建立政府質(zhì)量監(jiān)管體系的思考（三）

文/劉剛

建立政府質(zhì)量監(jiān)管體系的思考（三）

文/劉剛

大質(zhì)量視野

打造全社會(huì)質(zhì)量治理機(jī)制需要構(gòu)建大數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管體系，這需要監(jiān)管者具有宏觀視野、經(jīng)濟(jì)視野、法律視野、文化視野、國際視野和統(tǒng)計(jì)視野。開闊眼界，用全新的視野來看待新形勢(shì)下的質(zhì)量問題。

①要了解宏觀質(zhì)量特性：主要是安全特性、經(jīng)濟(jì)特性、法治特性。政府監(jiān)管質(zhì)量首先關(guān)心的是安全特性，涉及安全的質(zhì)量問題是政府必須優(yōu)先解決的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展同質(zhì)量的關(guān)系十分緊密。宏觀經(jīng)濟(jì)涉及的生產(chǎn)、消費(fèi)、投資、進(jìn)出口、技術(shù)創(chuàng)新、人才等都包含有質(zhì)量因子，質(zhì)量的影響因子隨處可見。影響生產(chǎn)函數(shù)的投資、技術(shù)和人才，投資質(zhì)量的高低、技術(shù)水平的高低和人才素質(zhì)高低都涉及質(zhì)量因子，因此，質(zhì)量對(duì)生產(chǎn)函數(shù)有重大影響。消費(fèi)函數(shù)同樣如此，邊際消費(fèi)系數(shù)高低同樣受到質(zhì)量因子的影響，從而會(huì)影響總消費(fèi)水平。但是影響投資、技術(shù)、人才甚至邊際消費(fèi)系數(shù)的質(zhì)量因子如何確定，它同宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的函數(shù)關(guān)系如何建立仍是一項(xiàng)艱難的工作，還有待進(jìn)一步探索。

②宏觀質(zhì)量如何評(píng)價(jià)？尤其是整個(gè)地區(qū)、整個(gè)區(qū)域的質(zhì)量水平如何評(píng)價(jià)？產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量和人居質(zhì)量水平的評(píng)價(jià)是非常復(fù)雜綜合的一項(xiàng)工作，有很多人作了探索，但都很難成為一個(gè)質(zhì)量水平的全面評(píng)價(jià)方法。比如，用顧客滿意度來評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量的問題。影響顧客滿意度水平的因素非常多，而且基本上都是主觀因素、人為因素，因此很難評(píng)價(jià)整體水平，更無法實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)水平橫向比較。顧客滿意度測評(píng)原本是為了發(fā)現(xiàn)和解決質(zhì)量問題而研究出來的一項(xiàng)質(zhì)量管理工具，而非質(zhì)量水平評(píng)價(jià)指標(biāo)，更難以作為綜合水平評(píng)價(jià)指標(biāo)。問題就擺在我們的面前，宏觀質(zhì)量如何評(píng)價(jià)，仍然是需要進(jìn)一步努力的工作。

③政府質(zhì)量管理的內(nèi)涵。政府質(zhì)量監(jiān)管管什么？在進(jìn)一步完善質(zhì)量監(jiān)管法律體系的基礎(chǔ)上還應(yīng)該包括政府對(duì)質(zhì)量工作的領(lǐng)導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、質(zhì)量資源管理或者分配、質(zhì)量教育以及質(zhì)量數(shù)據(jù)（信息）的統(tǒng)籌等。

④宏觀質(zhì)量管理的基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府質(zhì)量監(jiān)管的一項(xiàng)重大任務(wù)就是對(duì)質(zhì)量數(shù)據(jù)（質(zhì)量信息）進(jìn)行收集、整理、分析、處理和共享。實(shí)現(xiàn)“事前管理放開、事中事后管理加強(qiáng)”的職能轉(zhuǎn)換。這里面同樣涉及許多制度的改進(jìn)和完善。比如，減少行政審批項(xiàng)目就會(huì)涉及許多新制度的出臺(tái)。如何讓政府轉(zhuǎn)變的職能成為企業(yè)的自覺行為，成為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理的自律行動(dòng)；如何讓消費(fèi)者更加成熟、理智，懂得用法律維護(hù)自身的權(quán)益；在政府轉(zhuǎn)變職能以后如何不出現(xiàn)監(jiān)管真空期和真空地帶。

①產(chǎn)業(yè)政策適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一定程度的結(jié)構(gòu)性衰退，投資和消費(fèi)失衡，造成多個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩，生產(chǎn)的產(chǎn)品賣不出去。一般認(rèn)為，伴隨產(chǎn)能過剩該行業(yè)會(huì)出現(xiàn)惡性競爭，在價(jià)格惡性競爭的環(huán)境下，產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境甚至安全都會(huì)出現(xiàn)問題。因此調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型發(fā)展是十分必要的。比如鋼鐵行業(yè)，全國的產(chǎn)能達(dá)到了9.7億噸，實(shí)際需求不足8億噸，總體看鋼鐵行業(yè)過剩產(chǎn)能高達(dá)2億噸以上。有報(bào)道說2013年上半年整個(gè)鋼鐵行業(yè)平均銷售利潤率僅為0.13%，虧損面仍達(dá)到23.4%。在這種情況下，鋼鐵的質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)境和安全狀態(tài)就很難保證。我們調(diào)查也發(fā)現(xiàn)CPI指數(shù)和產(chǎn)品質(zhì)量投訴量成某種相關(guān)性，比如，汽油價(jià)格高的時(shí)候加油機(jī)的投訴量就明顯增加，當(dāng)黃金價(jià)格達(dá)到350元/克以上時(shí)，投訴黃金飾品短斤缺兩的明顯增加。

②政府獎(jiǎng)勵(lì)積極引導(dǎo)。首先是財(cái)政補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)，建立質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)資金對(duì)企業(yè)提升質(zhì)量將會(huì)產(chǎn)生直接影響。我們?cè)瓉淼呢?cái)政補(bǔ)貼政策一般是對(duì)結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)貼，如出口退稅。這同WTO/TBT協(xié)議要求有差距，我們也因此經(jīng)常被國外提出申訴，如果我們把對(duì)結(jié)果的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)過程的補(bǔ)貼，尤其是對(duì)改進(jìn)影響產(chǎn)品安全、居住環(huán)境和人體健康質(zhì)量指標(biāo)的過程進(jìn)行補(bǔ)貼，則更符合WTO/TBT規(guī)則。政府引導(dǎo)還包括政府質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)政策，比如1987年出臺(tái)的《美國質(zhì)量促進(jìn)法》，催生了美國政府質(zhì)量獎(jiǎng)，從而引導(dǎo)美國企業(yè)追求卓越的質(zhì)量，為上世紀(jì)90年代克林頓黃金10年打下了堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

③質(zhì)量經(jīng)濟(jì)性問題。我們說提升質(zhì)量是要有成本的，無論是技術(shù)創(chuàng)新帶來的質(zhì)量飛躍，還是質(zhì)量改進(jìn)帶來的質(zhì)量提升都需要投入、需要成本。但是我們還有一句話，質(zhì)量是可以免費(fèi)的。通過過程控制來提高過程的準(zhǔn)確率，第一次就把事情做好，做“對(duì)”的事，就會(huì)給我們帶來免費(fèi)的質(zhì)量，因?yàn)槲覀兎倒さ某杀鞠Я耍瑥U次品消失了，人工成本節(jié)約了。

①質(zhì)量立法應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，質(zhì)量立法開始出現(xiàn)滯后，《標(biāo)準(zhǔn)化法》等還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡；《產(chǎn)品質(zhì)量法》自1993年出臺(tái)后，2000年又作了一次大幅度修訂，強(qiáng)化了對(duì)生產(chǎn)者、銷售者的責(zé)任和義務(wù)，加大了對(duì)假冒偽劣的打擊力度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，《產(chǎn)品質(zhì)量法》仍需與時(shí)俱進(jìn)地持續(xù)完善，以體現(xiàn)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量水平、明確產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的立法宗旨。

②質(zhì)量立法應(yīng)以專項(xiàng)法律為主導(dǎo)。《產(chǎn)品質(zhì)量法》是一部綜合性的法律，涉及企業(yè)的產(chǎn)品責(zé)任要求、政府的激勵(lì)政策、行政處罰、消費(fèi)者保護(hù)等多項(xiàng)法律關(guān)系，要在一部法律中調(diào)整如此多的法律關(guān)系是很難做到的。質(zhì)量立法應(yīng)該以專項(xiàng)法律為主，比如產(chǎn)品責(zé)任法、質(zhì)量促進(jìn)法、質(zhì)量信息法（質(zhì)量數(shù)據(jù)和信息導(dǎo)向）、質(zhì)量行政法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和消費(fèi)品安全法等。

③指導(dǎo)企業(yè)完善內(nèi)部制度。企業(yè)作為一個(gè)社會(huì)單元，其運(yùn)行同樣需要內(nèi)部制度。企業(yè)內(nèi)部制度法律化有助于企業(yè)提高管理水平，提高企業(yè)管理的有效性。一是企業(yè)內(nèi)部制度必須同企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境變化相聯(lián)系并保持一致，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化，企業(yè)的制度也應(yīng)同時(shí)調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的變化。二是企業(yè)內(nèi)部制度的建立要體現(xiàn)法律法規(guī)的要求，以提高制度制定的有效性。2013年國家質(zhì)檢總局出臺(tái)《家用汽車產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》，汽車行業(yè)面臨的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，企業(yè)的內(nèi)部制度就應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的環(huán)境要求，這是生存法則。上海通用汽車為此調(diào)整了企業(yè)內(nèi)部制度138項(xiàng)。

①城市文化醞釀質(zhì)量文化。上海的城市精神是“海納百川、追求卓越、開明睿智、大氣謙和”，上海的價(jià)值取向是“公正、包容、誠信、責(zé)任”。其中，追求卓越的品質(zhì)是上海質(zhì)量文化最重要的精髓，這種追求卓越的品質(zhì)，也體現(xiàn)于上海城市發(fā)展中所表現(xiàn)出來的勇于爭當(dāng)世界第一的精神中。這種追求卓越的品質(zhì)，在上海改革開放發(fā)展的進(jìn)程中日益彰顯。

②質(zhì)量是上海的生命。1990年5月22日中共上海市委發(fā)文《全黨重視抓好質(zhì)量的意見》（滬委[1990]10號(hào)文）明確提出“質(zhì)量是上海的生命”，“質(zhì)量上，則上海興；質(zhì)量下，則上海衰”。明確提出要更新觀念，樹立“質(zhì)量第一”的思想。確立提高質(zhì)量要依靠全社會(huì)齊抓共管的思想，抓全社會(huì)質(zhì)量意識(shí)提高。

③企業(yè)質(zhì)量文化建設(shè)。企業(yè)要建立包括“數(shù)據(jù)說話、持續(xù)改進(jìn)、包容創(chuàng)新、追求卓越”的企業(yè)質(zhì)量文化。努力形成政府重視質(zhì)量、企業(yè)追求質(zhì)量、社會(huì)崇尚質(zhì)量、人人關(guān)心質(zhì)量的良好氛圍，不斷提升質(zhì)量文化軟實(shí)力。

①質(zhì)量監(jiān)管的國際接軌。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易一體化持續(xù)發(fā)展，世界各國也在相互了解和學(xué)習(xí)，政府質(zhì)量監(jiān)管制度也在學(xué)習(xí)借鑒的過程中逐步完善，為我所用。比如，美國質(zhì)量監(jiān)管包括了完善的法律體系（如《美國統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任法》、《消費(fèi)品安全法》等）、分產(chǎn)品的監(jiān)管工作體系（如消費(fèi)品安全委員會(huì)CPSC、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)FTC、食品藥品監(jiān)督管理局FDA）、有效的監(jiān)管手段（如召回制度）和監(jiān)管基礎(chǔ)（《消費(fèi)品安全法》就明確：建立產(chǎn)品傷害信息交換中心，收集、分析和發(fā)布傷害數(shù)據(jù)和信息，由此建立了國家電子傷害監(jiān)測系統(tǒng)NEISS）。歐盟同樣如此，除了建立完善的產(chǎn)品責(zé)任法律體系、工作體系、產(chǎn)品缺陷報(bào)警與監(jiān)管系統(tǒng)外，歐盟還特別強(qiáng)調(diào)合格評(píng)定的作用，充分發(fā)揮第三方在監(jiān)管中的作用。比如，歐盟的CE認(rèn)證（強(qiáng)制性認(rèn)證包含企業(yè)自我聲明部分）、自律性監(jiān)管等。德國作為歐盟經(jīng)濟(jì)第一強(qiáng)國，更是強(qiáng)調(diào)認(rèn)證的作用，德國的GS認(rèn)證雖然是自愿性的，但確是歐洲市場公認(rèn)的安全認(rèn)證，是被歐洲廣大顧客接受的安全認(rèn)證標(biāo)志。

②積極研究WTO/TBT規(guī)則。合格評(píng)定程序是指任何用以直接或間接確定是否滿足技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)要求的程序，涵蓋產(chǎn)品、過程和服務(wù)。TBT協(xié)議中的“合格評(píng)定程序”要評(píng)定的不僅是與標(biāo)準(zhǔn)的符合性，更重要的是與技術(shù)法規(guī)的符合性。在質(zhì)量監(jiān)管的過程中如何借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型，上海在這方面進(jìn)行了一些探索，比如上海名牌的合格評(píng)價(jià)程序，實(shí)現(xiàn)了上海名牌推薦的社會(huì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。在自貿(mào)區(qū)同樣可探索服務(wù)質(zhì)量的合格評(píng)定程序，來綜合評(píng)價(jià)服務(wù)行業(yè)質(zhì)量水平。

③中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)質(zhì)量監(jiān)管思考。“前端放開，后端管緊”是中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)政府監(jiān)管改革的總體思路，前端放開的讓市場來調(diào)節(jié)，后端管緊主要是政府監(jiān)管，該管的要管緊。質(zhì)量監(jiān)管沿用這項(xiàng)改革思路，在自由貿(mào)易區(qū)將大有可為。一是質(zhì)量監(jiān)管的國際接軌，前端放開后引入合格評(píng)定程序，加強(qiáng)企業(yè)自律和自我管理能力。完善3C認(rèn)證體系和產(chǎn)品許可證許可制度，探索3C和產(chǎn)品許可分類目錄（類似歐盟CE認(rèn)證目錄），對(duì)安全要求低的采取企業(yè)自我聲明形式使用3C認(rèn)證標(biāo)志和生產(chǎn)許可證，企業(yè)自我聲明、自擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我監(jiān)管。二是后端管緊，首先是建立質(zhì)量信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量數(shù)據(jù)收集、整理、分析、使用和共享，加強(qiáng)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理、組織及從業(yè)人員的質(zhì)量信用管理、缺陷產(chǎn)品召回管理，使該管的管緊、管好。實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易區(qū)先行先試的制度可復(fù)制、可推廣。

質(zhì)量監(jiān)管的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的收集、整理、統(tǒng)計(jì)、分析、使用是質(zhì)量監(jiān)管的基本手段，掌握質(zhì)量統(tǒng)計(jì)方法對(duì)從事政府質(zhì)量監(jiān)管也是必不可少、同樣重要的。質(zhì)量統(tǒng)計(jì)方法很多，本文就不一一介紹了。

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量管理處處長）