城市基層社區治理嘗試項目化管理的案例研究

周世強

城市基層社區治理嘗試項目化管理的案例研究

周世強

一、項目化管理的歷史發展及基本理念

項目化管理本身起源于經濟領域，是現代企業為適應市場經濟的發展，不斷增強自身創新、變革、競爭的能力而作出的管理方法和手段的選擇。項目化管理改變了傳統管理體制下部門分工、各司其職的框架設置，它以目標的最佳實現為標準組建團隊、投入資源、評估監督等。

隨著經濟全球化、社會分工日益精細的發展，項目化管理開始應用到社會生活的廣闊領域。項目化管理的理念和思想強調：一是目標性(規劃性，目標不經詳細方案規劃不可能立項；二是科學性，方案不經專家論證、不經比較鑒別不可能通過；三是程序公正性，產生過程由第三者參與，杜絕主觀性；四是團隊協作性，要求圍繞“項目目標”組建最有戰斗力的工作集體；五是群眾參與性，完成目標追求集體成果，不突出個人，強調群體積極性的發揮；六是效益最大化，以上要求的實現是為了追求工作效益的最佳成果。通過以上分析可以明顯看出：項目化管理是實現成本最節約化的工具和手段。應用到社區治理領域，是符合社會治理的發展要求的。

二、項目化管理在居民自治、社區治理中的嘗試案例

在推進社區規范化建設試點工作的過程中，建國門街道辦事處積極實施社區居民院自治管理項目，提高居民院的自我管理水平。將網格化城市管理新模式向住宅區延伸，逐步建立政府引導、居民自治、業主自我管理與物業服務有機結合的網格化社區物業綜合管理模式。

（一）建國門街道辦事處在居民自治、社區治理領域的項目化管理嘗試

針對居民最為關注的違章建筑問題，社區制定了“治理貢院二條”項目計劃，以居民自治為切入點，以居民自我教育、自我監督、自我管理、自我提高為抓手，探索項目化運作的新方法。

1. 項目背景

西總布社區位于東城區建國門街道東部，緊鄰二環路、長安街，轄區內以平房院為主，屬于典型的平房型社區。由于地理位置的便捷，近兩年出租房屋的價格上漲較快。社區一部分居民在利益的驅動下，在胡同里搭建起違章建筑，以供出租謀利，不僅破壞了環境，也給社區治安、消防安全等工作埋下了隱患。以貢院二條為例，在長約150米、寬約9米的胡同內違章建筑多達22處，高峰時居住流動人員40余人，居民反映強烈。

2. 發現需要

曾經發生的火災事件促使街道社區下定決心整治貢院二條胡同內的違章建筑。社區干部密集走訪居民，了解百姓對整治工作的態度，對群眾反映強烈的急難問題進行梳理、分類。

3. 申請項目

社區制定了“治理貢院二條”項目計劃，以居民自治為切入點，以居民自我教育、自我監督、自我管理、自我提高為抓手，結合區街規范化社區建設文件相關精神，吸取以往群眾工作中的經驗教訓，探索項目化運作的新方法，并制定了《治理貢院二條項目計劃書》。

4. 項目審核、資金發放

建國門街道辦事處根據相關規定對“治理貢院二條”項目進行了審核、批復及項目資金發放。

5. 項目實施

貢院二條胡同環境治理項目主要分以下幾個步驟開展了項目工作：

（1）發放調查問卷，正式征求居民意見，并在第一時間將統計結果在貢院二條胡同顯著位置予以公示；

（2）召開貢院二條居民大會，邀請居民們推薦和自薦人選，建立自治組織；

（3）召開貢院二條居民管理和監督小組成立大會，監管小組對拆除時間、拆后規劃等事項進行了研究；

（4）居民管理和監督小組成員研究制定胡同規劃方案、起草胡同居民公約等具體事項內容；

（5）街道邀請社工專家到西總布社區針對貢院二條治理項目做專業指導，并提出具體意見；

（6）城管隊員到現場取證、畫圖，準備資料上報區規委，區規委批準后，召開違建房主會，送達限期拆除通知書；

（7）居委會工作人員深入居民家中做工作，爭取在限期內由居民自行拆除；

（8）對限期內拒不拆除的住戶，由城管部門執行“強拆”程序。

6. 項目監管

（1）拆違工作正式開始，城管分隊、社區居委會、社區民主監督委員會全程現場監督、協調。

（2）社區張貼了《貢院二條規劃草圖征求意見稿》，征求居民們的意見、建議，匯總建設項目需求，由街道聘請專業部門提出預算，并經會議通過即可施工建設。

7. 項目評估

由街道聘請專業部門提出評估方案，并對項目完成質量進行評估。評估完成后，貢院二條監管小組更名為貢院二條自管會，承擔自治自管、維護整治成果的職責。

（二）該項目在促進居民自治過程中需要明確的幾個問題：

以社區居民自治為切入點來解決社區私搭亂建問題是一種創新，但從公民權的角度來看，存在矛盾和問題，居民自管會作為自治組織不具有公共執法權力，處理私搭亂建問題將違反物權法。在此問題上，有必要區分公權力和私權力，公權力屬于政府部門，城管和公安都屬于公權力的主要治理主體，私權力屬于公民自治組織，自管會、居民文明公約監督小組等都屬于私權力的主要治理主體，作為居民自治組織的自管會只有私權力，擁有監督、制止、勸解的權力，但不具有強制執法的權力。因此，在此類項目執行過程中應注意以下問題：

首先，社區私搭亂建問題仍交由街道的城管部門審查認定，并下達限期整改書，為該問題的處理奠定基調，社區的宣傳動員和引導工作做完后，按照相關規定依法拆除違建。

其次，由于拆除違章建筑將影響多戶居民的經濟利益，公權介入處理有可能造成這部分居民與政府之間的矛盾，所以有必要由經過適當培訓的社會工作者先期介入被拆遷居民戶，進行分類（入戶調查），幫助分析目前問題，并協助其中困難戶申請相關政策補償（如低保等）。

最后，在街道的城管部門審查認定完私搭亂建建筑后，及早明確拆除違建后的新規劃方案，給居民以“定心丸”；規劃完成后，居委會幫助相關居民制定《居民文明公約》，組織“居民文明公約監督管理小組”，執行監督、日常巡查工作，處理拆違后居民的內部問題。

三、項目化管理對居民自治的促進作用

社區居民自治項目化管理是對街道社區傳統工作的一種改革及創新。

首先，居民自治的根本在于居民參與，參與的居民自然會分析他們所處的真實狀況，在發展決策中產生作用，并對整個社區生活貢獻價值。街道不可能有效地解決社區所有的問題，必須要發動社區居民，使其參與社區問題決策過程，這樣社區居民的需求才能得到滿足，愿望才能得到實現，這是最大的資源。

其次，項目化管理建立了不同層面的社區治理部門參與機制，使得街道相關部門、社區居委會、社區居民緊密地結合在一起，開展以居民需求為導向的社區居民自治項目化管理，探索社區治理新模式。

最后，通過項目的實施形成了居民自治組織，社區居民不斷參與社區居民自治項目的設計、調查、申報，并在項目實施的過程中不斷學習理性地發表自己的觀點、為社區事務貢獻力量，逐步提高參與能力。這種模式可以使街道辦事處認識到居民參與社區事務的優勢，并逐步把更多決策社區事務的權力賦予居民。

四、項目化管理對街居管理的促進作用

面對市場經濟的發展，面對街道社區工作需求層次化、個性化的發展，街道社區治理工作也呈現出一些不適應——工作資源的有限性和群眾需求的日益發展不相適應。街道社區的發展歷史促使社區形成了一定的行政特色，工作方法也存在“重管理”的特點。作為21世紀的居民，在獨立意識和自主意識方面已經顯著增強。居民對一個組織的向心力不再完全依附于公權力，而更傾向于公信力。以上問題的存在是社區發展的瓶頸和障礙所在。

而這些問題恰恰是項目化管理所要解決和能夠解決的問題，因為項目化管理的思路要得到科學論證和表決，要得到最大多數人的同意，代表最大多數人的心聲。因此，列入社區工作的項目在一定程度上保證是群眾最急需、最迫切得到解決的問題，實際上就是最大限度地把有限的工作資源用于最先解決群眾最關心的問題上；項目征求意見、立項、實現、評估等過程實際上也是吸引群眾參與的過程，項目化管理的程序性要求，實際上實現了具體工作覆蓋面的最大化；項目化管理體現的“人本”思想強調群眾的參與，在解決群眾對社區的向心力問題上具有得天獨厚的條件和優勢。

社區工作資源的多元化也適應了項目化管理的需要。項目化管理的內在特點就是資源的充分調動和利用。社區工作的特點使得基層組織工作觸角拓展到社區和家庭成為可能，使得社區組織聚攏廣泛的人才資源圍繞項目服務群眾成為可能。社區工作內容社會化和群眾服務性的特點也使得項目化管理在街道社區治理工作中可以切實推行。

五、結語

項目化管理在中國已經走過一段路程，社區工作實施項目化管理日益為人們認識和研究，也日益深入人心。但是作為一種技術層面的工具，項目化管理不是萬能的，而且社區工作的許多復雜問題也不是單純依靠項目化管理所能解決的，這是一個邊探索邊完善的過程。

（作者單位：北京社會管理職業學院）

本文由“北京高等學校青年英才計劃項目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）”支持，項目編號YETP1875。