推進嘉興新型城鎮化發展思考

朱永根 蔣莉 陳超 張瑜 何峰 金玉婷

推進嘉興新型城鎮化發展思考

朱永根 蔣莉 陳超 張瑜 何峰 金玉婷

國家已把城鎮化發展上升到新的戰略高度，提出城鎮化與改革是中國發展的最大紅利。近期中共中央國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，為新時期城鎮化推進指明方向。嘉興市經過多年努力，城鎮化率已達到57.1%，進入城鎮化加速發展階段的中期（30%-70%），逐步由以往偏重規模擴張、人口轉移的傳統城鎮化發展模式向注重規模和質量并重的新型城鎮化發展模式轉變，但要推動新型城鎮化向縱深發展仍存在不少制約。如何準確把握嘉興自身發展特征，在符合國家新型城鎮化發展導向的前提下，努力探索一條城鎮化發展新路子，是當前面臨的迫切任務。

四大發展特征

從發展速度來看：城鎮化水平加速提高，城鎮化滯后于工業化的局面得到扭轉。城鎮化首先表現為農村人口不斷向城鎮轉移，城鎮人口規模不斷擴張的過程。全市城鎮常住人口由1990年的71.5萬人增加到2013年的260.3萬人，增長264%，遠高于同期常住總人口增長幅度（44.1%）。帶動城鎮化率由1990年的22.6%提高到2013年的57.1%，年均提高1.5個百分點。自2010年開始，嘉興城鎮化率首次高于工業化率（工業增加值/地區生產總值），到2013年，兩者間的差距由2010年的1.4個百分點擴大到7.5個百分點，城鎮化滯后于工業化的局面得到改觀。

從發展動力來看：由依靠工業化核心主導向二三產業融合發展支撐轉變。一方面，以二三產業融合發展為特征的新型工業化成為經濟增長的主要動力，第三產業尤其是生產性服務業將迅速發展，2013年，全市服務業增加值增速位居全省第2位，服務業增加值占GDP的比重首次突破40%，科技研發、信息軟件、商務服務等新興服務業增長11.8%，分別高出GDP增速、服務業增加值增速和工業增速2.2、2.4和0.5個百分點；另一方面，隨著工業優化升級，資金和技術對人工的擠出效應更加明顯，服務業對就業的吸納作用進一步凸顯，成為推動城鎮化向縱深躍進的后續動力。

從發展布局來看：嘉興已由依靠單個城市平面擴張轉向市域城市群式發展。嘉興于2006年在全省率先出臺第一個覆蓋全市域的城市總體規劃，在此基礎上形成了“1640300”的布局體系。經過多年推進，嘉興城鎮空間格局體系不斷優化，城鎮化區域協調程度較好。2013年，嘉興市區城鎮化率67.7%，居縣（市）首位，所轄的5個縣市城鎮化率均達到50%以上，其中最高平湖市城鎮化率為55.3%，最低桐鄉市城鎮化率52%，相差并不大。

從發展質量來看：嘉興城鎮化發展綜合水平在全國和全省處于中上位置。從全國比較來看，根據中國社會科學院最新發布的《中國城鎮化質量綜合評價報告》，基于2010年的統計數據，從城鎮自身發展質量、城鎮化推進效率和城鄉協調發展程度3個維度共34個評價指標，對全國286個地級及以上城市的城鎮化質量進行了評價。根據該報告，嘉興城鎮化質量指數位列第31位，處于中上水平。在112個20萬-50萬人口的中等城市中，嘉興城鎮化質量指數位居第5位，優勢比較明顯。從省內比較來看，根據省統計局發布的《2012年浙江省新型城市化進程綜合評價分析》，2010-2012年，嘉興新型城市化綜合評價依次位列全省第6、第5、第4位，呈逐年上升趨勢。

面臨四大制約

省級開發區（園區）產業規模檔次偏弱，制約新型城鎮化對高端要素的集聚作用。總體看，嘉興省級以上開發區（園區）的畝均投入產出率不高、經濟總量偏小、主導產業不強、高端要素集聚能力不足。2013年，全市12家省級以上開發區（園區）畝均工業產值199.2萬元，低于全省平均的253.2萬元，與杭州畝均工業產值446.3萬元相比更是相差甚遠；經濟密度（工業主營業務收入/投產工業用地面積）為248.8萬元，低于全省平均的321萬元；主要產業集中度為48.4%，一般集中度較好的多在60%-70%以上；高新技術企業數占園區內工業企業總數的比重僅為1.6%，研發人員數占園區內從業人員總數的比重僅為3.2%。

城鎮發展能級和規模效應偏弱，制約新型城鎮化整體發展水平的提升。城鎮化最主要的效果就是集聚效應和規模效益。就嘉興看，一方面，中心城市在帶動整個區域發展、提升城鎮化整體水平上應起的核心主導作用并不突出。2013年，市區常住城鎮人口占全市比重由1990年的41.1%下降到26.7%，市區GDP占全市比重只有24.8%，按常住人口計算的人均GDP低于全市平均4804元。規模以上高新技術總產值比重只有21%，低于全市平均及多數縣市。地方財政收入、固定資產投資等主要指標增速也均低于全市平均。另一方面，中心城鎮在帶動腹地區域發展、推進農村就地城鎮化上應起的關鍵節點作用并不突出。全市44個新市鎮中，常住人口達到10萬人以上的只有5個鎮，人數最多的許村也僅12萬人。平均每個鎮常住人口數5.7萬人、建成區面積6.1平方公里。城鎮規模偏小，功能偏弱，產業支撐乏力，對周圍農村地區難以形成有效的吸引。

資源環境承載的實有人口數量已近極限，制約新型城鎮化“以人為本”核心作用的發揮。根據浙江大學米紅教授的研究，嘉興人口總量在422萬左右較為適宜，如犧牲部分滿意度，到2020年最高人口容量在539萬人。2013年，嘉興實有人口549.6萬人，常住人口455.8萬人，資源環境承載的實有人口數量已近極限。按照新型城鎮化“以人為本”、均等化享有基本公共服務的要求，嘉興戶籍人口的城鎮化率只有34.9%，遠低于57.1%的水平。按照2006-2013年城鎮化率年均提高1.3個百分點的增速計算，到2015年，全市城鎮人口約270萬人左右，2020年城鎮人口約325萬人左右。目前嘉興城鎮人口數約260萬人，即未來還有60多萬人將集聚到城鎮。據測算，一個農民進入嘉興這樣的中等城市，城市配套成本約10萬元/人，如將所有外來人口全部轉化為市民，配套資金超過600億元，成本巨大。

資源環境基礎薄弱，制約新型城鎮化內涵集約式發展。

新型城鎮化是綠色、生態、集約、可持續發展的城鎮化。在傳統經濟增長模式的影響下，嘉興資源貧乏與粗放型利用并存，高耗能高污染行業居高不下與生態環境容量的矛盾依然突出。土地利用效率低下。全市城鎮建成區面積由1990年的66.4平方公里擴大到2013年的245.9平方公里，年均增長6%，是同期城鎮化率年均增速的4倍，城鎮發展所占用土地的增長與城鎮化水平的提升不相適應。城市環境污染嚴重。全市市控以上地表水監測斷面，五類和劣五類水質河流斷面占比為76.1%，全市在役9個飲用水水源地水質全部不達標。市區環境空氣優良天數比例只有58.9%，空氣質量在全省排名第9位。能源消耗居高不下。2013年，全市七大高耗能行業能耗995.1萬噸標煤，增長3.6%，占全部規上工業能源消費的比重達78.5%。

重點處理好“三對關系”

結合實際，推進新型城鎮化要把握“三個跳出”。一是要跳出城鎮化發展城鎮化。要更多地從產業的角度、文化的角度、生態的角度和服務的角度來關注以及評價城鎮化發展。二是要跳出模式化發展城鎮化。推進新型城鎮化要更多地從本地現實出發。就嘉興來看，需考慮人口空間分布相對分散的現實，在推進農村人口轉移集聚的過程中，要加強就地城鎮化的探索和嘗試；考慮傳統產業比重長期偏高的現實，重點圍繞產業特定價值鏈環節的技術改造和市場拓展這兩頭，加強研究扶持。三要跳出嘉興發展城鎮化。要把推進新型城鎮化放到以滬杭為中心的長三角城市群發展的大背景中去籌劃，避免被滬杭蘇甬大城市邊緣化、郊區化。

注重質量，推進新型城鎮化要處理好“三對關系”。一是處理好城與產的關系，推動產業和城鎮融合發展。堅持以先進制造業為主導，加強產業選擇的戰略設計，打造“2+1”的產業體系。整合提升產業轉型升級載體，省級以上開發區要憑借資源和政策優勢走品牌式發展道路；市鎮工業園區要探索打破鎮域行政管理界限，整合地理相鄰、產業相近、功能相同的園區，逐步形成“一區一業、一園一品”的特色產業園區。二是處理好城與鎮的關系，推動大中小城市和小城鎮協調發展。強化中心城市規模和功能的雙重支撐，規模上要穩健拉開發展框架，功能上要重點強化高端制造、科研教育兩大功能，確立其在區域產業鏈中的高端地位。推進縣域經濟向一體化“都市區”經濟轉變，統籌全市規劃體系，實行雙重管理、以市為主的規劃管理體制。突破行政區劃限制，加強市、縣（市）總體規劃的融合銜接。建立公共服務并軌銜接的體制機制和跨行政區域的資源要素交易平臺。建立以小城市為戰略節點的四級城鎮體系。三是處理好城與鄉的關系，促進城鎮和三農建設協調推進。堅持確保糧食安全和發展現代農業相結合，落實穩糧增產各項措施，加快農業和農民的現代化。探索建立以職業、居住地劃分的城鄉統一的戶籍管理制度。探索農村土地承包權長久不變、集體資產股份制的體制機制，改革完善集體建設用地和宅基地制度。實行土地指標按產業項目競爭擇優配置機制和差別化地價政策。推動“畝產稅收”政策在服務業等其他行業的全面實施。

創新機制，強化新型城鎮化發展“三大保障”。一是資金保障。加大政府專項資金整合力度，引入社會資本，逐步縮小財政資金對競爭性領域的投入。建立政府主導與市場化運作相結合的城市基礎設施投融資體制，放寬民間資本準入，創新項目融資方式，引導民間資本參與市政公用事業和基礎設施項目的建設和運營。二是環境保障。全面實施“五水共治”，加強大氣污染綜合整治，大力發展生態經濟，開展應對氣候變化規劃和溫室氣體清單編制，從碳減排角度研究節能降耗、產業轉型新途徑。三是管理保障。創新社會管理方式，推進非基本公共服務市場化改革。進一步理順城市管理體制，下放經濟社會管理權限。建設智慧城市，提高城市管理自動化程度。完善人口管理服務機制，建立實有人口動態管理體系。

作者單位：嘉興市發展和改革委員會