大利亞職業教育的快速發展。

2008年，為給(聯邦)部長提供關于澳大利亞勞動力開發與需求方面的咨詢，幫助其分析跨行業的勞動力技能需求及評估與勞動力發展需求相關的研究和來自對勞動力開發需求有興趣的個人和機構的信息，澳大利亞聯邦政府頒布了《澳大利亞技能2008年法案》。該法案是一個建立“澳大利亞技能”機構及其有關的法案，它的出臺不但進一步細化了澳大利亞職業教育法律，而且還豐富了澳大利亞職業教育體系，為澳大利亞職業教育的健康發展做了巨大貢獻。

（六）日本

日本職業教育立法最早可追溯到明治維新時期。為引進西方國家先進的科學技術，培養滿足資本主義經濟發展所需要的專門人才，進而樹立與“富國強兵”目標相適應的思想觀念和道德風尚，日本文部省于1872年頒布了第一個全國統一的教育改革法令——《學制令》，要求在全國實行中央集權式的大學區制，首次將職業教育以法律的形式提出，進而確保了日本國民接受職業教育的權利。

1872年以后，為克服《學制令》之弊端，日本政府本著整改與完善之修訂宗旨，于1873年、1879年、1880年和1899年分別頒布了 《學制二編追加》、《教育令》、《改正教育令》和《實業學校令》等法律法規，這些法律從管理章程、教育原則等方面對職業教育和職業學校做出了統一而明確的規定，從而明確了文部省對職業教育的統一領導權，終結了明治初期職業教育管理各自為政的混亂局面，進一步明確了職業教育在法律上的地位[7]。

中日甲午戰爭以后，日本的經濟加速發展，產業界要求培養更高層次的技術型人才。為此，日本政府于1903年頒布了發展職業專門學校的綱領性文件 《專門學校令》，規定 “私人可以設置專門學校”。這一法令的頒布，不但使得日本的初、中、高三級職業學校取得了長遠的發展，并且促進了完整的職業教育體系在日本的形成。

第二次世界大戰之后，為幫助戰后有技能的人充分就業，借以滿足經濟復蘇對勞動力的需求，日本政府于1947年、1951年、1958年和1969年分別出臺了《職業安定法》、《產業教育振興法》、《職業訓練法》和《職業訓練法》（修訂）。這些法律不但對職業教育的目的、國家的任務、地方職業教育審議會的組織權限和國家對職業教育的財政補助等做了詳盡說明和規定，而且還提出了終身教育的理念，旨在通過職業技能培訓等方式，使日本的職業輔導事業處于國家的指導、監督和援助之下。[8]這些法律的頒布，不但意味著職業培訓必須與學校建立密切的協作關系，而且還標志著現代日本職業訓練制度的確立。

進入20世紀末，為滿足科技革命與信息產業發展對高素質人才的需求，日本政府分別于1985年和1999年頒布了《職業能力開發促進法》和《雇傭—能力開發機構法》。《職業能力開發促進法》突破了原來狹義的職業訓練范圍，進一步提出了終身訓練之體制，體現了訓練長期化、廣泛化和彈性化的特點。而《雇傭—能力開發機構法》則規定日本應設立雇傭—能力開發機構，旨在協調改善雇傭環境，創造良好的雇傭機會，促進職業能力的開發與提高，通過有效地發揮勞動者之工作能力等方式，達到勞動者的安定，社會福利的提高和經濟發展之目的[9]。

二、六國職業教育立法之嬗變特征歸析

總覽上述，雖然六國的職業教育立法都經歷了一個漫長且復雜的嬗變過程，但其在彰顯法律體系建構歷程之個性的同時，無形中也在突顯其共性之處。

（一）重視職教立法，法制觀念濃厚

從六國職業教育立法的嬗變過程中可以看出，各國都非常重視職業教育立法工作。據不完全統計，美國頒布的有關職業教育法規和法案已多達154個[10]。日本從1868年至今其所制定的各類大小職業教育法律法規也多達100多個，而德國僅從20世紀50年代以來，就先后頒布了十多項有關職業教育的法律法規。有關職業教育法律法規的數量并不能說明所有問題，但從一個側面不僅可以反映出各國政府對職業教育的重視程度是不容小覷的。而且也突出了各國力圖繁榮職業教育的決心。不但如此，六國政府還特別重視公民職業教育法制觀念的培養。如德國的《職業教育法》和《青少年勞動保護法》就對正接受培訓的青年作了特殊的保護規定，進而使得這些青少年從小就鑄就了一個良好的遵紀守法觀念，并把自覺參加職業教育和培訓作為提高自己能力、減少失業風險、獲得就業機會和進入高校深造的重要途徑。而日本甚至在職業教育法律頒布之后常常借助國家機器的力量來保障法律的有效實施。

（二）重視文化教育，普職滲透暢通

盡管六國都十分重視通過立法來促進職業教育的發展，但對文化課程在職業教育中的基礎作用也并不輕視。如法國社會現已基本達到這樣的一個共識：如果一個人過早地接受職業教育，反而可能會因專業面過窄而削弱自己在職業社會中的競爭能力。為此，法國的文化教育課程不僅在職業教育中占的比重很大，而且它還對學生的學業成功及其未來的學習都有著重要的影響。德國也通過專門的立法規定學生的文化課教育必須在職業學校中完成，實訓課則可以在企業中實施。

不僅如此，六國政府在不輕視文化課之基礎作用的同時，還特別注重職業教育與普通教育之間的相互滲透。如法國政府考慮到青少年興趣、志向等不穩定性因素，不但將普通文化教育中的基礎文化知識滲透到職業教育的課堂教學中去，而且還重視在不同層次和不同類型的普通教育與職業技術教育之間架設橋梁。像法國1984年頒布的《高等教育法》和《教育指導法》就是從法律的角度肯定普通文化教育在職業教育中的重要作用及價值。并且這一理念在美國的綜合中學教育中也得到了充分的體現。

（三）重視立法管理，法制調適靈活

六國政府在關注法律法規建設的同時，還十分重視立法工作的管理。不但成立有專門的法律管理監督機構，而且還配套有完善的法律管理機制。如日本1880年頒布的《改正教育令》不僅明確文部省對職業教育的統一領導權，而且還設有監督法令實施的專門機構，像文部省1935年設置的實業教育振興委員會和1945年成立職業教育和職業指導審議會等部門就是一些專門監督法令實施的機構。[11]美國也十分重視立法工作的管理，如美國的職業教育法案在立法前，通常會指令一個國家級的智囊團對國內外職業教育發展狀況進行較長時間的理論分析，然后通過實證調查，數據分析和反復論證后向國會遞交提案，再討論通過立法，整個立法過程十分嚴謹。[12]

六國政府除了重視立法管理之外，也特別關注職業教育法案的修訂工作。如日本的職業教育立法就是一個不斷修訂完善的過程，像1969年出臺的《職業訓練法》七年間的四次修訂和1980年在此法基礎上修訂更名成《職業能力開發促進法》并增加了要求勞動經濟省及都、道、府、縣勞動經濟局都要建立職業能力開發機構等法令內容的變化過程，就彰顯出日本職業教育立法之調整與修訂之特色。[13]除日本之外，法國和德國也很重視職業教育法案的修訂工作。如法國1966年頒布的新《職業訓練法》就是對1963年出臺的 《職業訓練法》的修訂與完善，德國20世紀80年代頒布的《職業教育促進法》就對《聯邦職業教育法》的補充與完善。

（四）重視經費立法，主體聯動頻繁

充足的經費來源是保障職業教育有效運轉的先決條件。為此，六國政府都十分重視通過立法來保障職業教育的辦學經費。如1862年美國出臺的《摩利爾法案》、1981年德國頒布的《職業教育促進法》、1951年日本頒布的 《產業教育振興法》、1990年澳大利亞實施的《培訓保障法》等法案，都是以立法的渠道、通過國家財政補助、政府撥款資助和企業納稅支持等形式來保障該國職業教育的有效運轉。

正是基于職業教育的辦學經費等工作需要政府和企業的大力支持這一考慮，故英、美、法等六國政府都很重視通過立法來明確政府、企業和學校在職業教育過程中的的權限、責任與義務以及各自分工合作的范圍，并意在通過這三個主體之間的頻繁聯動來提升職業教育的辦學質量。如1982年美國實施的《職業訓練協作法案》就有職業訓練計劃由州和地方政府共同制定等規定。1981年德國頒布的《職業教育促進法》就規定企業必然交納一定的中央基金用于職業培訓，并由政府根據企業的培訓統一調配資金。1991年法國出臺的《職業培訓與就業法》規定“超過10人企業至少要拿出該年工資總額的1.4%作為在職人員的培訓經費”，并明確了政府在培訓經費方面的監管職責。[14]

綜觀上文，盡管六國的職業教育立法都經歷了一個不斷演變、重組和豐富的嬗變進程并呈現出異彩紛呈的發展景象，可他們都有效地促進了該國職業教育的健康發展。與六國相比，我國政府也相繼出臺了多部有關職業教育的法律法規，但總的來看，其運作效果還是不太如人意。究其原因，可能與我國現行法律缺乏協調性、適用性和滲透性等因素有關。為此，以六國經驗的借鑒為突破口，切實促進我國職業教育的立法工作，應是今后很長一段時間中國職業教育發展的重中之重。

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