對一宗非法轉讓土地案件適用法律的探討

寧波市國土資源局鎮海分局 王 玉

對一宗非法轉讓土地案件適用法律的探討

寧波市國土資源局鎮海分局 王 玉

2013年某縣土地資源監察大隊辦理過下面的一個案件：甲公司原有一2000平方米的鋼材場地，有國有劃撥用地的土地使用證，土地用途為倉儲用地。甲公司于2005年11月16日私自與李某簽訂轉讓協議，折抵所欠李某的46萬元借款，并將土地使用證交給李某。此后，李某一直用該地存放礦山設備，直至去年5月份，執法人員巡查發現李某在該宗地上興建住宅用房。對于這個違法行為，該大隊處罰的法律條款是：對甲公司按非法轉讓土地立案查處，對李某按非法占用土地建設立案查處。

以上案例在2014年2月11日《中國國土資源報》第七版法制專欄形成了標題為《一宗地上倆違法 難壞兩個老執法》的文章供大家學習。筆者認為該案例法律條款的適用方面存在問題，有必要與浙江同仁一起就以上案件做膚淺地分析，以便更好地做好此類案件。

甲公司于2005年11月16日與李某私自簽訂非法轉讓協議，協議已有實質性的履行，行為人的行為違背了土地所有權需合法轉讓的法律約束，具備了土地使用權非法轉讓的基本要件，構成了非法轉讓土地的違法行為。另外，此行為至發現之日已有八年之久，但依據《處政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”規定認定，很顯然，該違法行為是個延續狀態，李某一直在使用轉讓后的土地，符合上述的第二款內容，整個違法狀態存在，違法行為沒有結束，可以追溯其法律責任。

行為人是非法轉讓土地違法行為的主體雙方，缺一不可，否則無法構成轉讓。《土地管理法》第七十三條之規定：買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這個法律條款的表述有四個分號和一個句號，內容有四部分：非法所得的處置；新建的建筑物和其它設施的處置；罰款的實施；相關人的處分；刑事責任的追究。我們逐一分析，非法所得的出現，只有轉讓方存在有非法所得，受讓方是非法所得的支出方，那么對于非法所得的處置，必須是針對轉讓方的處罰；新建的建筑物和其它設施的實施主體，在常理上分析，只能是受讓方，受讓方受讓土地后，才會去投入新的建設，那么對此的法律約束只能是針對受讓方；罰款的實施，可以針對雙方進行，罰款的標準在《土地管理法》的實施條例中有明確規定；后面兩個內容，則依照黨政紀處分條例和刑法標準進行，執法者要厘清有關事項后決定是否移送有關部門追究行為人或相關人的行政或刑事責任。這個法律條款的適用，已對行為人的所有違法內容都已針對性的做了相對應的處罰，沒有任何遺漏，適法完全到位。

另外，該宗地是經過用地審批的合法用地，定性為違法占用土地立案處理，是錯誤的。《土地管理法》第七十六條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。從以上條款表述的情況來看，定性為非法占地建設的行為的前提，必須是未經批準或者采取欺騙手段騙取批準。很顯然，該宗土地是經過用地審批且有合法土地使用權證的，行為人的任何一方都沒有破壞“沒有經過用地審批而非法占地”所述的法律關系，而實質是行為人突破了“沒有經過合法程序而轉讓使用權”的法律關系，導致后續的違法后果的發生。針對行為人的行為突破的法律關系，我們依對應的法律條款去追究相應的法律責任。

綜上所述，行為人的所有違法行為，都可以適用《土地管理法》第七十三條給予處罰。而依該文的法律適用的觀點就存在適用不完全和錯誤適用的問題。所以，正確的結論為：依《土地管理法》第二條第三款“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓”認定行為人違法，依七十三條規定給予處罰。