迎接新預算法

楊博野

預算法素有“經濟憲法”之稱，對上至中央、下至基層政府的財稅體制和行政管理，有著牽一發而動全局的重大影響

經過10年修法，8月31日，第十二屆全國人大常委會表決通過了關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，新預算法于2015年1月1日起正式實施。預算法素有“經濟憲法”之稱，對上至中央、下至基層政府的財稅體制和行政管理，有著牽一發而動全局的重大影響，浙江必須高度重視。

——地方政府融資即將進入陽光舉債階段。當前迫于財政剛性支出和收入增速下降的矛盾，地方政府有時采用一些不規范、不透明的變相方式融資，導致出現影子銀行等隱性表外融資活動。截止到2013年6月，浙江各級政府通過非銀金融機構融資1391.1億元，是各類債券融資規模的近兩倍，僅次于銀行貸款。新預算法一大重要突破，即是對地方政府債務管理開明渠、堵暗道，在法律層面上正式賦予省級政府舉債權。

——地方政府融資即將進入債市融資階段。由于地方政府尚未具備自主發債權限，目前地方政府融資以銀行貸款為主。截止到2013年6月底，全國地方政府負有償還責任的債務合計108859.2億元，其中銀行貸款占50.8%，發行地方政府債券僅占5.6%。浙江各級政府負有償還責任的債務合計5088.2億元，其中銀行貸款占55.7%，發行地方政府債券僅占4.3%。新預算法明確規定地方政府融資渠道限于發行地方政府債券。除此以外，地方政府不得以任何其他形式舉借債務，或者為他人提供任何形式的擔保。

——地方政府融資即將進入規模控制和人大監管階段。新預算法首次明確規定地方政府必須依照國務院下達的限額舉借債務。舉借債務的規模，由國務院報全國人大或全國人大常委會批準。舉借的債務必須列入本級預算方案，并報本級人大常委會批準，且只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。地方各級人大需重點審查預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否具有償還計劃和穩定的償還資金來源。若年中需要增加債務數額，應當進行預算調整。

——地方政府融資即將進入中央嚴管階段。隨著地方政府債務規模擴大，中央財政隱性擔保產生的剛性兌付風險不斷提升。地方政府債務問題引起了中央政府高度重視。新預算法加強了政府債務的法律責任和懲治力度。各級地方政府若違反規定舉借債務或者為他人債務提供擔保，負有直接責任的主管人員和其他責任人員均將直接面臨給予撤職、開除的處分。

下一步，中央將著重建立以政府債券為主體的地方政府融資機制，逐步剝離融資平臺公司政府融資功能。隨著地方政府發債規模的逐步擴大，未來融資平臺融資任務或將消逝，僅僅作為項目建設和運營機構存在。

浙江各級政府當前債務規模基本可控，趨勢正在好轉。截止到2013年底，浙江省各級政府（不含寧波）負有償還責任的債務共5238億元，負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務共2103億元。負有償還責任的政府債務率為59.2%，比2012年同比下降4.3個百分點。從債務期限分布看，2014年債務到期償還將達到高峰，之后比例將逐年降低。

但是，浙江各級政府債務潛在風險較大。一是債務償還對土地出讓收入的依賴程度較高。截止到2012年底，浙江省各級政府負有償還責任的債務中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額為2739.4億元，占比高達66.3%，高于全國各省平均水平29.0個百分點。2013年以土地出讓金為主的全省政府性基金收入相對公共財政收入已呈現“倒掛”，高出公共財政收入643.7億元。二是部分地區償債風險較高。截止到2012年底，全省共有2個設區市、18個縣（市、區）、97個鄉鎮政府負有償還責任的債務率超過100%。其中6個縣（市、區）、29個鄉鎮2012年借新換舊率超過20%。三是間接債務具有不確定性。目前中央和省級政府關注焦點主要在負有償還責任的債務部分，債務警戒線也基本按此劃定。但政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的間接債務規模不容小覷，是懸在地方政府上的“達摩克利斯之劍”。一旦發生系統性金融風險，可能會對地方政府造成不可預估的破壞力。

浙江既要建立政府與市場的邊界，也要完善上級政府與下級政府的邊界，把握新預算法實施契機，分清債務責任，梳理事權財權，創新財政體制。