全面把握試點內(nèi)涵 有序有效深化審改

孫哲勇

政府的管理是放管結(jié)合，“放”以完備的法制體系為基礎(chǔ)；“管”需有完善的誠信體系和懲戒機制作支撐

今年以來，浙江省在舟山群島新區(qū)、嘉善縣、海寧市、柯橋區(qū)開展以“負面清單制、企業(yè)依法承諾制、備案制和事中事后監(jiān)管制”為主要內(nèi)容的企業(yè)投資項目不再審批試點。全面把握這項試點的內(nèi)涵十分重要。

這項改革試點的核心是采用“寬進嚴(yán)管”方式，讓企業(yè)主體自主決策、自主經(jīng)營，激發(fā)市場活力。這是政府“簡政放權(quán)”的精義。所謂“寬進”，即對核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目實行備案管理，政府公布企業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)條件和“戒律”，企業(yè)依法承諾履行，對項目決策、資金來源、市場前景、經(jīng)濟效益和產(chǎn)品技術(shù)方案等，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險；所謂“嚴(yán)管”，即政府對項目涉及的公共安全、環(huán)境影響、產(chǎn)業(yè)政策、社會穩(wěn)定等承擔(dān)依法審查把關(guān)和監(jiān)管的責(zé)任。政府“錯位”的管，要放開搞活；依法的管，要到位不放任。四個試點地區(qū)已建立起市場準(zhǔn)入、負面清單、承諾公示、項目備案、集中驗收、中介管理、責(zé)任追究等配套制度，項目按新的流程試運作，效應(yīng)是積極的。四個地區(qū)試點中大致可提煉出：政府公布符合法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)條件；企業(yè)依法承諾自主決策；清晰界定政府、中介機構(gòu)、企業(yè)三者責(zé)任；政府部門敢于擔(dān)當(dāng)、依法把關(guān)，監(jiān)管、服務(wù)貫穿項目實施全過程；規(guī)范制度系統(tǒng)配套。這些是可供各地借鑒之處。

在試點實施過程中，為防止理解的分歧而產(chǎn)生執(zhí)行的差異，筆者建議把握四方面問題：

（一）不宜盲目擴大項目范圍。今年省政府已出臺核準(zhǔn)目錄（2014年版），各地還在相繼制訂負面清單，建議把“不再審批”項目范圍控制在兩個目錄之外。要跳出單純項目管理方式改革，應(yīng)以此為契機，導(dǎo)向深層次的政府實施有效有序管理制度的創(chuàng)新。

（二）加強對依法行政的宣傳引導(dǎo)。目前在實際工作中存在依法行政與改革創(chuàng)新矛盾思維的現(xiàn)象，對此做好引導(dǎo)十分必要。一是堅持依法行政理念。要以法治思維統(tǒng)領(lǐng)改革創(chuàng)新，在法律的框架內(nèi)審批改革創(chuàng)新仍有很大的空間。“法令行則國治，法令馳則國亂”。維護法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，是推進社會管理法治化的要求，也是“不動搖、不懈怠、不折騰”的要求。政府的管理是放管結(jié)合，“放”以完備的法制體系為基礎(chǔ)；“管”需有完善的誠信體系和懲戒機制作支撐。

二是采取分類甄別方法，即對法律規(guī)定的事項，沒有制訂機關(guān)授權(quán)地方無權(quán)停止執(zhí)行；對不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要的法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建議按程序修法；對部門擅自擴大審批權(quán)限、審批范圍，或在法律法規(guī)以外擅自增設(shè)條件，應(yīng)“剝離”后通過適當(dāng)程序予以取消；對國家部委依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定制訂的具體實施細則或技術(shù)規(guī)范，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

（三）著力推進政府管理方式創(chuàng)新。一是堅持突出創(chuàng)新、講求效率原則，提升政府管理能力。積極探索創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化流程，精減環(huán)節(jié)，實行聯(lián)合審查、信息共享、市場開放，提高行政效率。

二是合理界定“批”、“管”職責(zé)，強化協(xié)同管理。既要防止“重審批、輕監(jiān)管”、以批代管、只批不管的傾向，又要防止放棄事前把關(guān)、監(jiān)管真空的傾向，避免造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。事前審批（核準(zhǔn)、備案）是準(zhǔn)入導(dǎo)向，旨在“未雨綢繆、防患于未然”；事中監(jiān)管是問題導(dǎo)向，旨在是跟蹤服務(wù)、“亡羊補牢”；事后監(jiān)管是執(zhí)法導(dǎo)向，旨在檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況和問題追責(zé)。審批（核準(zhǔn)、備案）與監(jiān)管是政府在不同階段履行有效管理的不同方式，兩者相輔相成不可偏廢。

三是堅持法治目標(biāo)，積極引領(lǐng)。在強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)的同時，必須十分強調(diào)法治政府建設(shè)。政府對涉及公共安全、環(huán)境影響、生態(tài)安全等把關(guān)的方式方法可以改進，但絕不能放棄把關(guān)。政府部門既要防止權(quán)力尋租、“惜權(quán)”的問題，又要防止“多一事不如少一事”的懶政現(xiàn)象，既要防止行政不作為、辦事效率低下的傾向，又要防止審批忽視質(zhì)量、時間“越短越好”的傾向。要從公共利益、生態(tài)安全、社會穩(wěn)定等視角，尋找政府、中介機構(gòu)審批（服務(wù)）時限與審批、審核、評估、檢驗、檢測等工作質(zhì)量的平衡點。

四是堅持職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范放權(quán)。正確界定不同層級政府機構(gòu)的職權(quán)。權(quán)力要關(guān)進籠子，市場要激發(fā)活力。要防止權(quán)力和市場結(jié)合，形成相對穩(wěn)定的既得利益格局。省級政府要抓宏觀、抓規(guī)劃、抓統(tǒng)籌，放微觀，同時要依法放權(quán)、科學(xué)放權(quán)、按程序放權(quán)。權(quán)力和責(zé)任必須同步下放，“審批鏈”盡可能放在同一行政層級上。要綜合考慮基層的承接能力（包括審批人員業(yè)務(wù)能力、技術(shù)設(shè)施能力、監(jiān)管履職能力），考慮放權(quán)后的實施效率和行政成本，等等。

五是堅持理性思維，加強政策方案設(shè)計的科學(xué)性。制訂政策或方案在考慮合理性時必須重視合法性和科學(xué)性；沒有合法性、科學(xué)性作支撐的政策方案則缺乏規(guī)范性和可操作性。努力尋找改革發(fā)展的規(guī)律性，重視實情調(diào)研，重視多方參與論證。要防止政策片面性，防止改革思維“碎片化”，要以全面、前瞻、長遠和對歷史負責(zé)的視角審視政策、修正政策。

（四）抓好需重點深化的工作。一是深化中介機構(gòu)改革，將中介機構(gòu)服務(wù)與政府權(quán)力清單對接，實行目錄化管理，規(guī)范中介機構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、流程、質(zhì)量要求和收費標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立和完善對企業(yè)投資項目實施的有效監(jiān)管制度，按部門分行業(yè)制訂監(jiān)管辦法。

三是加快完善信用體系和應(yīng)用平臺，建立各部門懲戒聯(lián)動機制，強制約束企業(yè)的違法行為，營造公平競爭的市場環(huán)境。

四是對引領(lǐng)創(chuàng)新政府管理，激發(fā)市場活力的改革試點，確實受某些法律法規(guī)規(guī)定限制的，建議在爭取獲得法律法規(guī)制定機關(guān)暫停執(zhí)行的授權(quán)后開展積極的探索。