論我國著作權行政保護的完善路徑

文/郝鳳軍

我國的著作權保護采用司法保護與行政保護雙重保護制度。當前學界普遍認為著作權行政保護的法律規定具有其一定的合理性，比較符合我國基本國情，對我國著作權乃至知識產權保護起到重要作用，著作權行政保護和其他保護方式共同構成著作權保護的完整體系。行政權力高效優勢能夠快速形成便捷高效的著作權保護機制，使得著作權侵權行為的懲處周期大大縮短，可以有效維護著作權人的合法權益，同時配合相應的普法宣傳，使得著作權保護的法治理念迅速得到傳播和普及。然而，著作權的私權屬性使得行政保護的制度備受爭議。近年來，有部分學者認為，我國社會發展已經進入了新的歷史階段，著作權保護的客觀環境也發生了巨大變化，著作權的行政保護制度亟待加以重新思考。

一、邏輯起點：我國著作權行政保護的內涵及現狀

知識產權行政保護的含義在學界未能達成一致認識。筆者認為，知識產權的行政保護是國家知識產權行政管理機關在遵循法定程序和運用法定行政手段的前提下，依法處理各種知識產權糾紛，維護知識產權秩序和提高知識產權社會保護意識，運用行政權力和手段對知識產權實現法律保護。[1]目前，我國著作權行政保護的主要形式有以下幾種。

行政處罰。我國《著作權法》第48 條規定，在侵犯著作權同時損害了公共利益的，著作權行政管理機關可以行使行政處罰權，并且《著作權行政處罰實施辦法》第2 條明確了國家版權局和地方著作權行政管理部門是對著作權侵權行為實施行政處罰的行政主體。

行政查處。《著作權法實施條例》第37 條明確了著作權行政管理部門針對損害公共利益的著作權侵權行為擁有行政查處權。

行政調解。《著作權法》第55 條雖未明確著作權行政管理機關有權調解著作權糾紛，但是實踐中由著作權行政管理機關實施著作權糾紛民事損害賠償行政調解是十分普遍的。這種典型的著作權糾紛行政調解是在著作權行政管理機關的主導下，基于當事人的意思自治原則進行的。國家版權局制定的《著作權法（修改草案第三稿）》第85 條規定：著作權行政管理部門可以設立著作權糾紛調解委員會，負責著作權和相關權糾紛的調解。調解協議具有法律拘束力，一方當事人不履行調解協議的，另一方當事人可以申請人民法院司法確認和強制執行。

行政裁決。行政裁決作為行政法律制度重要內容在專利法中就有專利許可行政裁決的規定，同樣在著作權侵權中，由著作權行政管理機關“認定侵權成立”便是行政權對著作權糾紛民事案件進行裁決的體現。

二、制度困境：我國著作權行政保護存在的問題

自制定《與貿易有關的知識產權》（《TRIPS》）協議開始，國際社會都認同知識產權的行政保護，而著作權行政保護相較于司法保護而言，具有主動性強、程序簡單、成本低廉、執行度高的優點，且行政保護在著作權保護體系建立、打擊侵犯著作權行為、維護著作權及其相關權利人合法權益方面發揮了不可磨滅的功績。[2]然而，我國著作權行政保護依然存在諸多困境。

（一）制度缺失

首先，著作權行政保護權力干預過度。知識產權本質上是私權屬性卻有公權化的趨向，私權價值追求是私法自治排除公權力干預，但由于知識產權本身含有公共利益成分而顯現公權身影，故而行政權力干預具有其合理性。但是一旦公權干預過多便是對私權的限制與侵害，與權利保護背道而馳。其次，著作權行政處罰缺乏明確的處罰標準和正當程序。目前著作權行政處罰依據主要是《行政處罰法》和《著作權法》當中的規定，在認定標準、數額確定、處罰程序上面都沒有完備的制度體系作保障，更多借助著作權行政管理機關機動性懲處措施，且行政處罰中也欠缺責令停產停業、暫扣或吊銷許可證照等處罰措施，大大減損行政保護的威懾力和懲處效果。再者，行政保護與司法保護二者銜接不融洽。著作權糾紛本質上是一種民事糾紛，是平等主體之間發生的法律關系，在《TRIPS 協議》確立知識產權“司法最終裁決”原則之后，各國雖然相繼建立司法保護與行政保護“雙軌制”模式，但都十分重視二者的銜接。我國著作權行政保護實踐卻明顯呈現側重行政保護現象，特別是著作權糾紛行政裁決中，行政權替代了司法權進行糾紛的裁決，雖然可以高效便捷地解決糾紛，但其裁決程序、證據搜集等均為行政化模式，缺乏司法保護的正當程序，在糾紛的徹底解決和權益公平保護上大打折扣。

（二）執行失范

著作權行政保護落實在著作權行政管理機關的行政執法上，執行失范對著作權行政保護而言影響甚巨。[3]首先，行政執法不規范，主要表現在執法主體混亂、權責不清。除了著作權行政管理機關享有行政執法權，還有工商、海關、文化、公安等行政部門參與執法，各機關之間權責界限不清、執法程序不明等，都造成著作權行政保護執法備受詬病。無論是著作權行政管理機關還是其他機構，在著作權行政執法過程中濫用行政權力現象時有發生。

三、比較法視域：著作權行政保護的域外經驗

在當前知識經濟時代，著作權的侵權行為頻發，已經產生了嚴重的社會危害，亟待加大著作權的保護力度。其中，行政保護日益得到重視。國外對著作權的行政保護措施已經趨于成熟，特別是以美國、墨西哥、韓國為代表的國家有許多值得借鑒的做法。

（一）域外著作權行政保護的概況及特點

《TRIPS 協議》第3 部分第2 節規定了“民事與行政程序及救濟”，這就在國際法層面確立了著作權行政保護的依據。同時，在各國經濟貿易的實踐中，許多在理論上仍堅持“三權分立”的傳統國家近年來也越來越重視發展其“第四權力機構”或稱“準司法”的行政機構，用以保護著作權乃至知識產權。[4]

1.美國。美國著作權行政管理機關是美國版權局，主要提供行政管理和行政服務，美國司法部和美國海關以及美國“國際貿易委員會”則主要針對海外侵權提供行政救濟，幫助權利人進行海外維權。例如，針對網上非法分銷版權作品，美國司法部作為行政執法部門聯合各國政府在2001年開展了“海盜行動”，2004年開展了“速聯行動”。聯邦國際貿易委員會則利用其“超級301 條款”來調查外國的“不公平貿易做法”，并開展談判和實施貿易報復，它可以行使調查權、裁判權、臨時救濟權、處罰權。美國海關主要是針對出入境的版權及鄰接作品進行監管，查處侵權行為。美國著作權行政保護最大特點是區分了國內行政保護與國外行政保護。在打擊海外侵權方面，美國司法部、海關、國際貿易委員會多次聯手，展開共同行為，進行海外維權活動，通過對外國侵權進行調查查處，從而服務國內，維護本國著作權人的合法權益。

2.墨西哥。墨西哥的知識產權行政機關除了具有與一般國家相同的知識產權行政管理職能，還有權對知識產權侵權糾紛和違法行為進行行政處理、行政查處和采取行政強制性措施。《墨西哥聯邦版權法》中的行政執法由聯邦執行委員會通過國家版權局和工業產權局來負責實施。后者執法范圍只限于該法所規定的某些特殊情形，國家版權局的行政管理主要涉及對版權的注冊和登記；行政處理權主要包括對無效、撤銷或失效的行政處分、行政調解；國家版權局和工業產權局共同行使對版權領域的侵權行為的行政查處。墨西哥對著作權的行政保護方式十分全面，包括行政管理、行政處理、行政服務等方面的內容，而且保護程序的規定非常詳細，對違法行為的行政制裁力度也非常之大。

3.韓國。韓國知識產權局是綜合性的知識產權行政管理機構，其職能主要包括行政管理、行政處理、行政查處和行政服務等。韓國對于海外知識產權保護提供救濟補貼資金，并設置成立了多種小企業海外維權機構，如大韓貿易投資振興公社、韓國貿易館等，對于各國的知識產權法律進行研究，幫助本國企業維權。韓國的知識產權保護機制是一種多部門多機構多層面的共同協調機制，容納了政府部門、行業組織、企業、民間組織等，不僅對國外相關法律制度進行研究，并且為中小企業維權提供資金與支持，形成全方位的立體保護模式。

（二）對我國著作權行政保護的啟示

美國著作權行政保護的國內外區分，尤其是通過海關、司法部、貿易委員會聯合，加強對盜版行為、海外侵權行為監管和應對，在全世界范圍內為美國著作權保護編織了一張足夠硬朗的安全網。然而，我國無論在著作權保護乃至整個知識產權保護的問題上都未能較好服務于海外維權。美國曾經為中國設計了推廣海關執法的示范程序。[5]如：統一的擔保規定；與權利人合作，改進執法，降低成本，共享信息。行政行動與地方法院、公安以及其他部門調查之間的有效合作；提高公眾意識，以實質性降低侵權水平和跨境運輸；與外國執法機構合作。中國要進行海外維權，海關保護力度的加強是不可避免的。

墨西哥在著作權保護方面也有因著作權侵權泛濫而在國際社會飽受指責的窘境。然而，墨西哥推行著作權行政保護措施能夠立足于其獨特的歷史文化傳統，結合經濟發展現狀，對著作權產業發展和著作權法律制度發展發揮了積極作用。這一事實無疑表明行政保護制度具體內容和具體模式是一個國家的歷史傳統、法治進程以及維護本國利益實際需要的綜合反映。故而我們應該保留著作權的行政保護制度，并且應當效仿墨西哥那樣清楚地劃分著作權行政保護的權限，明確規定行政權力行使機關，防止權力濫用和行政不作為。

我國目前的經濟結構與韓國相似，對外貿易同樣占據了很大的比重。隨著更多中國文化產品走出國門，完善的海外維權機制必不可少。借鑒韓國經驗，我國政府有關部門需要加強對國外知識產權制度的研究，成立類似于韓國的海外維權機構，鼓勵權利人進行海外維權。除此以外，我國必須把海外維權納入國家戰略和知識產權戰略中，促進權利的維護與救濟。

四、路徑選擇：我國著作權行政保護的完善建議

前已述及，我國著作權行政保護存在較多問題，亟待加以解決。筆者認為，著作權行政保護側重關注的問題是如何在有效利用行政權提供保護的同時以完備的行政保護體系和執法程序實現行政保護自身的效益最大化和權益保護的公平公正。[6]就我國實際情況而言，雖然經過近年來的普法宣傳，民眾的法治意識已大大增強，但著作權侵權行為泛濫的現實短期內不會有根本性的變化，同時，對外貿易的不斷發展使得我國個人和企業在海外進行著作權維權的行為更加普遍和廣泛，如何降低其維權成本、提高維權效率是當前較為重要的課題。有鑒于此，我國著作權行政保護制度應該從以下幾方面加以完善。

（一）行政保護制度建構

第一，豐富執法方式，改變行政執法單方性和強制性痼疾，克服執法單一、僵化弊病。為適應多樣且復雜的現實情況，可以建立相應的行政指導制度、行政參與制度、行政檢查制度和行政獎勵制度等。[7]第二，完善司法與行政制度銜接，加強行政執法的司法審查。行政機關對于知識產權糾紛中的權屬糾紛、效力糾紛等問題均享有廣泛的管轄權，應加強司法審判對于行政執法中的事實問題和法律問題的審查力度，以制約行政權力。第三，完善知識產權保護相關立法。重點在于保護范圍的擴大、處罰標準以及處罰方式的完善、監督機制的健全等方面。第四，借鑒美國、韓國等的保護模式，完善海外維權機制。通過建立知識產權統一協調機構，與海關、駐外機構、民間組織等多部門多機構多層面聯合，促進海外維權。

（二）行政執法規范塑造

第一，堅持落實行政執法原則。行政機關在進行知識產權保護的過程中，應遵守依法行政、適度干預、兼顧平衡等重要指導原則，做到合法合理有度執法。第二，建立和完善行政執法統一協調機制。對各部門各機關的權限和責任予以明晰，統一協調各部門執法，做到權責明確，防止部門利益爭奪和執法扯皮。第三，完善行政執法程序，促進執法程序透明、民主化。通過公民參與、社會監督、信息披露、回避原則等相關機制來保障行政執法的公平公正。第四，加強行政執法隊伍建設。通過對執法系統的機構設置和權力分配的優化，推進執法工作更加高效高質；通過對執法人員的培訓與考核機制，提高執法隊伍的紀律水平與執法質量。

[1]徐銘勛.論我國著作權行政保護的特點[J]. 法學雜志，2010(2)

[2]李卓.數字圖書館與《互聯網著作權行政保護辦法》[J]. 西南農業大學學報(社會科學版)，2008（3）

[3]王自強.《著作權行政處罰實施辦法》修訂的主要內容說明[J]. 中國出版， 2008(10)

[4]段維.版權的行政執法范圍與權限[J]. 出版發行研究，2004(11)

[5]鄧建志，單曉光. 2010年上海世博會知識產權的行政保護[J]. 法學， 2006(4)

[6]汪應明.市場經濟應注重對知識產權的行政保護[J]. 行政與法，2008(11)

[7]鄭成思.WTO 知識產權協議逐條講解[M].北京：中國方正出版社，2000