農村五保供養現狀及對策分析
——以陽曲縣為例

李莉芳

農村五保供養現狀及對策分析
——以陽曲縣為例

李莉芳

農村五保對象是農村留守人員中最弱勢的群體，其實際生活水平低于低保對象，是農村中的最底層人群。為從供養源頭上改善這一部分最弱勢群體的生存狀況，現結合陽曲縣五保供養現狀，就完善農村五保供養作一探討。

一、當前陽曲縣農村五保對象的供養現狀

陽曲縣共有五保對象1269人，其中分散供養142人，2013年供養標準為3115元／人；集中供養1127人，供養標準為6000元／人，集中供養率為88%。全縣共新建、擴建、維修10所敬老院，敬老院總占地面積64.81畝，總建筑面積15603.99平方米。近年來，在敬老院建設管理中呈現六個亮點：一是抓隊伍建設。四所大敬老院公開選拔退休同志擔任院長，六所中小敬老院由民政助理員兼任院長，并聘用副院長。組織學習《五保供養辦法》、老年護理學心理學等知識，提高工作人員的業務素質。二是抓制度建設。出臺了《陽曲縣敬老院財務管理實施辦法（試行）》；完善修訂了《五保戶患病住院管理辦法》。三是抓安全管理。民政局與各敬老院簽訂《安全目標責任書》，實行安全隱患排查責任追究制度。四是抓網絡建設。縣成立社會福利服務中心，鄉鎮成立農村五保供養工作管理站，村委會成立五保供養工作小組。五是堅持以副補院。大力發展蔬菜、糧食種植和養殖業。六是抓資金管理。縣社會福利服務中心對五保資金統一管理，集中供養對象由敬老院按月報帳結算，分散供養對象由社會福利服務中心按季統一打卡發放。

不可否認的是，陽曲縣農村五保供養也存在一定問題。一是分散供養標準偏低。2013年，該縣五保分散供養標準為3115元／人，每人每天的生活費標準僅8元多。該縣五保家庭的實際生活水平僅僅是達到了低保線，供養標準已明顯偏低。二是集中供養發展不均衡。該縣規模較大的敬老院條件較好，設施齊備、功能齊全。規模小的敬老院的供養服務較為單一、初級，高級供養服務項目均無法實施。三是失能五保對象生活艱難。五保供養對象大都年事已高，喪失或部分喪失生活自理能力者居多；縣級財政資金無法足額給付失能對象的護理費用；五保對象的精神生活空虛，缺乏家庭溫暖，部分有一定的心理障礙。

二、農村五保供養困境的對策思路

2014年5月1日，我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行。根據《辦法》，國家將對無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養。

依據該辦法，結合陽曲縣的實際，農村五保供養應從以下三個方面進行改革和完善。

（一）科學調整五保供養標準。一是要調整五保供養標準的構成。要改革現行五保供養標準的構成，不再區分分散供養、集中供養兩種供養標準，而是依照五保對象的身體健康狀況，將其區分為生活自理型、輕度失能型、重度失能型三種類別：生活自理者只享受五保供養普通標準；輕度失能和重度失能者在享受五保供養普通標準前提下，參照工傷人員發放護理費，輕度失能者為當地職工平均工資的30%；重度失能者分生活部分不能自理和生活完全不能自理兩種類型，前按照當地職工平均工資的40%發放護理費，后者按照當地職工平均工資的50%發放。二是建立五保供養標準自然增長機制。比照城鄉低保標準，建立起隨人均收入增長而增長的五保供養標準自然增長機制，每年年初調整一次。

（二）完善敬老院管理運行模式。一是科學設置敬老院數量。要根據人口數量、地形和交通狀況、五保對象的分布情況設置敬老院。通過調查得出，在貧困山區和丘陵地區，人口稀少，五保對象所占比例較高，要依照其交通狀況，合理區劃敬老院的服務范圍，按照每2萬人1所敬老院的原則進行設置；在人口密集的平川鄉鎮，生活條件較高，交通方便，醫療條件較好，應以分散供養為主，按照每5萬人1所敬老院的原則進行設置。二是擴大敬老院的供養規模和服務項目。要嚴格限定開辦敬老院的供養規模及條件，供養人數在50人以下的微型敬老院，工作人員編制不能超過7人；51～100人的小型敬老院，編制設為7～10人；101～300人的中型敬老院，編制為11～30人；300人以上的大型敬老院，按每10個院民配置1名設置編制數。服務項目應更為廣泛，即微、小型敬老院提供基礎供養服務；大、中型敬老院在設立基礎供養服務的前提下，可增設專人生活護理服務、心理治療服務等，還可根據院民的需求增設各種特殊供養服務。三是實行五保對象與社會老人混養模式。五保對象畢竟人數有限，敬老院可以實行五保對象與社會老人混合供養的模式，在收費上分類操作，在收費標準上盡力照顧五保對象，在供養服務上，社會老人按其需求選擇供養服務級別，五保對象依所在村的集體經濟狀況確定服務級別，優先滿足失能五保對象的需求。

（三）改革五保對象醫療和住房救助辦法。一是強化五保對象醫療服務。分散供養者住院治療和門診，要在村干部、村衛生所工作人員的監督下進行，住院治療要派專門人員全程參與；集中供養五保對象住院治療和門診，由敬老院工作人員陪同并承辦各種手續。二是強化五保對象住房責任。五保對象住房由村委會負責解決，對安置五保對象居住危房或者不適合居住房屋的，村委會限期改正，住房輕度損壞或者漏雨的，由村委會派人維修，維修經費由農村集體經濟機構予以報銷；住房重度損壞的，由村委會派人維修，縣、鄉鎮政府民政部門按一定比例給予補助，因自然災害損壞的，由相關保險機構進行理賠。

（作者單位：山西省太原市低保中心）