云南魯甸抗震救災啟示與反思

2014-02-04 02:43:46孫玉琴徐富海

中國民政 2014年9期

本刊記者 / 孫玉琴徐富海

云南魯甸抗震救災啟示與反思

本刊記者 / 孫玉琴徐富海

沒有哪一次巨大的歷史災難，不是以歷史的進步為補償的。

——恩格斯

中國是個自然災害頻發的國家。

2014年夏天，笛聲嗚咽，警報再一次為受災黎民哀鳴。

汶川的創傷尚未撫平，蘆山的災情猶在耳旁，又一個時間讓我們銘記：8月3日16時30分；又一個地名讓世界熟知：云南省昭通市魯甸縣；又一次地震讓社會關注：震級6.5，震源深度12千米。

這是一個令人心碎的場景：大地震顫，山石崩濺，一棟棟房屋驟然倒下，一座座橋梁頃刻坍塌，一個個生命瞬間消失。處處斷壁殘垣，瓦礫遍地。

這是一組令人揪心的數字：截至8月8日，地震已造成617人死亡，112人失蹤，3143人受傷，數萬戶房屋倒塌或嚴重損壞。

這是一個令人心痛的畫面：父親一雙傷痕累累的手，抱著剛從磚石掩埋中搜救出來的孩子。

面對突如其來的巨大災難，中國又一次挺起堅強的脊梁。黨中央、國務院果斷決策、科學部署，以最快速度集結抗震救災力量，科學、高效、有序組織開展了抗震救災各項工作。

面對突如其來的巨大災難，中華民族再一次顯示出萬眾一心、同舟共濟的強大合力。無數身影日夜奮戰在抗震救災第一線，廢墟上的迷彩服、山腳下的白大褂、險境中的救援服，交織出一道道生命的彩虹。

——我們仿佛聽到了總書記臨危不懼、指揮若定、鏗鏘有力的聲音：把救人放在第一位！

——我們親眼見證了總理以行動詮釋著責任與擔當和對人民的深情：徒步5公里進入震中魯甸縣龍頭山鎮。

——我們積極參與了被萬千網民轉發、跟帖的“尋找謝樵”的呼喚，以表達對人民子弟兵的崇高敬意。

——我們切實領略到千里大馳援、生命大營救的宏大場面和愛心大奉獻的感人場景。

——我們切身感受到以人為本、執政為民的理念再次弘揚光大。

魯甸抗震救災呈現出更迅速、更高效、更科學的新特點，為克服一切艱難險阻，奪取抗震救災工作全面勝利奠定了扎實根基。

目前，近23萬災民已得到了妥善安置，確保有飯吃、有衣穿、有安全住所、有干凈水喝、有病可醫治。災民情緒穩定，災區秩序井然，大災之后無大疫。抗震救災取得階段性成果，實現了緊急轉移安置期災民生活救助和救災物資全覆蓋。

浴火重生，多難興邦。自然災害既是嚴峻的挑戰和痛苦的磨難，也是生動的課堂和鮮活的教材，我們從中可以得到很多有益的啟示，可以進行深刻的反思，從而進一步加深對救災減災防災重要性的認識，不斷完善體制機制，最大限度地減少災害帶來的損失。

啟示一只有秉持生命至上的執政理念才能凝聚起抗震救災的強大力量

生命至上是我國政府永恒的執政理念。“沒有什么比生命更重要”，不放棄拯救生命的任何努力，最大限度減少災害造成的損失，政府應對災難的態度、情懷、擔當，激發了凝心聚力、共克時艱的團結精神，凝聚了無堅不摧戰勝災難的力量。無論自然條件如何惡劣、物資運輸如何困難、施救代價多么巨大，在黨中央、國務院的堅強領導下，營救生命、保障民生的戰斗始終在迅疾而有序地進行，譜寫了一曲撼天動地、氣壯山河的生命樂章。

生命至上——烏蒙山連著中南海

地震發生后，黨中央、國務院高度重視，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平第一時間作出重要指示，要求把救人放在第一位，努力減少人員傷亡，妥善做好群眾安置工作。要求有關方面抓緊了解災情，組織群眾避險，全力投入抗震救災。加強余震監測預報，密切防范次生災害發生。習近平總書記還專門委托中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任栗戰書打電話給云南省委書記秦光榮，詳細詢問地震災情，了解抗震救災工作，要求全力組織開展抗震救災，并向災區群眾表示親切慰問。

4日一大早，中共中央政治局常委、國務院總理李克強代表黨中央、國務院，代表習近平總書記，飛赴災區現場指揮抗震救災工作，看望慰問受災群眾。飛赴災區的專機起飛后，李克強總理立即召開會議聽取災情匯報，研究部署救災工作。他強調，必須確保受災群眾有飯吃、有干凈水喝、有衣穿、有安全住所。到達魯甸縣后，道路斷了，李克強總理踩著泥漿、瓦礫，徒步5公里進入震中龍頭山鎮。遇到搶送傷員的隊伍，主動招呼隨行人員讓道，保證救援順利進行。走進帳篷詢問受災群眾有沒有食物、有沒有干凈水喝，不斷鼓勵著每一個受災群眾，向災區群眾傳遞著信心和希望。6日17時，黃金救援72小時剛過，李克強總理又專門打電話給省委書記秦光榮，對抗震救災進一步提出要求：“不到最后一刻決不放棄，確保生命不息救援不止！”

地震發生后，中央其他領導人對受災地區也給予極大關注。

生命至上——民政人與受災群眾在一起

救災是民政部門的職能，大災面前，民政人心系災區，情牽災民，全力以赴，不辱使命。

地震發生后，民政部緊急啟動國家救災應急響應，第一時間啟動快速評估，及時準確發布災情及救災工作開展情況，緊急調撥中央救災儲備物資。

8月4日上午，民政部部長李立國主持召開專題會議，學習傳達習近平總書記、李克強總理等中央領導同志重要批示精神，進一步部署安排魯甸地震抗震救災工作。李立國部長要求，部機關要與地方救災指揮機構保持聯系、加強指導和支持。要把救人和救治傷員放在首位，抓緊對災區遭受破壞的道路、電力、供水等基礎設施搶修保通。監測余震，防范滑坡、泥石流等次生災害的發生，避免發生更大的人員傷害。

8月4日上午，遵照黨中央、國務院領導同志的重要指示精神，國家減災委秘書長、民政部副部長姜力率民政部、發展改革委、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、衛生計生委、地震局等9部門組成的國務院工作組奔赴魯甸災區查看災情，慰問受災群眾，指導開展抗震救災工作。

云南省各級民政部門迅速有序投入救災工作，第一時間啟動Ⅰ級救災應急響應，第一時間緊急部署抗震救災，第一時間深入災區，第一時間勘查災情，第一時間調運救災物資，第一時間統計上報災情，第一時間做好受災群眾轉移和生活安排，第一時間組織開展救災捐贈工作，第一時間積極引導社會組織有序參與救災。僅僅幾個小時，食物、帳篷等第一批救災物資就已經送到災區。

“一切為了災區人民”，已成為民政人的共同意志和自覺行動。地震發生后，云南省民政廳領導分別率領工作組趕赴災區，指導做好災情核查統計、受災群眾轉移安置等抗震救災工作；民政廳機關各處室緊密協作，有條不紊開展工作；災區民政干部職工更是廢寢忘食，日夜奮戰在抗震救災第一線，聲音嘶啞了，眼睛紅腫了，仍堅持戰斗。以下數字足以說明民政人的履職盡責、忘我工作、無私奉獻和艱辛付出。截至8月11日18時，民政廳共向災區調運7.17萬頂帳篷、1萬盞應急燈、1200件彩條布、3.95萬床棉被、6.6萬件大衣、2.5萬套衣服、2萬張折疊床、1萬條睡袋、5000套折疊桌凳等救災物資。共發放帳篷4.41萬頂、棉被5.08萬床、衣服9.1萬件、折疊床1.84萬張、大米983.6噸、礦泉水15.02萬件等物資。緊急轉移安置受災群眾22.97萬人，實現了緊急轉移安置期災民生活救助和救災物資全覆蓋，做到了“五有”：受災群眾有飯吃、有干凈水喝、有衣穿、有安全臨時住所、有病得到及時救治。

民政人用最有力的行動，忠實踐行了“以民為本、為民解困、為民服務”的工作宗旨，為災區人民撐起了一片藍天。

生命至上——云南省委書記、省長坐鎮災區7天7夜

在全國黨政軍民和社會各界的大力馳援下，云南省委、省政府團結帶領全省人民，萬眾一心，科學施救，全力以赴做好生命救援、傷員救治、災區群眾臨時安置等工作。第一時間啟動應急預案，成立云南抗震救災領導小組和魯甸抗震救災指揮部，向全省發出抗震救災總動員令。第一時間成立抗震救災、醫療救護、查災核災、震情監測等工作組，黨委、政府相關領導和武警、公安、醫療救援隊伍等緊急趕赴災區。省委書記秦光榮、省長李紀恒冒著余震、暴雨、落石、泥石流的危險，連夜趕赴災區，7天7夜坐鎮災區，現場指揮抗震救災工作。8月3日下午17時許，李紀恒省長抵達昭通后，立即前往震中魯甸縣龍頭山鎮，在離龍頭山鎮還有4～5公里處因道路塌方棄車步行抵達震中。23時5分，秦光榮書記率領工作組抵達昭通機場，迅即趕往災區指導抗震救災工作。隨后抵達魯甸縣人民醫院，看望受傷群眾，并要求醫院盡快救治傷員。

生命至上——各級黨組織和政府發揮著領導核心作用

面對突如其來的特大地震災害，黨組織和黨員干部毫不畏懼和退縮，在危難關頭勇當抗震救災的先鋒隊和災區群眾的主心骨，努力把災害帶來的損失降到最低。“要始終站在抗震救災第一線，把抗震救災工作作為踐行黨的群眾路線的最大實踐，站好先鋒崗、爭當排頭兵……”危急時刻，魯甸縣委發出《致全縣黨組織和共產黨員的公開信》，并迅速發動基層黨組織904個、黨員12536人投入抗災一線；巧家縣發動基層黨組織1680個、黨員9600人，及時組織災情排查，轉移安置受災群眾；灰街子臨時黨支部及時組織1500余名黨員群眾開展抗震救災物資分發、搭建帳篷和食堂、遇難群眾善后處理、安置點管理、受災情況核實和信息收集等工作。

生命至上——廣大黨員干部起到了先鋒模范作用

一個黨員一面旗。災難面前，黨員干部第一時間挺身而出，沖鋒在前，將群眾的生命與財產安全放在首位，讓鮮紅的黨旗插在最艱險的地方。災難面前，廣大黨員干部努力踐行黨的群眾路線教育實踐活動，用實際行動詮釋著對人民群眾的無限忠誠、堅定的擔當和責任，在抗震救災中起到了先鋒模范作用。

有這樣一位黨員干部：龍頭山鎮龍泉社區黨總支書記唐正云——在地震中痛失8位親人，為了安置受災群眾，他沒顧得上去看逝去親人最后一眼。每當聽到受災群眾訴說失去親人的痛楚，他只能背過身去偷偷抹一抹眼淚。

還有這樣一位黨員干部：曲靖市會澤縣江邊村黨總支書記、村委會主任李立安——自家房屋全部倒塌，但他沒有先去搶救自己的家人，而是立即打電話給11個村民小組長，挨家逐戶清點人數，排查人員傷亡情況，組織救援。

更有這樣一位黨員干部：巧家縣包谷垴鄉紅石巖村冷家坡社小組長周清順——帶領村民抗震自救，連續工作三天沒有合眼。因自家房屋倒塌，降壓藥被掩埋，5天沒有吃藥，腦溢血復發搶救無效，8日凌晨去世，年僅43歲。

這樣的黨員干部還有很多很多——他們堅持人民利益高于一切，急人民群眾之所急，解人民群眾之所難，是人民群眾的主心骨，以感人的舉動踐行著黨旗下的莊嚴誓言。

啟示二只有堅持握指成拳的應對機制才能創造抗震救災的 “中國經驗”

在災后72小時內黃金救援期，搶險救援人員從廢墟中搜救出被掩埋群眾600余人，22.97萬人緊急轉移安置。收治傷員2993人次，其中出動直升機267架次，使209名重傷員得到及時轉移救治。中國在緊急情況下表現出強大的應對能力，充分彰顯出中國特色社會主義政治制度優勢。

握指成拳——救援流程更為成熟

地震發生后，黨中央與災區人民同呼吸、共命運、心連心，統一領導、統一指揮、統一部署，第一時間調動一切必要資源，人民解放軍、武警官兵、數不清的搶險救災隊伍和志愿者從全國各地趕往抗震救災第一線，各種物資源源不斷運往災區。從積極搶救生命到及時提供電力，從確保應急通信到醫療保障到位，從指導開展自救到資源調配，一幕幕有序場景一氣呵成。

握指成拳——中央各部門全力支援

地震發生后，國務院工作組積極統籌協調，根據救災需要不斷增加調派救援隊伍、醫療專家、機械裝備和物資藥品，支持協助地方抓緊做好抗震救災各項工作。

民政部緊急啟動應急機制，根據災情發展，將國家救災應急響應等級提升至Ⅰ級，迅速組織開展災害損失快速評估，緊急調撥帳篷、棉被、棉大衣等災區急需的救災物資。

交通運輸部專門成立公路交通抗災救災工作領導小組，緊急下撥1000萬元搶通保通資金，迅速協調武警交通部隊專業救援力量，重點搶通了救災生命線的兩處關鍵點。

水利部在震后立即安排水利抗震救災和次生災害防御工作，同時派出工作組和專家組協調指導當地開展水利設施震損情況排查，對震損水庫進行緊急處置。同時，對堰塞湖現場查勘，實現水情信息逐小時報送，制定堰塞湖應急排險處置方案。

國家衛生計生委迅速啟動地震災害衛生應急響應，從地方抽調醫療隊支援災區。震后72小時內即實現了受災鄉、村防疫工作全覆蓋。共有1600余名醫療衛生人員在災區開展工作，災區無傳染病疫情和突發公共衛生事件發生。

中國地震局立即啟動地震應急響應，迅速完成地震參數測定，第一時間發布震情。組織國家地震災害緊急救援隊100人趕赴災區執行搜救任務，同時緊急派出200余人的地震現場應急隊，做好余震監測、震情趨勢判定、災害調查評估等工作。

工業和信息化部組織人員趕赴現場指揮通信恢復，并調集6臺大型衛星通信車為黨政救災重要部門指揮通信提供保障。

握指成拳——軍地聯合有效銜接

地震發生后，云南省第一時間啟動了軍地聯合救災機制，軍地雙方指揮體系緊緊地對接在一起。軍地雙方聯合指揮，聯署辦公，在第一時間內互相通報救災動態，共同商討救災計劃和辦法，切實解決急需解決的棘手問題。執行救災任務的部隊和受災的縣、區、鄉鎮政府領導隨時溝通，真正做到軍民一條心、同下一盤棋、扭成一股勁。正如成都軍區魯甸抗震救災前進指揮所指揮長、成都軍區副司令員石香元所言：“在此次抗震救災中，救災部隊通過與地方黨委、政府緊密合作，精心統籌各軍兵種救援力量，使抗震救災效率得到大幅提升。”

災情發生后，人民解放軍和武警部隊堅決貫徹落實習近平主席重要指示，聞令而動，緊急出征，晝夜兼程，挺進災區。30多個小時內，來自成都軍區、北京軍區、空軍、二炮和武警部隊的近萬名官兵全部到達3個重災縣13個重災鄉鎮，全力展開生命搜救和轉移傷員工作。他們冒著山體滑坡、巖石滾落的危險，爭分奪秒搜救群眾，竭盡全力救治傷員；他們不畏艱險，勇挑重擔，奮力開辟生命通道；他們不怕疲勞，不分晝夜，連續作戰，快速搶運救災物資。

歷史不會忘記這樣的畫面：一個個在塌樓中艱難接近生命的身影，一雙雙托舉擔架送傷員上車的大手，一張張疲極困極酣睡在亂石中的憔悴容顏……

人民不會忘記這樣的感動：哪里有困難，哪里有危險，哪里就有部隊官兵的身影；哪里有呼喚，哪里有需要，哪里就有部隊官兵奮不顧身的壯舉。

握指成拳——中華民族再次展現大愛無疆

“一方有難、八方支援”。山崩地裂，撼不動黨和人民的團結一心；橋斷路毀，擋不住全國人民的同舟共濟。舉全國之力支援抗震救災，社會主義制度的優越性閃爍出耀眼的光芒。舉國上下，許多組織、企業紛紛慷慨解囊，為抗震救災工作提供幫助；舉國上下，不分男女老幼，不管南北西東，許多人踴躍向災區捐款捐物、為災民祈禱祝福；舉國上下，56個民族的兄弟姐妹都在用自己的方式為受災群眾盡力提供幫助……感人的行為數不勝數，感人的故事接續上演：81歲高齡的退休干部朱遠政捐獻5000元現金，山東省棗莊市農民曹棟宜捐款3000元，內蒙古阿拉善右旗82歲高齡的老黨員、老民警榮治芳步行3公里委托黨組織將500元愛心捐款交給云南魯甸地震災區；數千位回族同胞來到昭通市元寶體育館廣場當場捐款21萬余元現金；有“切糕王子”之稱的新疆小伙阿迪力·買買提吐熱帶著重達5噸、價值50萬元的切糕來到魯甸地震震中龍頭山鎮，千里之外送來溫暖。截至9月1日17時，云南省級共接收昭通魯甸“8·3”地震捐款70695.34萬元。

啟示三只有提高專業化水平才能保障抗震救災更科學、更高效、更有力

抗震救災是一項涉及面極為廣泛、任務極其艱巨繁重的系統工程，最高效的是專業救援。六年前，我們目睹了汶川地震的悲壯，對專業救援力量充滿熱切的渴望。六年后，我們發現，一批具備良好的救援知識、掌握先進的救援技能的救援隊伍被鍛造出來。在魯甸地震中，從人員搜救到醫療救治，從受災群眾安置到基礎設施搶修，抗災救援行動都表現得更臻專業，從而保障了抗震救災更科學、更高效、更有力。

專業化——更注重使用專業人才

魯甸地震發生后，各種專業救援力量迅速聚集，發揮了強大威力。救災搶險隊伍、醫療衛生系統、環境監測人員、心理干預專家有序進駐災區，90多位專業技術人員覆蓋整個災區422個抽樣點。武警黃金部隊派出的107名救災人員，85%是地質專業的人才，均參與過多次地質災害應急救援培訓、警地救災聯訓聯演，絕大多數參與過云南省及周邊省市地質災害應急救援，專業涵蓋水文地質、工程地質、構造地質、定向爆破、遙感測繪等多個領域。

專業化——更注重使用專業部隊

與前幾次救災行動相比，這次救災更注重使用專業部隊，以發揮其在搶救生命和保障救災上其他隊伍無法替代的作用。“地震發生后，多支曾多次參加抗震救災救援的專業隊伍第一時間投入災區。”成都軍區政治部副主任梁冬春如此說。震后10分鐘，陸軍第14集團軍派出某旅地震應急救援隊115人，專業救援車輛10臺，攜帶生命探測儀、照明、挖掘等全套應急救援裝備，向地震災區進發，次日凌晨到達震中龍頭山鎮。由陸軍第38集團軍組成的國家地震救援隊攜帶8條搜救犬和大量專業器材裝備遠程從北京乘專機到達震中。

專業化——更注重救援的專業性

“消防官兵在搜尋確定被困人員時，采用生命探測儀、搜救犬等多種方法快速定位，在不同的現場環境運用不同的搜救技術手段。發現被埋壓的受傷人員不會貿然救出，而是由隨隊醫生進行專業的急救處理后，再按程序搬運、轉運傷員，醫療監督與現場急救始終貫穿救援全過程，避免了對被困人員造成二次傷害，大大提升了他們的生還率，降低了致殘率，體現了科學施救理念和專業化救援水平。”曾多次參加大型地震救援實戰經驗豐富的公安部消防局作戰專家如此說。

專業化——更注重運用詳實數據

8月6日，武警黃金地質災害調查隊專項課題組，成功繪制了魯甸震區首張地質災害排查評估地圖。地圖覆蓋面積達95平方公里，詳細標識了可能發生的次生災害信息，為合理分配救援力量、確定救災重點、選擇救援路線和災后重建選址提供了重要參考。工程師楊坤介紹，為準確及時獲取相關數據，他們在信號復雜的環境中操作無人機近10小時，起降作業35次，累計航拍視頻資料200余分鐘。他們還組成10個地災調查組，對11個自然村進行了實地踏勘。對可能發生的嚴重次生災害進行了現場觀察監控、數據記錄、等級評定，收集了大量關于地質災害類型、分布范圍、規模形態等方面的資料。

專業化——更注重使用高科技裝備和先進技術

魯甸抗震救災得到先進技術和高科技裝備的有力支撐。正是這些先進的技術和裝備發揮了重要的作用，才使救災專業化水平有了很大的提升，才使我們有了與時間賽跑的勇氣和高效救災的底氣，才有了被困群眾的轉危為安，堰塞湖的化險為夷。四旋翼無人機、全站儀、三維激光掃描成像系統、泥石流監測預警系統、生命探測儀、裂縫檢測儀等高精尖的專業儀器大量運用；武警部隊首次運用四旋翼無人機，對災區全貌及救援實況進行俯瞰拍攝，多次傳回災區航拍影像資料，為合理分配力量、確定救災重點、選擇救援路線、暢通指揮系統、搜救轉移受災群眾提供了高效準確的信息參考；武警黃金部隊首次使用了三維建模技術，快速生成電子沙盤，實現了地質災害信息第一時間三維可視化；地震部門首次大范圍搭建地震現場指揮調度平臺，使救援力量調度更加精準有序；具有專業檢測能力的防疫車直接到災區現場開展工作，使得監測手段和檢測能力明顯提高……

啟示四只有加強聯動協作才能充分發揮民間公益救援力量在抗震救災中的獨特作用

啟在示一四次次抗震救災過程中，越來越多的志愿者參與到民間救援當中，志愿服務已由最初的個體行為發展為各種專業化的民間公益救援組織，在抗震救災中發揮著獨特的作用。在魯甸抗震救災中，民間公益救援組織不但應急響應更加迅速，而且越來越多的組織更具協作意識，救援分工更加細致，與政府之間的合作更加順暢，彼此之間的聯動協作更加多樣，從而使民間救災更具多層次、多領域和高效率，民間公益救援力量在抗震救災中的獨特作用達到了一個新高度。

聯動協作——有效開展救援工作的倡議書頻頻發出

8月5日，中國志愿服務聯合會發出倡議書，倡議全國志愿服務組織和志愿者積極有序參與抗震救災和災后重建志愿服務，大力弘揚“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神，積極組織志愿者參加物資發放、傷員轉運、義務獻血、捐款捐物、心理疏導等志愿服務活動。這是中國志愿服務聯合會成立以來首次向全國發出抗震救災志愿服務動員令。

8月5日，包括壹基金在內的20家民間公益組織發起成立了魯甸救災聯合協同平臺并發布倡議書：“做到遵紀守法，信息互通，資源共享，互助協同，在當地黨委、政府的統一部署下有序高效投入抗震救災。發起機構承諾不以本平臺名義籌集資源。”

中國青基會、婦基會、中國扶貧基金會、深圳壹基金、愛德基金會等7家大頭基金會也聯合倡議：參與救災的各類社會組織以災區群眾需求為本，結合自身專長合理安排資源，加強與當地政府合作，積極參與緊急救援。同時還呼吁要完善基金會之間以及基金會與其他社會組織間的協同機制，做好志愿者服務與管理工作，實現在信息分享、物資調度、人員協作等方面的有機融通。

聯動協作——政府搭建救災平臺提供協調服務

為了對參與救災的民間資源進行有效的整合利用，保障社會組織與其他部門在救災應急中的溝通協調順暢，8月7日，云南省民政廳建立了“社會組織救援服務平臺”，通過發布災區需求信息和社會組織為災區提供服務信息，完成信息對接，為支援災區的社會組織提供協調服務，實現信息和資源的共享。平臺在成立后第一時間就抽調核心社會組織20多名工作人員，投入了緊張有序的工作。平臺開通了熱線電話、官網、微博、微信公眾號及17個公共媒體信息發布渠道，共接受186個社會組織報備，受到社會各界的廣泛關注。“云南社會組織救援服務平臺”的效果已初顯。截至8月12日18時，平臺共發布信息372條，接聽捐贈電話532通，均與接收捐贈機構進行了對接；核實災區需求信息75條，幫助65條需求信息與援助成功對接；協助中國社會福利基金會、壹基金等21個社會組織對災區進行救援。

聯動協作——多個民間協作平臺應運而生

在魯甸地震救援中，民間組織的合作意識在加強，不少組織自發有序地組合，多個民間協作平臺應運而生。

今年4月，由中國扶貧基金會發起，藍天救援隊等國內外29家公益組織共同組建的“人道救援網絡”在這次地震救援中嶄露頭角。

8月4日，中國扶貧基金會聯合多家NGO在災區建立了第一個實體民間救災協作營——魯甸原點大本營，為更多救災團隊提供食宿及信息服務，所有救災伙伴都可在此統一辦公。基金會設立指揮部，分組明確，分批過來的成員組織和志愿者可編入分組，有序開展救援。

中國扶貧基金會還提出“魯甸公益同行”計劃，分別針對災后緊急救援、過渡安置及災后重建三階段，開展社區救援、陪伴及發展計劃，為公益伙伴提供資金、資源，系統性、專業化的支持NGO參與災害救援行動。

8月5日，河北張家口天行健救援隊、華夏救災基金等20家民間公益組織發起成立“民間公益組織魯甸救災聯合協同平臺”。

8月6日，友成企業家扶貧基金會以支持公益組織和志愿者為核心的“援動力·公益組織災區工作站”在魯甸縣火德紅鎮成立，為公益組織在災區一線工作提供4頂多功能帳篷及139種配套設施，滿足包括生活保障必需品、應急裝備、辦公設備、專業技術等一線救災需求，為3～4人的災區公益組織團隊提供3個月的工作生活場所。首日，合作方滴水公益就接收了26位志愿者入駐。

卓明災害信息咨詢中心，自魯甸地震發生之日起，每天在第一時間搜集、核證并更新、發布前線救災信息。紛雜信息在其被稱為救災地圖的電子圖上變得簡單而可視，哪里只允許小型車通過，哪里可能會出現滑坡急需評估，哪里需要志愿者協助、物資發放情況等信息，地圖上一目了然。點擊每一個信息點，就可看到這個位置的需求和情況。信息的準確與高效，使之成為打通前后方民間資源互動的一只引人矚目的“信息鳥”。

反思如何建設低風險高恢復力的社會

每一次災難，都能促使我們更好地認清現實、發現問題，進而轉化為敢于直面現實的勇氣和解決問題的動力。回想重災區曾經的滿目瘡痍，空前慘烈，我們在哀悼死者和幫助幸存者的同時，還需直面大自然給人類造成的劫難，反思我們應對災害存在的問題和不足，進一步提高綜合防災減災能力和水平，繼承和弘揚中華民族偉大的抗震救災精神。雖然魯甸地震的搶險救援階段已經過去，應急響應和救災工作取得了很大成效，但也不可避免地存在一些需要引起高度重視的問題，需要我們拿出更大的耐心和勇氣，反思地震帶給我們的經驗和教訓。

2013年4月23日，習近平總書記在中共中央政治局常務委員會會議上指出“我們的前進道路不可能一帆風順，一定會遇到這樣那樣的風險和挑戰”，他強調“多難興邦”“艱難困苦，玉汝于成”。2014年8月29日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常務委員會會議，全面部署云南魯甸地震抗震救災和災后恢復重建工作，會議要求“借鑒汶川、玉樹、蘆山地震災后恢復重建的成功經驗，科學有序統籌做好災后過渡性安置和恢復重建各項工作”。會議強調“堅持以人為本、尊重自然、統籌兼顧、立足當前、著眼長遠的基本要求，發揚自力更生、艱苦奮斗精神，創新體制機制，把恢復重建與生態修復、城鎮化建設、新農村建設有機結合起來，實施防震安居工程和農村危房改造。”

貫徹中央精神，反思魯甸地震問題和經驗，很多人可能會問，災害傷亡為何會如此慘重？如果對災區進行更多的了解，就會發現，魯甸震區多為無抗震設計的磚木、土木結構房屋，地貌復雜，災害隱患多，人口稠密，經濟落后……魯甸地震暴露的問題，是住房抗震標準的問題，是防災減災意識的問題，是災害預防和減災的問題，是綜合災害風險治理存在的問題，也是中國政治、經濟、社會、文化、生態均衡發展的問題。反思魯甸地震，不能不思考如何進一步規范我國綜合防災減災管理，如何加強頻發災害應對能力，如何降低災害風險水平，如何建設一個低脆弱性、低風險、強應對、高恢復力的社會。

提高建筑質量是基礎

如果在設計建造中忽略防災減災因素，原本保護我們的房屋有可能成為災害中的生命殺手！在這次地震中，受災嚴重的魯甸縣、巧家縣和會澤縣等地區磚木、土木結構房屋比例高達80%以上，抗震能力很弱。歷次災害調查表明，地震災害所造成的經濟損失和人員傷亡主要來源于建構筑物和工程設施的破壞、倒塌以及由此引發的次生災害。

很多人都不會忘記發生在1976年的唐山大地震，24萬生命瞬間消失。那是新中國最嚴重的自然災害之一，建筑物倒塌是導致人員傷亡的最重要原因。唐山的很多建筑是1949年前建造的，不具有抗震性能。一些基礎設施，如醫院、水站、通信設施、電力設施和消防設施等，也大多沒有采取抗震措施。這樣的客觀事實，導致唐山97.24%的民房倒塌，幾乎所有的公共建筑、公共設施和基礎設施被毀壞，大量人員因建筑倒塌死亡。30多年過去了，雖然各級政府部門和一些專家學者對唐山地震進行了不同程度的反思，做了很多工作，但對其中的教訓，并沒足夠重視到采取實際行動的程度，也沒有具體有效的措施和投入來增強高風險地區應對大災的能力。

“殺人的不是地震而是建筑”，地震專家常說。據地震專家對歷次地震的分析顯示，地震中人員傷亡總數的95%是由房屋及建筑體倒塌造成的，只要房屋在地震中不被破壞、少被破壞，傷亡人數一定會少很多，損失程度也會減小很多。

提高建筑物抗震性能可以極大地減少地震造成的人員死亡。在美國，目前有95%的居民居住在木結構的房子中。木結構房子韌性大，且因箱式結構將力均分，自身結構輕，又有很強的彈性恢復性，對于瞬間沖擊荷載和周期性疲勞破壞有很強的抵抗能力，可由自身的彈性復位而不至于發生倒塌。所以，美國發生地震造成的死亡人數很少。日本是一個地震頻發的國家，全球10%的地震均發生在日本及其周邊地區。然而，地震并沒有給日本帶來巨大人員傷亡等損失。2003年9月26日，日本北海道地區發生里氏8級地震，絕大部分建筑保持完好，只造成1人死亡、2人失蹤和500余人受傷。因為早在1923年關東大地震之后，日本就制定法律，要求建造房屋時必須計算防震程度。1995年，日本頒布了建筑防震標準——《建筑基準法》，進一步規范了高層建筑的設防標準和等級。智利是世界上發生地震最頻繁、也是最強烈的國家之一。智利早在1940年就頒布了建筑物抗震設計規范，并將不符合規范的建筑強行拆除。而那時，智利并不是“財大氣粗”的經濟發達國家，由于智利政府高度重視抗震減災工作，推進力度非常之大，即使發生地震，符合抗震設計規范的房屋也不會輕易倒塌，所以，智利地震造成死亡人數很少：1985年，智利首都圣地亞哥發生8級大地震，死亡僅177人；1995年，安托法加斯塔發生8級大地震，死亡僅3人；2005年，塔拉帕卡地區發生7.8級大地震，僅11人死亡；2007年，安托法加斯塔地區發生7.7級地震，僅2人死亡。

對我國防震減災工作來講，為避免建筑倒塌造成的人員和財產損失，第一，提高公共建筑抗災性能。要完善建筑物的設計、施工和建筑方法，增強建筑物抗震性能。要開展對學校、醫院和體育館等大型公共建筑的鑒定和加固工作。要繼續開展公共設施和中小學校舍加固改造工作，全面提高中小學校舍的綜合防災能力。第二，提升城鄉房屋抗災能力。結合城中村改造、農居改造、危房改造等工作，提高城鄉住房建筑的抗震、抗風、防澇能力，采取必要的抗震加固措施。第三，加快法律法規建設步伐。進一步完善城鄉建設防災減災法律、法規與技術標準體系。針對城鄉防災減災的監督管理內容，加大監管力度，強化工程質量安全監管和城鄉規劃監察。第四，加強規范標準的監督執行。住建部在“十二五”規劃中明確指出，在“十二五”期間，100%按照《建筑工程抗震設防分類標準》及相關規范進行抗災設計和建設，“城市市政公用設施抗災設防率達到100%，發達地區鎮（鄉）、村市政公用設施抗災設防率達到100%”。這些目標達到之后，將會極大地減少建筑倒塌造成的人員傷亡。

增強減災意識是關鍵

反思魯甸地震，公眾減災意識比較薄弱、逃生避險技能比較缺乏、自救互救能力有限等問題比較突出。

自從2008年汶川地震以后，我國在加強公眾減災防災意識以及減災宣傳教育等方面做了大量的工作。全國“防災減災日”等各項活動的開展，進一步增強了全社會對防災減災重要性的認識，大力營造了濃厚的防災減災社會氛圍，全面促進了公眾防災減災意識的提高。但是，我國廣大群眾防災減災和自救互救能力還需進一步提高，公眾防災減災宣傳教育有待加強。從1976年唐山大地震后數億人驚恐不安地露宿街頭，到2011年日本“3·11”大地震后聽信謠言搶購食鹽，都反映了公眾缺乏應對災害問題的思想準備。

而日本“3·11”地震發生后，雖然東京亦陷入交通癱瘓、通訊不暢的境地，市中心392萬人成為“歸宅困難者”，但由于日常防災訓練、教育和災害應急預案演練做得比較充分，使民眾面對災害有條不紊、訓練有素，并未出現明顯混亂的局面。日本早將防災教育列入國民小學生教育課程，出版專門教材，并充分考慮不同年齡段學生的心理、生理特點，體現趣味性和知識性，按照年級變化教材內容。日本經常模擬地震、火災、海嘯、搶劫、槍擊等天災人禍發生，提高抗災救災、自護自救和處理突發事件的能力。很多公司的員工辦公桌下和公民家庭都預備了“防災應急箱”，這種“防災應急箱”能最大限度地延長幸存人員等待救援的時間。

有一個故事說明了防災減災教育和提高減災意識的重要性。2004年印度洋發生地震海嘯，一位英國小姑娘蒂莉·史密斯，正在泰國普吉的海灘上玩耍。她發覺潮水突然退了下去，便利用在課堂上所學到的知識，判斷是海嘯來襲的危險預兆，就告訴了媽媽，將海灘所有游客及時疏散到了安全地區，挽救了上百人的生命。

所以，應改進完善我國的防災減災宣傳教育、意識培養、能力訓練，不斷提升群眾的防災減災意識，強化家庭、社區、企業的防災減災能力，提高群眾的減災能力。第一，需要制定相關制度，設置專項資金用于增強公眾災害風險意識和自救能力。第二，建立一個能夠保證災害管理需求的、規模適度的培訓體系。第三，通過開展提高公眾災害風險意識和避災能力的活動，推動安全文化的創建，保證社會公眾有較豐富的災害知識，能夠有效應對災難，學會在災難中生存。

加強社會參與是重點

國內外地震的經驗教訓告訴我們，在地震中能夠生還的人95%以上是要靠自救互救的。相關專家說，第一時間的自救互救是挽救生命最寶貴的時刻。從唐山大地震統計資料得知，地震后半小時內救出的被埋壓人員生存率可達95%，24小時內救活率為81%，48小時內救活率為53%。地震后及時組織自救、互救是非常重要的，對埋壓者來說，時間就是生命。1995年1月17日，日本阪神大地震中，倒塌的房屋達104萬多棟，被壓在倒塌的房屋和火災中的受害者有幾十萬人，但是最后這場火災和地震的死亡人數只有7000多人。對幸存的幾十萬人統計，34.9%是自救出來的，60%是親朋和鄰居救出來的，2.6%是過路人救出來的，也就是說自救和互救的合計高達97.5%。這充分說明，社區自救互救起了很大作用。

目前，我國防災減災社會參與還存在許多問題，一是以減災救災為己任的社會組織極不發達，資源動員能力非常有限，即使是一些參與災害治理如災害救援的社會組織，也遠未真正發育成熟，很難形成廣泛動員。二是市場機制未能夠發揮應有的作用。在國家防災減災與災害補償體系中，保險公司的重要性還沒有發揮出來，對災害損失特別是重大災害損失的補償往往只具有象征性意義。因此，我國急切需要創新綜合防災減災機構，真正發揮社會廣泛參與的積極作用。第一，要為社會參與提供廣闊平臺。要把功夫下在政策制定、氛圍營造和建立激勵機制上來，建立健全社會動員機制，充分激發社會組織的參與熱情，引導發展減災救災志愿服務。第二，盡快建立防災減災政府購買服務機制，利用公共資源吸引社會力量參與防災減災。如防災減災宣傳、教育與培訓，以及防災、抗災、救災物資儲備乃至于消防、安全管理服務等，都可以通過政府購買服務的方式來獲得，這樣既放大了政府的防災減災資源效益，也為社會參與防災減災服務提供了途徑與有利條件。第三，建立綜合防災減災利益誘導機制。如改變政府只考慮災后救援與重建投入而忽略平時社會參與的傳統，制定優惠的稅收政策或增加專項預算投入，為社會組織參與災害治理提供相應的財力支持，特別是扶持樞紐型災害社會組織、社區組織發展；同時，建立榮譽激勵機制、獎懲機制等，以增強社會參與防災減災的內在動力。第四，建立政府與市場的聯動機制。包括強化勞動監察與安全生產監管，落實企業防災減災責任制，建立巨災保險制度，完善農業政策保險等。第五，在全國開展社區災害風險管理和社區災害預防活動。這樣將會使災害風險管理發生轉變，讓人們不再認為只有政府是災害管理的責任主體，而是意識到社會公眾、企業和社區也是災害管理的參與者。社區風險管理的主要目的是在一個較長的時期內，減少脆弱性，增強應對自然災害的能力。隨著民間財富不斷積累，社會組織持續發展，慈善團體大量涌現，志愿活動方興未艾，各界參與減災救災的熱情日益高漲，我們要抓住這一契機，因勢利導，通過宣傳發動、政策驅動、政府推動、搭建平臺等多措并舉，加快政府主導力量和社會參與力量的大聯合大匯聚。

社會保險是必要的補充

魯甸地震發生后，巨災保險能否在災后發揮保障作用再一次引起人們的關注。盡管魯甸地震后各家保險公司紛紛積極開展理賠工作，但在目前巨災險沒有普及的情況下，保險補償杯水車薪。

在工業化國家，保險業是應對災害問題并實施風險管理的最為重要的機制，其作用不僅在于在組織災害損失補償中擔當著主力軍，而且通常利用自身經營風險的專業經驗并通過提供防災減損服務、支持社會化防災減災活動來促進整個社會的防災減災。然而，我國的保險業卻發展滯后，2010年的保險深度僅相當于全球平均水平的55%，其中直接應對災害損失補償的非壽險（財產保險）更是只相當于全球平均水平的45%；同年我國的保險密度僅相當于全球平均水平的25%，其中非壽險只相當于全球平均水平的20%。正因為保險業落后，其對災害損失的補償也十分有限。例如，1998年我國發生特大洪災，直接經濟損失2484億元，而保險補償33.5億元，僅占洪災損失的1.3%；2008年我國南方發生冰雪災害，直接經濟損失1516.5億元，保險補償20億元，占災害損失的1.3%；2008年汶川地震損失8451億元，保險補償16.6億元，只占地震損失的0.2%。與我國相比，全球災害損失的保險補償額度達到36%，其中巨災損失補償通常高達50%以上。例如，2005年美國卡特里娜颶風，保險賠款占直接經濟損失的50%；2007年美國洪水造成直接經濟損失20億美元，保險補償16億美元，達到了損失的80%；2007年歐洲的雪災有50%的損失獲得了保險賠付。可見，保險業的不發達，極大地限制了我國綜合防災減災實力的提升，亦不利于市場機制正常發揮作用。

然而，在應對災害問題時，并非一般意義的商業保險便可以解決風險保險需求。對于風險巨大的巨型災害與面廣量大、經營成本高的農業災害，商業保險公司通常并不樂意承保。因為保險公司是以追逐利潤為目標的企業，它必須要考慮自身經濟效益。因此，在主張大力發展商業保險業的同時，還特別需要建立專門的巨災保險制度，并進一步完善現行的農業政策保險。

國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）已明確：建立健全災害保險制度，充分發揮保險在災害風險轉移中的作用，拓寬災害風險轉移渠道，推動建立規范合理的災害風險分擔機制。要落實保險業在國家防災減災體系中生力軍的作用，必須有制度的保障，現階段巨災保險和政策性保險制度的構建是核心。通過巨災保險和政策性的保險制度，政府可以將一部分災前防災、災后救助、重建工作和補償職能“外化”給保險、再保險和資本市場，提高防災減災財政投入的效率。必須加快建立完善巨災保險和政策性的保險制度，利用災害保險、再保險和各種金融手段，提高災害風險的轉移能力，加強保險機制在防災減災投入中的主體性地位。

有關專家建議，我國巨災保險制度建設應當遵循以下基本原則。首先是政府主導，市場運作。由政府主導進行頂層設計，確保機制的系統和完整，避免“碎片化”，全面導入市場機制，利用保險公司的資金、技術、網絡和服務優勢，確保制度科學和運行高效。其次是統分結合，試點先行。在中央層面建立全國巨災保險基金和管理機構，負責全國巨災保險制度的建設和管理，同時引導巨災風險暴露相對嚴重的地區先行開展巨災保險制度建設的試點。再次是以收定支，量力而行。在制度建設的初期應本著“低保障、廣覆蓋”的原則開展業務，同時，在基金總量控制的基礎上開展業務，確保安全性和穩定性，并在不斷積累的過程中擴大保障范圍。

制定綜合災害風險戰略是根本

在重塑新的防災減災理念時，中國數千年來防災減災的傳統治理經驗，計劃經濟時代的一些正確理念、有效做法應當予以重新審視和發掘。特別是傳統理念、經驗中具有互助性、文明性的部分應予以繼承和發揚。重塑防災減災理念，特別需要與時俱進地把握時代發展背景與各種災情的發展變化規律。經過30多年來的改革與發展，我國已經從一個發展不足、貧窮落后的農業國變成了一個躋身中等收入國家行列的新興工業化國家。在這樣的時代背景下，應摒棄“公共財產安全高于生命”“人定勝天”等舊理念，確立以人為本、安全第一，和諧相處、預防優先、綜合治理的新理念。

政府和社會都應該轉變觀念，將工作重點從應急救災轉為減少災害風險。減少災害風險是一個長期艱苦的過程，很難收到立竿見影的效果，卻是最基本最有效的策略。需要盡快制定災害風險管理的綜合策略。比如，災害管理要納入社會發展總體規劃；城市規劃要避開災害隱患區域；衛星電話等應急裝備，應該在各級政府和部門，特別是縣一級配置，以保證受災地區不被完全隔絕成為信息孤島。

要適應人民群眾生活水平正在從生存型向發展型升級的新變化，研究受災群眾從物質和精神層面上期待的更加人性化的災害救助，一方面要切實保障好受災群眾的住、食、穿、醫等基本生活，另一方面要兼顧更高層面上的精神撫慰和心理援助，實現受災群眾基本生活需求和多層次、多樣化需求的有機統一。

要加強國家自然災害綜合風險管理，完善減輕災害風險的措施，建立自然災害風險轉移分擔機制，加快建立災害調查評價體系。建立健全國家自然災害評估體系，不斷提高風險評估、應急評估、損失評估、社會影響評估和績效評估水平，完善重特大自然災害綜合評估機制，提高災害評估的科學化、標準化和規范化水平。

在全球氣候變化和我國經濟社會快速發展的背景下，我國綜合防災減災工作需要進一步加強應對氣候變化的防災減災戰略研究，加強頂層設計，統籌考慮各類自然災害和災害過程各個階段，綜合運用各類資源和多種手段，努力推動防災減災與經濟社會發展相協調、與城鄉區域建設相結合、與應對氣候變化相適應，全面加強綜合防災減災能力建設，切實維護人民群眾生命財產安全，有力保障經濟社會全面協調可持續發展。