公共部門信息增值利用的社會責任研究

冉從敬,陳傳夫,賀德方

(1.武漢大學 信息管理學院，湖北 武漢 430072；2. 中國科技信息研究所， 北京 100038)

我國對信息產業高度重視提供了公共部門信息增值利用的政策基礎。2004年中共中央辦公廳發布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》強調要規范政務信息資源社會化增值開發利用等工作。2006年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《2006-2020年國家信息化發展戰略》中將“加強信息資源的開發利用”作為我國信息化發展的九大戰略重點之一。2009年4月國務院發布的《電子信息產業調整和振興規劃》提出我國要“綜合利用公共信息資源，進一步開發適應我國經濟社會發展需求的信息服務業務”。盡管如此，目前我國對公共部門信息的關注還集中在政府信息公開方面，而政府信息公開是政府信息增值利用的基礎，和政府信息的商業性增值利用還有一段距離，和整個公共部門信息的增值利用就更有差距。公共部門信息增值利用機制涉及到許可、市場、產權、財務、評估、價格、競爭、法律保障等諸多制度方面。

在探討公共部門信息增值利用的社會責任制度之前，有必要明晰界定“公共部門信息”、“增值利用”兩個概念的涵義。對于“公共部門信息”，本文根據歐美的相關理論與實踐，將公共部門信息的判定標準概括為：公共部門持有的，基于公共任務產生的，在法律沒有例外規定的情況下，信息載體上記載的所有內容或者內容片斷；在私營企業參與公共部門信息生產的情況下，根據法律規定或者合同約定屬于可以增值利用的所有內容或者內容片斷。對于“增值利用”，在歐盟又被稱為“再利用”，依據歐盟2003年11月實施的 《公共部門信息再利用指令》，可以界定為：指個人或者法人以商業或者非商業目的，而不是文檔因公共任務而得以產生的原來目的，而對公共部門機構持有的文檔的利用。公共部門機構之間文檔交換如果純粹是履行公共任務的不構成增值利用。該定義提出了以“公共任務”作為區分“利用”和“再利用”的重要標準。根據以上的分析，可以對再利用進行如下的歸類：第一類：公共部門在基于公共任務開發出信息的基礎上進行增值開發，然后營利性提供給用戶。第二類：另一公共部門是利用原公共部門的信息進行增值加工而提供“營利性”服務。第三類：公共部門將收集、整理的信息提供給非公共部門，非公共部門加工后通過營利或者非營利方式提供給用戶使用。

目前的研究焦點在于，在最大化地實現公共部門信息的經濟價值和社會價值，激活產業鏈條的同時，如何別忘記增值開發的對象是公共部門信息這一特殊屬性。因為公共部門信息的“公共性”使得不能拋開社會責任來探討其增值開發。其社會責任制度的理論基礎就是其增值開發具有某種“公共物品”的特別屬性。

一、公共部門信息增值利用社會責任制度的理論基礎

公共部門信息的使用和增值加工要解決一個基礎性的問題，那就是公共部門信息的經濟學屬性。公共部門信息中的基礎信息是一種公共物品。薩謬爾森1954年提出，由于公共物品具有區別于私人物品的非排他性和非競爭性兩大特征，消費者都會選擇“免費搭車”，因此市場機制在資源配制上幾乎完全失靈，而由政府充當資源配置者則會達到“帕累托最優”。實際上，薩謬爾森論述的是純公共物品，與純公共物品相對應的則是純私人物品，而現實生活中，介于純公共物品和純私人物品兩者之間的準公共物品占據絕大多數。因此，可將公共物品區分為純公共物品( 又稱基本公共物品)和準公共物品( 又稱混合公共物品或半公共物品)兩種。

(一)公共部門信息中的基礎信息屬于公共物品

薩繆爾森給公共物品下的經典定義中，公共物品是一種“集體消費品”，每個人對該物品的消費不會導致他人對其消費的減少，即公共品具有消費的非競爭性。馬斯格銳夫在此基礎上進一步指明了公共物品的這種非競爭性特征以及由此造成的公共品在排他方面的困難，指出公共品的兩大基本特征就是非競爭性和非排他性[1]。

公共部門信息可以細分為兩類，一部分是面對普通公眾的、沒有確定的用戶指向性，如普通的天氣預報；也有一部分信息只對某些特殊群體有意義，如針對某一行業的有一定分析功能的天氣預報。對于沒有確定指向性的公共部門信息可以稱為公共部門信息中的基礎信息，而對于針對特殊群體的公共部門信息則可以稱之為公共部門信息中的非基礎信息。

對于公共部門信息中的基礎信息而言，如果將其進行排他性使用，有違公共部門履行公共任務的初衷并需要高昂的成本，這是由于很難保證消費者不泄露該信息而導致“搭便車”的出現。第二是非競爭性，對于公共部門信息的基礎信息而言，消費者增加并不影響在先消費者使用，也不導致成本疊加，其邊際成本很低，相對于基礎信息龐大生產費用而言，甚至可以忽略不計。因此，從理論上可以將公共部門信息中的基礎信息認定為公共物品。公共物品的提供應該由公共部門來承擔更有效率。這決定了公共部門承擔該項任務的社會責任性。同時，相對于私營部門，公共部門受制于盈利目標較小、機構穩定、立場中立、有法定權利，有助于其生產和收集信息的持續性、客觀性、廣泛性、公益性和完整性，這是私營部門不愿意，也不能實現的。因此，公共部門信息中的基礎信息屬于公共物品，對于該部分必須承擔完全的社會責任。

(二)公共部門信息中的非基礎信息屬于準公共物品

公共部門信息中的非基礎信息屬于準公共物品，這在公共部門信息中占了較大比重。準公共物品是界于公共物品和私人物品之間的物品。目前對于準公共物品的劃分爭論很多，例如日本經濟學家植草益認為準公共物品是具有消費的非競爭性但不具有受益上的排他性，或者具有受益上的排他性但不具有消費上的非競爭性的物品。實際上，植草益的概括忽略了可能具有部分的非競爭性或者部分的非排他性的部門產品。

隨著公共部門信息提供主體的增多(某些情況下，私營部門和第三部門都可能提供公共部門信息)、公共部門信息的綜合性的增強(可能一條信息結合了公共部門生產、私營部門生產或者第三部門生產的信息)、公共部門信息流轉頻率的加快(信息的自由流動和快速流動對于產權的轉移和市場的秩序有較大的影響)，公共部門信息的非基礎信息顯示出明顯的準公共物品的特征，必須利用準公共物品的相關理論來規范該類信息產品的供給和消費。公共部門信息中的非基礎信息包含范圍較廣，其中以個性化信息為主要的表現形式，即其既是公共部門基于“公共任務”開發出來的公共部門信息，同時又是面向某一特定需求或者特定群體的信息，具有一定的用戶指向性。基于“公共任務”使它區別于私人物品面向盈利需求，用戶的“群體”特征或者“個性化”特征使它區別于公共物品的普通公眾特征。對于這部分信息，其仍然具有一定的社會責任性，應該建構相應的社會責任制度來引導與制約。

(三)公共部門增值加工信息屬于準公共物品或者私人物品

世界經合組織的報告指出，公共部門信息商業性再利用的價值鏈包括四個層次：(1)數據創造，(2)聚合和組織，(3)處理、編輯和包裝，(4)市場開發和傳播[2]。第一層次可以概括為“數據層次”；第二層次可以概括為“工具層次”；第三層次可以概括為“服務層次”；第四層次可以概括為“市場層次”。在這價值鏈的四個層次中，第一個層次是“公共物品”，第四個層次是“私人物品”，第二、第三層次則可能是“公共物品”，也可能是“私人物品”，不過更多地應該屬于“準公共物品”，不同的物品類型適用不同的物品供給制度。

一般來說，公共部門信息基礎上的增值加工信息已經不屬于公共部門信息，而是公共部門信息進行增值利用所形成的產品。用 “消費競爭性”和“受益排他性”來考察其經濟屬性。增值加工信息一般都有著明確的市場定位和服務定位，是針對某一或某類特定的用戶而開發的，對于用戶都有著較為明確的限定，一般是付費的用戶或者符合其他條件的用戶，即使不需要任何條件(例如全部免費和開放)，也常常和潛在的投資目標相聯系，因此在消費上是具有競爭性的。但是信息和普通的商品不同，信息是抽象物，本質上具有共享性，所以，個性化的信息也并不意味著絕對的具有排他性。某些信息是具有排他性的，例如利用公共部門信息，結合某私營部門的專業知識和技術設備對某一個企業制定的運作方案；但也有大量的信息不具有排他性，例如，私營部門利用公共氣象信息開發出氣象短信服務，他往往給許多有類似需求的用戶發送同樣的天氣信息。于是，在相同的群體之間，共享同一信息，不具有排他性，這種信息仍然應該歸為“準公共物品”。因此，公共部門信息基礎上的增值加工信息不能一概而論，它既可能屬于“準公共物品”，也可能屬于“私人物品”，主要視其是否具有排他性而確定。

因此，在公共部門信息的價值鏈中，信息的增值加工是必不可少的一環。而根據經濟學理論，該增值加工可以認定為“準公共物品和私人物品”。其對社會責任的承擔形式則和其作為公共物品的屬性相關。

(四)公共部門信息的物品屬性與多元社會責任分析

物品的屬性深刻地影響著相關的制度建構。公共部門信息增值利用的不同屬性會導致不同的社會責任模式。對于公共物品，政府充當資源配置者會達到“帕累托最優”。然而，僅僅的政府配置也會由于政府的“自利性動機”未能得到有效的抑制而產生公共物品供給的壟斷行為和信息尋租現象，從而產生交易成本的增多和社會資源的浪費，產生“政府失靈”現象。但如果將公共物品采用私人進行供給，則“契約失靈”和私營企業選擇性投入等行為將嚴重損害公共部門和公眾的利益。因此，即使在公共物品的供給上，公共部門、第三部門和私營部門也可以相互合作，以達到最優效果，但是其結果不能弱化公共部門對于公眾的福利，也就是不能傷害或者減損公共部門的社會責任。

對于準公共物品的供給，也可以考慮公共部門、用戶和私營部門的責任分擔問題。如果公共部門將所有的準公共物品都納入供應范圍，可能造成新的社會不公，將要求不可能使用該信息的公民為該信息進行支付，例如通過稅收等形式。同時，政府在提供準公共物品的效率方面也不具有優勢，例如，它在提高了不利用該公共部門信息的公眾的負擔之外，還容易培養利用該公共部門信息的依賴心理和懶惰行為。而且，公共部門行政人員的行為目標同整個社會福利最大化目標未必一致，甚至可能發生沖突，這可能導致信息尋租活動出現，交易成本增加，造成資源浪費。同時，公共部門沒有利潤的驅動力，官僚主義容易形成，從而會降低用戶服務的滿意度。最重要的是，社會需求日益多樣化，人們對公共部門信息的數量和質量的要求也在不斷提升，由政府單一供給難免會造成準公共物品的短缺。因此，對于準公共物品的供給要采取區分策略。政府為主導的公共部門信息提供方面包括(1)在關系社會安全、國家穩定和國計民生的公共部門信息個性化產品的提供方面，政府仍然應該占據主導地位，即使有私營部門進入其中，也要對其嚴格監控。(2)對于私營企業投資動力不足的部分，政府應該承擔該信息提供的責任，或者對于進行投資的私營部門進行補貼。信息容易進行擴散，如果其排他性很弱，便可能導致“搭便車者”急劇增多，從而影響資本的回收，導致私營企業供給動機不足，從而影響社會的信息供給，政府應該對此進行補救，包括政策規則和經濟調節等手段。(3)對于私營企業投資容易形成壟斷的部分，政府的監控調節也非常重要。同樣信息的再生產，其邊際成本是遞減的，因此，當公共部門信息中準公共物品部分的用戶群體足夠大、接近純公共物品的時候，政府應該是主要提供者或者處于主導地位，積極承擔社會責任。

二、公共部門信息增值利用社會責任制度的合理性分析

公共部門信息增值利用中的公共物品、準公共物品、私人物品的不同屬性決定了其社會責任制度的不同表現形式。社會責任制度的建構在于其公共部門信息增值利用內在的社會性，包括：財富社會性、投資社會性、利益社會性、需求社會性等諸多特征，這是公共部門信息增值利用社會責任制度的合理性基礎。

(一)公共部門信息增值利用的財富社會性

有研究表明，15-25%的信息產品或者服務都是以公共部門信息作為基礎的[3]。據統計，美國公共部門信息的經濟價值有7500億歐元；英國在1300億到2110億歐元之間，分別構成各自GDP總量的10%到15%；由于沒能充分利用公共部門信息這一重要資產，導致英國私營企業460億歐元以及公共部門210億歐元的損失[4]。2009年英國的復制公司貿易團體PACT和廣告代理貿易團體認為“如果允許數字內容生產商對政府信息再開發的話，將能刺激3000萬英鎊一年的二次權利市場。”[5]相反地，因為公共部門信息增值開發，德國的地理信息的增值利用市場從2002年到2007年間，漲了近一半。對地理信息的下載數量也在這期間漲了350%，其地理信息增值利用市場也達到15億歐元[6]。因此，公共部門信息增值利用不僅僅是開發單位的事情，具有很強的社會性。

(二)公共部門信息增值利用的投資社會性

公共部門信息投資主要通過兩種方式，第一是通過稅收進行投資，然后免費或者低收費進行提供；第二是通過對利用和增值利用信息收取費用，利用該收取的費用進行投資。但第一種方式在國際上是主流，公共部門信息中的基礎信息主要由公共資金投入，因此公眾有權利按照一定方式享受這種投資所帶來的收益。公共部門信息增值利用也是公眾分享其投資所得的一種方式，可以滿足用戶的個性化需求，激活公共部門信息的經濟潛力，保護公眾投資的合理收益，具有社會責任。《守護人》(the Guardian)雜志技術編輯Charles Arthur提出的“我們對于英國陸地測量局(Ordnance Survey)、英國水文測量辦公室(UK Hydrographic Office)、皇家郵政(Royal Mail)等機構已經投入大量資金，而接著我們不得不為獲得他們的數據付費，這樣的規則看起來很奇怪，我們憎恨為一件東西付兩次費用”[7]。在我國,科學數據資源總量占世界的10%，但共享所產生的效益則只占全球的0.1%[8]。這表明，我國利用公共資金投入巨大，但收效還不令人滿意，應該強調增值開發并履行社會責任。

(三)公共部門信息增值利用的利益社會性

公共部門信息增值利用涉及到眾多的利益關系，包括公共部門、私營部門、公眾之間的復雜利益關系，利益主體范圍廣泛。縱觀世界各主要國家和地區的公共部門信息增值利用發展進程可以看出其中利益關系協調模式的主要變化。可以將其模式概括為：(1)傳統模式階段：公共部門無償提供基本信息，但不增值利用，如改革開放前的中國；(2)壟斷模式階段：公共部門通常情況下壟斷提供和壟斷開發其持有的信息，如今天某些公共機構利用壟斷信息牟取團體利益；(3)公私競爭模式階段：公共部門通過進行增值開發或者授權私營部門開發，公共部門和私營部門在提供增值信息產品方面有著明顯的市場競爭和利益沖突，如歐盟多數成員國；(4)公私分明階段，公共部門提供公共部門信息資源，由企業增值開發，如美國。總的趨勢是政府逐漸將履行“公共任務”之外的信息加工和贏利的機會讓給企業。目前我國基本上處于壟斷模式和公私競爭模式混合的階段，與歐盟的公私競爭模式和美國的公私分明模式比較起來，其公共部門信息資源的增值利用力度較弱，其利益的社會性因素還需要更多的考慮。中國尚無直接規定公共部門信息再利用的市場競爭秩序的相關文件，其市場秩序的調整主要通過《反不正當競爭法》和《反壟斷法》來實現。但是這些規定太過原則，難以適應公共部門信息再利用市場的特殊性要求，而且，公共部門在增值信息領域的不公平競爭往往基于某種正當理由，如進行產品質量控制、防止公眾受到信息誤導等。這使得建構公共部門信息再利用的市場競爭規制非常必要，這有利于解決其利益社會性的問題。公共部門基于自己的利益需要，常常并不愿意許可私營部門增值開發，因此高收費、限制性許可、獨占性許可、歧視性許可、非透明性許可、濫用基礎信息壟斷優勢、自我增值開發與公共服務義務混同、公共資金和自我盈利資產不分等問題是公共部門信息資源增值開發中常常出現的問題。因此，協調其利益關系對于履行公共部門信息增值利用中的社會責任非常重要，其利益關系具有社會性。

(四)公共部門信息增值利用的需求社會性

公共部門信息資源的增值利用并不否定用戶獲取公共部門信息資源的權利，恰恰相反，增值利用要求公共部門首先履行提供相關信息的法定義務，這是增值利用的前提條件。增值利用制度的完善使公眾不但可以免費獲得法定公開的公共部門信息資源，而且可以得到多樣化的多層次的豐富的增值信息產品和服務。由于實施公共部門信息資源增值開發制度，荷蘭同樣的信息產品對公眾的收費大大降低，只收邊際成本甚至更少。據歐盟2009年的評估報告，奧地利制圖部門甚至將其資料的價格降低幅度高達97%。結果，對此類信息的利用潛力得到最大程度的開掘，有時甚至達到7000%的增長頻率。新用戶主要集中在中小企業或者是新的增值利用部門(例如健康和農業部門)。美國1966年的《信息自由法》確立“政府文件具有公共財產的性質”，該法規定了可以不公開的9種例外情形，除此之外，任何政府文件都應公開。加拿大的《信息獲取法》更是設立了“信息專員”一職，以幫助聯邦法院處理信息獲取中的糾紛。英國、法國、奧地利、新西蘭、瑞典、芬蘭等許多國家都已經制定了相關的保護信息獲取的法律。信息獲取正從大眾化向個性化轉換。個性化信息服務需要依靠龐大的知識體系及各類專業人員的支持，反復不斷地提供系統服務；而大眾化信息服務則主要依靠信息服務人員評估公眾的普遍信息需求，一次性提供服務，不考慮所提供服務和個性需求之間的內在聯系。因此，公共部門信息增值利用具有需求社會性的特點。

三、公共部門信息增值利用社會責任制度在歐美的實踐進展

美國自由獲取、多渠道傳播公共部門信息以及不超過傳播成本的定價模式，推動了公共部門信息增值利用的信息產業蓬勃發展，帶來較高的就業率。而歐盟等國家尤其是英國，采取的是公共部門參與增值利用的市場，并以成本回收的價格收取獲取信息的費用。兩者之間有巨大不同。

(一)美國公共部門信息增值利用社會責任制度現狀

《文書削減法(1995)》規定了聯邦各機構的信息管理職責。《陽光下的政府法》、《A-130號通告》推進了公共部門信息的增值開發。《信息自由法》、《公共部門信息準則》、《版權法》、《文書削減法》、《陽光下的政府法》、《A-130號通告》等共同構成了美國促進公共部門信息資源增值開發的制度系統。美國公共部門信息增值開發的社會責任制度主要包括：

(1)保護公共部門信息增值過程中的公民信息獲取權利。美國的《信息自由法》確立了公眾提出信息請求和獲取政府信息的程序，美國的《公共部門信息準則》確定了諸如聯邦政府應確保公共信息的完整性、聯邦政府應保護使用或要求提供信息人員的隱私權、聯邦政府不應該允許隨意亂收費等八項原則。

(2)保護信息增值過程中私營部門不受到公共部門信息壟斷的傷害。美國限制公共部門在信息領域利用其優勢地位損害私營部門相關業務的發展，從而直接促進了公共部門信息的增值開發。使公共部門和私營部門在信息領域的競爭更趨公平。

(3)保護信息增值過程中社會公眾和私營部門不因為版權限制而影響使用與開發。聯邦政府沒有版權，各州可以自己規定其政府信息的版權，從而促進了公共部門信息增值開發。

(4)保護國有科學數據的獲取權利以促進科技進步。美國不斷完善其國有科學數據的“完全與開放”政策，使國有科學數據以不超過復制和發行成本的費用無限制地被使用，從而刺激了科學進步和經濟增長；并且，美國通過不斷改進“聯邦寄存圖書館計劃”(FDLP)，增加電子寄存、電子檢索功能，實施“國家書目計劃”等豐富了公共部門信息增值利用內涵。

(5)獲取聯邦信息以后，對于其使用一般沒有特別的限制，對于利用還是增值利用并沒有明確的政策區別，這簡化了私營企業增值加工的程序，減少了其費用。

(6)保護公民隱私、控制信息質量、反對恐怖主義以保障國家安全等目標在公共部門增值開發中得到重視。

(二)歐盟公共部門信息增值利用社會責任制度現狀

歐盟2003年的《公共部門信息再利用指令》的通過標志著公共部門信息增值開發制度的初步建立。2005年3月9日，歐盟議會和理事會通過了《創建致力于更方便的獲取、使用和開發歐洲數字內容的共同體多年項目》(Decision on establishing a multiannual Community programme to make digital content in European more accessible, usable and exploitable)的決議，力圖將指令的原則落實到具體的項目實施中。2006年6月發布的《評估歐洲公共部門信息資源》的報告發現公共部門信息市場更多的競爭將為英國帶來每年約1億英鎊的利益。2007年發布的《公共部門信息再利用的政府策略》的研究報告，提出政府保持“再利用”公平合理的主要舉措。2009年歐盟議會、理事會、經濟和社會委員會以及地區委員會聯合發布了《公共部門信息再利用——歐盟2003/98指令的評估》的報告，該報告指出了“再利用指令”實施以來對歐盟經濟和創新的推動作用。歐盟公共部門信息增值開發的社會責任制度包括：

(1)保護公共部門信息增值過程中的公民信息獲取權利。歐盟委員會竭力推動對于數據保護、信息自由、信息開發政策的研究和宣傳，不斷推動歐盟信息立法向前發展。

(2)保護私營部門在信息開發中不受到公共部門對信息進行壟斷所造成的傷害。《促進信息市場中公共部門和私營部門之間合作的指南》(EC 1989)規定如果公共部門和私營部門數據庫提供商或者主機服務提供商之間的合同或者其它交易導致了對于競爭的扭曲，則不應該授予其獨占的權利；但是如果新市場的開拓或者服務的提供是基于公共利益而考慮的，則可以授予其獨占的權利，但應該接受定期的評論[9]。

(3)保護對公共部門信息的國家投資能夠通過某種方式收回。對于公共部門信息再利用的收費問題，《指令》認為，總的收入不應該超過收集、制造、復制和傳輸文檔的總成本，以及合理的投資回報，顧及到了有關公共部門在適當的情況下的自籌資金要求。但總的來說，歐美在回收公共投資方面的方式不同，美國通過免費讓私營企業開發從而激活私營企業的創造力和擴大其規模，獲得更多的稅收；而歐盟有些公共投資是通過公共部門許可私營企業開發獲取使用費的方式來收回的。

(4)保護公共部門信息增值過程中的版權。在知識產權問題上，《指令》規定“第三方的知識產權不受本指令的影響”。指令中的“知識產權”僅僅指版權和相關權利(例如數據庫特別權)。《指令》不影響公共部門知識產權的存在和擁有，也不限制這些權利的實施。

四、我國公共部門信息增值利用的社會責任制度體系構建

(一)保障公民信息獲取權利

公共部門信息增值利用是建立在公共部門履行公共任務的基礎之上。國家投資生成的公共部門信息需要履行相應的社會責任，首要的是必須保證公民信息獲取權利。

例如，國家統計局為了履行法定義務(法律規定的公共部門應該履行的公共任務)收集了大量資料，這類資料在危及國家安全、社會安定等法定公開例外的情況下，應該向社會公開。但國家統計局在履行完法定義務之外用自有資金對其資料進行增值開發，對用戶提供個性化的服務，則不屬于必須向社會公開的范疇；同時，應該注意的是，國家統計局進行增值開發也應該履行其他社會機構開發同樣資源一樣的法定義務，這樣才能保障市場競爭的公平有序。

我國政府信息公開方面的法律法規主要是國務院頒布的行政法規《政府信息公開條例》。不足之處在于：(1)立法層級較低。行政法規的法律效力低于法律，受到國家保密法、檔案法、知識產權法等其他法律的限制；其法律效力也無法溯及人民代表大會、法院、檢察院等立法、司法機構所產生的文件。(2)公開范圍限制較多。我國利用列舉式的規定方式，相比較國外的“公開為原則，不公開為例外”公開力度而言相對較小。(3)保密審查制度較為嚴格。要求行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當按照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定，加大了公開的艱巨性。

對策可以包括：(1)提升《政府信息公開條例》的立法層級，建議制定《政府信息公開法》。(2)完善收費制度，建議明確政府信息公開的分級制度和收費標準。(3)確立“以公開為原則、不公開為例外”的立法準則。(4)改善政府信息公開的方式。對于政府主動公開的信息，可以通過比較權威的、在社會上有廣泛影響的媒介進行發布。對于依申請公開的信息，應該按照申請者自身的意愿采取靈活多樣的公開方式，例如查閱、復印、摘抄、電子閱覽等等。(5)優化政府信息公開的保密審查制度。(6)將信息公開的范圍從政府信息公開擴展到公共部門信息的公開。(7)在公開方式上方便一站式增值利用。(8)就信息公開和隱私保護之間的關系作出規定，在保護隱私的前提下公開信息。(9)建立合理的配套制度。

一旦確定了政府信息公開的法定義務后，就應該嚴格履行該義務，例如將可以公開的政府信息放置于公共圖書館進行查閱。一般而言，對這些政府信息進行更高程度的加工，例如整合成智能搜索的數據庫，不是相關公共部門的法定義務。在法律沒有禁止的情況下，政府部門可以增值加工這些數據庫，也應該允許其他私營部門增值加工這些數據庫，而且，自己增值加工和允許其他私營部門加工，在許可程序和價格上應該是同等的。對于增值形成的數據庫，在保證數據服務質量的情況下，私營部門可以商業化運營，公共部門在相關制度不限定的情況下也可以商業化運營。無論是私營部門還是公共部門進行增值開發都應該履行相關的社會責任。

(二)保障市場公平競爭秩序

在公共部門信息增值利用中產生的競爭關系主要包括三種，一種是公共部門和私營部門之間，二是私營部門和私營部門之間，三是公共部門和公共部門之間。其中第一種最為復雜，主要是公共部門自己參與增值利用，可能涉及到公共部門信息的政府投資和自我盈利，濫用壟斷優勢和行政權力，業務混同和會計不清等問題，對于公共部門信息增值利用有序而健康的市場秩序的形成有著重要影響。歐美對于公共部門從事增值領域活動的規定并不一致。在美國，聯邦政府一般不進行增值信息服務，地方各州有自己規定是否從事增值活動的權力，可以從事公共部門信息的增值服務。在英國，公共部門很容易進入提供增值服務的行業，很多公共部門信息機構都在開發的基礎信息的基礎上進行增值加工，提供增值服務，公共部門和私營部門的競爭相對比較激烈。

為了保障市場公平競爭秩序，我國可以規定，公共部門信息被公共部門自身增值開發，則需要將公共投資部分作為成本進行核算。公共部門信息的增值利用應該對所有的市場主體開放，即使市場主體已經基于這些文檔開發了增值產品。持有公共部門信息的公共部門機構和第三方不得通過合同或者其他安排獲得獨占性的權利，除非該獨占權利對于基于公共利益的服務提供是必須的，授權獨占權的理由的合法性應該接受常規的審查。獨占安排應該是透明的并且要公諸于眾。不符合豁免理由的現存的獨占安排應該規定相應的改正日期。

(三)保障國家安全社會安定

公共部門信息增值利用不能危害國家安全和社會安定。Thomas Mandeville等人在《買賣公共部門信息：一些問題》的文中對部分違法銷售政府信息數據庫中的機密信息的行為表示安全上的擔心，需要進行有效的監督。在美國，2001年的“9·11”恐怖主義事件導致了一些原先公開的政府信息被從聯邦政府網站、州政府網站和一些閱覽室中移走。這些信息的收回并不是單純應對9·11事件的一個暫時舉措，目前因為國家安全的需要而對網站信息的清理和政府信息公開進行的審查還在進一步加強。反恐的需要將會縮小可以再利用的公共部門信息的范圍。目前，美國聯邦政府和一些州還在不斷提出立法建議去限制可以公開利用的信息的種類，“限制提案現在不是新鮮的，但是他們的數量在增加”[10]。

在我國，目前相關的配套法規還需要進一步健全，影響了公共部門信息增值利用法律保障體系的建立。《中華人民共和國保守國家秘密法》于1988年通過，其中對于國家秘密的界定、密級的規定等已經有些過時。新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》于2010年通過，增加了定密權限、定密責任人、解密審查、定密監督等內容。公共部門信息增值利用中還涉及到大量的公共信息，需要保障這些信息的公開和增值利用不會危害國家安全和社會安定。為保證公共部門信息增值利用的法律保障體系可以在各個部門、各個領域全面、順利的實施，也需要在相關領域抓緊制定配套規章。

(四)保障知識產權有效保護

知識產權有效保護離不開完善的許可制度。根據我國的實際，可以設計不同的許可模式。第一種是“基礎性公共部門信息增值利用許可”。大多數的公共部門信息是適合歸入這個類別的。考慮到和其他制度的兼容性，某些公共部門信息需要排除，包括：第一，許可責任已經授權給了來源部門。比如法律明確規定某種信息的授權需要得到某機構的明確許可等。第二，受到安全、法律和政策的限制，包括個人身份信息例如駕駛執照和護照以及部分包含個人命名的個人資料。特別是信息自由法中的免除公開信息也不被該許可包含。第三，照片或者影片檔案機構(包括以網絡為基礎的檔案機構)持有的照片和影片仍然按照個人許可和提供的方式。第四，某些信息的再利用必須要經過某些機構的審查，一般這些信息會有相關的法律規定。第五，由公共機構開發的增值信息、數據、產品和服務包含了商業數據庫產品，這種產品常常和私營部門進行了合作，其產權形式比較復雜。第六，計算機程序和軟件。第七，版權由第三方享有的任何材料。第八，包含了專利、商標、商業秘密、集成電路布圖設計等其他知識產權類型的信息。

和“基礎性公共部門信息再利用許可”對應的許可可以稱作“增值性公共部門信息再利用許可”。該許可主要包括公共部門信息范圍之外的增值材料的許可。一般來說，增值性公共部門信息具有一些共性，例如，這些信息是不同來源的信息的聚合，其中包括公共部門信息；采用某些技術方法，例如注釋、分析、索引、檢索等；該信息由公共部門開發，但是并不是屬于公共部門的“公共任務”所要求開發的，是“公共任務”之外面向公眾的增值開發；市場中可能有類似的競爭性的商業服務和產品存在；其創造對政府的工作而言并不是關鍵的，對于用戶而言，這些信息具有選擇性。對于增值信息，其相關的產權應該得到尊重。

第三類許可可以歸為“特殊公共部門信息再利用許可”。這是對于第一和第二類許可的補充，因為第一類信息將八種公共部門信息排除在外了，而在這八種信息，除了第五種的部分信息可以歸入第二類許可外，其他的信息仍然無法通過以上途徑解決，因此將之列為第三類許可，即“特殊公共部門信息再利用許可”。第三類信息的許可主要通過法律的特別規定或者權利人的單獨授權或者信息所涉人員的同意才能進行再利用。

(五)保障隱私信息有效保護

個人數據在公共部門的管理中，往往和公共任務的履行相關聯。隨著網絡技術的發展，信息公開和隱私保護的關系更加復雜。公共部門信息增值利用涉及到許多隱私保護的問題，例如，在信息公開過程中，公共部門信息中涵蓋了部分的個人數據和隱私資料；在響應私人部門增值利用請求中，大量的公共登記或者類似的公共信息被用作商業化的目的，其中也包含了大量的個人數據；在公共部門之間的信息共享中，不同領域或者部門的共享的數據中也可能包含大量的個人數據。這些情況導致了信息增值利用和隱私保護的沖突。

為了保護隱私權，應該對政府收集、維護、使用和傳播個人記錄施加一定限制，減少保管“秘密”的記錄系統；賦予個人查看、復制由政府保管的本人記錄的權利，并可以要求更正那些不正確、不完整或者無關的信息；要求政府機關只能收集與履行職責有關的信息，記錄也僅限于向為完成公務的工作人員披露；只有法律本身許可或者取得被記錄人的書面授權，才可以對外披露記錄。當然，為了保障社會安全與安定，特殊情況下由法律規定可以運允許一定的例外。需要明確除非法律特別授權，禁止公共部門未經許可出售、出租或者披露公民的相關信息以進行增值利用，公共部門信息的增值利用不得以犧牲公民隱私為代價。

(六)保障增值利用許可透明

公共部門信息被公開之后，增值利用機構可能要獲得許可才能進行增值利用。許可是從公共部門信息到終端用戶產品的重要環節。目前許可模式主要有兩種，第一種是以英國為代表的大多數歐盟國家所采取的信息獲取法和信息增值利用法并存的模式。第二種為以美國為代表的對信息存取及信息增值利用進行統一規定的模式。

保障增值利用許可透明可以考慮如下幾個方面：(1)建立國家統一的管理機構，有效地整合國家行政資源，協調各政府部門信息資源的開發利用，同時有利于在國家層面制定、實施公共部門信息再利用的各種政策、措施。(2)建立基于網絡的統一許可平臺，可以大大節省許可雙方的時間，省去諸多不必要的中間環節。(3)基于平臺設計友好的公共部門信息再利用申請界面，為公眾申請再利用公共部門信息提供清晰、明確的指導和進入的統一接口。(4)建立統一的公共部門信息目錄展示、交換和協同工作的技術體系。(5)按照許可類型將再利用的公共部門信息進行分類。(6)為不同類型的信息設計不同的許可證并規定其中的權屬關系。(7)制定各類可以在線獲取的許可協議。(8) 制定各類機制確保網絡獲取和線下獲取的結合。(9)公共部門在必要的地方要使用免責聲明。

(七)保障增值利用收費合理

公共部門信息增值利用的獲取信息的價格問題一直都是研究的熱點和難點。2001年，英國財政部在《信息如何和何時收費》中對公共部門信息的收費問題提出了指導意見。美國規定：聯邦政府禁止限制向公眾就政府信息再利用、再銷售、再傳播收取包括費用或者版稅，傾向于邊際成本的定價模式，這種自由開放的獲取政策，使美國信息內容產業和文化創意產業得到較大發展[11]。

我國在就公共部門信息進行收費時，要注意如下方面：(1)我國應該確定對何種信息進行收費。基礎信息和增值信息應該適用不同的收費標準，采取不同的收費模式。(2)我國要建立合理的價格決定機制。對于公共部門的增值信息，是以成本作為定價的依據，還是以市場價格作為定價的依據是要解決的一個基礎性問題。(3)在成本核算上采用科學的方式進行基礎信息和增值信息的成本分配和會計分離，從而維護增值信息領域的市場競爭公平。進行成本分配和會計分離非常重要，應該注意幾點：(1)當共同成本涉及到有關基礎信息和增值信息活動的情況下，這些共同成本應該分別被分配到基礎信息和增值信息活動中去。(2)如果公共部門信息機構接收到額外補貼，在任何共同成本的統計之后，應該扣除該補貼，但是，常規的對于公共部門基礎信息的投入，應該計入基礎信息的成本費用。(3)基礎信息和增值信息的成本分配應該考慮到該公共部門的規模以及公共部門信息活動對于它的總的活動的相對重要性。(4)內部轉移定價要透明，公共部門信息機構對第三方和對他們自己的內部增值加工(內部轉移價格)收取的價格應該考慮提供基礎信息的成本并應該實行內部轉移定價的公開。(5)在成本分配和會計分離的基礎上，改進收費系統也是很重要的。(6)信息產品的價格同時符合競爭法的限制，公共部門不能利用基礎信息的壟斷提供者的身份進行產品搭售行為。

(八)保障增值利用信息質量可信

公共部門信息常常關注到公眾的普遍利益，如果質量控制不嚴，虛假信息和錯誤信息可能引起重大的社會問題，例如地震、交通、氣象、環境等信息。因此，公共部門信息的增值利用既要考慮到個人多樣性需求的滿足，同時也要和相關的質量控制政策進行協調，制定相關的質量控制的政策或法律。美國管理與預算辦公室( OMB) 發布了“信息質量指南”，明確了保障向公眾傳播信息的客觀性、有效性和完整性的最佳程序，強調了質量控制過程，并規范了傳播中出現錯誤信息的更正程序[12]。歐盟委員會發布《電子歐洲2002：與健康相關網站質量標準》來提升專業類網站的質量問題。

公共部門在信息質量保障方面應該注意如下方面：一是對公共部門信息公開質量保障工作進行宏觀管理和調控，主要是通過立法規范保障行為，制定公共部門信息公開質量標準和規范，指導、統籌、協調、檢查公共部門信息公開質量保障活動，構建公共部門信息公開質量保障制度框架、推動公共部門信息公開質量保障的立法建設、推動公共部門信息公開質量保障研究和促進學術交流、組織人員培訓等。二是公共部門直接設立評估機構開展對公共部門信息公開質量的評價和監督，公共部門的監督職責，不僅表現在公共部門自己要履行監督職責，還在于公共部門有責任調動全民社會共同承擔監督責任，使公共部門信息公開質量得到保障。三是委托社會中介組織對公共部門信息公開質量作出評價，評價結果定期通過網站或媒體向社會公布。

(九)保障就業人口有效吸納

公共部門信息資源增值利用是現代信息服務業和高新技術產業的融合。在其信息生產與信息服務過程中，從信息采集到信息開發、從信息內容分析與挖掘到信息增值服務，從相關技術與系統開發、運行維護到網絡建設，均將激發和帶動相關產業的發展，為社會創造與增加新的就業崗位，提高就業水平。據荷蘭聯邦地理數據委員會的調查發現，就公共部門地理信息而言，將地理信息的價格降低60%會帶來年營業額的40%的增長，以及大約800個工作職位的增加[13]。根據相關統計，在歐洲數字內容產業的全部從業人員的人數相當于歐盟勞動力的6%，對生產力增長的貢獻值更是超過四分之一[14]。而在我國，到“十一五”末期，地理信息產業相關企業已近2萬家，從業人員超過40萬人，年總產值接近1000億元[15]。截止到2010年底，我國國內位置服務(Location Based Service，LBS)的用戶總數達到330萬人，提供相關企業多達40余家[16]。而百度、新浪、人人網等眾多企業紛紛投身到這一領域。據預測，未來幾年LBS行業將進入噴薄期，其從業企業與從業人員的數量將快速增長。

以政府為主導、以企業為主體的多元化開發模式是公共部門信息資源增值開發利用的主要模式。在此模式中，通過合理授權，各類企業均有機會參與到信息資源增值利用的籌資、建設、運營和管理過程中。不同企業通過信息增值產品與服務開發、技術咨詢與服務、數據的商業再開發，以滿足民眾多元化的需求。不但保證政府系統持續穩定運行，更重要的是為企業創造更多的發展機會，為社會提供了更多的就業崗位。

五、我國公共部門信息增值利用社會責任制度的運行機制

(一)授權與增值主體社會責任合作制度

公共部門和商業部門不同，在投資方面，公共部門是基于責任，而商業部門是為了滿足商業需要；在文化方面，公共部門講究職業化合作，而商業部門更看重職業性競爭。公共部門信息增值利用涉及到公共部門信息的收集、整理、加工、許可、開發、服務等各個環節，不同環節涉及到不同部門，因此，建立授權與增值主體社會責任合作制度很有必要。所謂合作制度并不意味著每一項社會責任的承擔都需要雙方負責，是連帶責任；而是意味著雙方相互提供支持，為更好承擔社會責任提供可能。實際上，在增值開發的不同環節，就有不同的社會責任，總體上，公共部門的社會責任更大一些，要保護公民信息獲取、維護公平市場競爭、保障國家安全和社會安定等，但私營部門的社會責任也很重要，例如提供高質量的信息產品、有效吸納就業人口、開發過程中有效保護知識產權和隱私信息，公共部門和私營部門通常在社會責任上都難以有效分割，要充分重視兩者合作的意義和價值。

(二)授權與增值主體社會責任公示與監管制度

社會責任的履行一方面要依靠自覺，另一方面也要依靠社會壓力和制度約束。只有將授權與增值主體的社會責任納入法律與制度的范疇才能起到真正的約束作用，同時通過社會公示進行有效提醒并帶來心理上的緊迫感，從而促進社會責任的履行。在公共部門信息社會責任制度體系中，許多權利是需要相關主體對于社會公眾進行有效提醒的，這種有效提醒也是一種社會責任的公示。例如，在保障公民信息獲取權利方面，需要提醒公眾相關的程序、可以獲取信息的范疇、相關費用以及限制與例外方面，如果社會公眾符合相關條件，則公共部門必須履行相關義務；在保障市場公平競爭秩序方面，需要明確公共部門的增值開發的權限、許可義務、收費方式等。每一項社會責任制度都意味著相應的公示方式，通過社會公示可以讓權利和責任更加透明。政府應該對授權與增值主體社會責任的履行進行監管，而且該監管應該具有持續性。

六、小結

歐盟、美國對公共部門信息增值利用的重視，昭示了信息領域一個重要的變動信號，繼信息公開和信息共享的兩大歷史階段之后，信息增值利用問題已經逐漸浮出水面。國內外研究公共部門信息增值利用的文獻主要聚焦于其經濟潛力和制度激勵，而較少關注其帶來的對社會責任的沖擊。而公共部門信息內在的“公共性”使得社會責任的履行必不可少。一旦要求公共部門信息增值利用履行社會責任，則不可避免帶來如下問題：為什么要履行社會責任、履行什么樣的社會責任、其他國家是如何履行社會責任的、我國應該如何建構社會責任體系，我國應該如何履行社會責任等等問題，這正是本文研究的核心命題所在。

通過研究，我們發現公共部門信息增值利用中涉及到公共物品、準公共物品和私人物品等不同物品屬性定位。物品的屬性深刻地影響著相關的制度建構。公共部門信息增值利用的不同屬性會導致不同的社會責任模式。我國需要建構和完善相關制度，在公民信息獲取、競爭秩序維護、國家安全和社會安定保障、知識產權和隱私信息保護、許可機制透明、增值收費合理、信息質量提高、就業人口吸納等方面實現公共部門信息增值利用的社會職能。

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