土地儲備宏觀政策梳理與分析

舟山市國土資源局 陳益君

土地儲備宏觀政策梳理與分析

舟山市國土資源局 陳益君

城市土地儲備制度，是政府依照法律程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收回、收購等方法取得的土地進行前期開發、整理，并進行儲存以供應和調控城市各類建設用地的需求，確保政府能壟斷土地一級市場的一種管理制度。土地儲備制度1896年始于荷蘭，稱為“土地銀行”，后在德國、英國、美國等國家得到推廣。我國土地儲備制度起步較晚，始于20世紀90年代市場經濟發展初期。經過十幾年的發展，實踐證明，土地儲備制度對穩定房地產市場、保障民生用地、促進經濟社會目標實現發揮了積極

對正在開展的新一輪地質災害防治規劃和易發程度區劃編圖工作，也需要盡快制定統一且可操作的技術要求與檢驗要求，一個地區的地質災害易發程度區劃圖在提交有關部門使用之前必須對它的可信度和預測效果進行評價。

（二）強化科學研究，注重國際交流與合作

要對降雨引發的滑坡、泥石流等地質災害進行有效的預警預報，必須重視相關的科學技術研究，尊重科技人才，擺正行政管理與科技工作的關系。同時要鼓勵開展國際交流與合作。國務院在《關于加強地質災害防治工作的決定》(國發〔2011〕20號)第24條明確要求：加強國際交流與合作，學習借鑒國外先進的地質災害防治理論和技術方法。通過國際交流與合作，既可以促進我們對地質災害預報研究的發展，也有助于我們按照國際同行標準培養專業人才，錘煉專業隊伍。

（三）開展基于高分辨率遙感和數字地形分析技術的丘陵山區第四系地質填圖

目前已可方便獲取空間分辨率在1m以下的衛星遙感影像數據（如Quickbird衛星的全色影像分辨率0.62m，多光譜影像分辨率2.44m，Worldview-2衛星的全色影像分辨率0.45m，多光譜影像分辨率0.45-0.77m）。對丘陵山區，利用高分辨率衛星的立體影像對數據已能夠方便生成滿足精度要求的1∶1萬-1∶5萬DEM數據。應用高分辨率衛星影像數據，結合1∶1萬-1∶5萬DEM數據，應用基于GIS的現代數字地形分析技術，已能夠滿足對丘陵山區1∶5萬第四系詳細填圖和精細地貌分析的需要。丘陵山區第四紀地質圖除了為滑坡、泥石流預報提供較詳細的第四紀松散堆積層分布信息外（這是開展縣級區域精細化地質災害預報必需的一項基礎資料），也是國民經濟建設中一個十分重要的基礎資料。

（四）開展多普勒雷達降雨監測信息與滑坡（泥石流）預警預報系統耦合的研究

多普勒雷達作為一種新型的氣象預報工具在我國的應用正在迅速擴展，迄今，全國已有150多部新一代天氣雷達投入業務運行，基于多普勒雷達等技術的短時臨近預報業務系統（Nowcasting）得到了顯著發展。通過多部雷達拼圖和探測資料的時空同化，并經統一的質量控制可以獲得覆蓋較大區域的實時雷達拼圖數據，由此資料能夠快速提供分辨率達1km的0-1h降水監測數據。因此，如何將基于多普勒雷達等技術的短時臨近預報業務系統與滑坡（泥石流）預報系統耦合，為滑坡、泥石流災害預警預報提供更精細的實時降雨監測信息是今后應當重視的一項重要研究課題。

（五）規范預報工作程序，明確崗位職責

無論滑坡和泥石流預報系統的預報成功或者失敗，都不僅僅是單純的預報理論與技術的應用問題，其中也涉及是否有健全的預報工作管理制度，規范的工作程序，明確的崗位職責，以及處于危險區的政府部門和居民是否能及時得到預警信息和及時采取撤離行動等。許多事實表明，在滑坡、泥石流的罹難者中，許多都是未能及時得到警報信息。此外，也存在由于值班預報人員而重大的作用，是嚴格土地管理不可或缺的重要環節。然而，隨著近年來我國經濟快速發展，土地管理形勢發生了較大變化，土地儲備制度運行中遇到一些新的情況和問題。主要表現為以下幾方面：一是土地儲備機構融資方式單一，融資難度加大；二是部分地區土地儲備實踐操作不規范。個別地方土地儲備資金使用不規范，資金監管不到位，存在地方政府挪用土地儲備資金問題，土地儲備也在融資風險。

為理清土地儲備發展外部環境，梳理宏觀政策對土地儲備的規范與約束，為進一步研究土地儲備發展路徑提供政策參考，本文對土地儲備設立以來中央及各部委出臺的有關土地儲備主要政策進行了梳理分析。

一、土地儲備的發展沿革

一般來講，土地儲備按形成和發展大致可成四個階段。

（一）萌芽發展期（1996-2000年）

1992年底到1993年初，我國大城市中出現第一次房地產開發熱潮，造成城市中大量土地閑置，資金周轉不靈，耕地數量大幅度下降。為了實現中國經濟成功軟著陸，經濟運行趨向平穩，1996年8月，在上海建立了我國第一家土地儲備機構——上海土地發展中心。1997年8月杭州成立杭州市土地儲備中心，效果顯著。在1999年全國集約用地市場研討會上進行推廣，得到各地政府和土地管理部門的推崇，隨后各地都紛紛成立土地儲備機構。

（二）穩步發展期（2001-2006年）

隨著土地使用改革制度的深化，土地資源的資產價值得到體現，但也存在國有土地資產通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意減免地價，擠占國有土地收益的現象嚴重等問題。為加強國有土地資產管理，切實防止國有土地資產流失。2001年4月國辦下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），第一次提出了對建設用地試行收購制度。明確要求，有條件的地方政府試行收購儲備制度。自此，土地儲備工作在全國迅速展開。并形成了我國土地儲備的三種運行模式：市場主導型、政府主導型和行政指導與市場相結合型。

（三）快速發展期（2007-2010年上半年）

2007年出臺的《土地儲備辦法》，對土地儲備的目標、原則、范圍、方式和期限等作出統一規定，防止各地盲目儲備土地，為土地儲備的發展打下了扎實的基礎。在2008年，為有效應對全球金融危機，中央出臺一攬子經濟刺激計劃，4萬億投資計劃成為主要手段。中央下發專門文件明確支持支持地方政府組建融資平臺公司，土地儲備也得到了迅速發展。

（四）規范發展期（2010年下半年至今）

以國發〔2010〕19號文件為標志，中央對地方土地儲備及其融資行為進行嚴格管理和規范，土地儲備正本清源，趨勢于規范。

本文重點梳理從土地儲備制度建立，穩步發展期、快速發展期、規范發展期，中央及部委對土地儲備所制定政策進行分析。

二、穩步發展期的政策梳理與分析

2001年4月國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），明確為加強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融部門要依法提供信貸支持。第一次明確要建立土地收購儲備制度。

同年，為貫徹落實國務院通知精神，浙江省政府出臺《關于加強國有土地資產管理的通知》（浙政發〔2001〕61號）明確城市土地集中供應制度。對同一城市范圍內的新增和存量建設用地，應根據年度計劃，由市、縣土地行政主管部門代表政府統一征用或收購、統一儲備、統一供應。要建立和完善土地收購儲備制度，并加強對儲備機制、資金運作和風險防范等深層次問題的研究，不斷規范和完善土地收購儲備機構的職能。各級政府可在土地凈收益中劃出8%的資金，專項用于政府土地收儲資金的積聚和運作，金融機構也應依法給予信貸支持。通知明確要建立和完善土地收購儲備制度，并明確土地儲備中心收購資金的來源。這些政策為切實解決我省土地儲備的發展起了關鍵作用。

三、快速發展期的政策梳理與分析

（一）土地儲備制度建立

2006年12月國務院辦公廳出臺《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號），明確土地收購資金的來源。一是將土地出讓收支納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。并明確為加強土地調控，由財政部門從繳入地方國庫的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國有土地收益基金，實行分賬核算。國有土地收益基金主要用于土地收購儲備。二是要合理控制土地儲備規模，降低土地儲備成本。土地儲備實行項目預決算管理。三是要求財政部門要加強對土地儲備資金使用的監督管理，規范運行機制，嚴禁擠占、挪用土地儲備資金。

2007年，按照國務院通知，國土資源部、財政部、中國人民銀行下發《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號），建立了土地儲備的管理制度。一是辦法明確了土地儲備的概念，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。二是明確了土地儲備機構的性質和隸屬關系，應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。三是可以納入土地儲備范圍：（一）依法收回的國有土地；（二）收購的土地；（三）行使優先購買權取得的土地；（四）已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；（五）其他依法取得的土地。四是明確儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。五是在資金管理上明確土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并報經同級財政部門批準，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。六是各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

同年財政部、國土資源部關于印發《土地儲備資金財務管理辦法》（財綜〔2007〕17號），規范土地儲備資金財務收支活動。一是明確土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，并實行預決算管理。二是明確土地儲備資金來源于下列渠道：（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用。（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；（三）土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；（五）上述資金產生的利息收入。

2008年8月財政部出臺《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》（財會〔2008〕10號），規范土地儲備資金的會計核算。一是明確土地儲備資金應當作為獨立的會計主體進行確認、計量和披露。土地儲備資金應當獨立于土地儲備機構的固有財產及其管理的其他財產，實行分賬核算。二是土地儲備資金的會計核算主要以權責發生制為基礎，對土地儲備項目應進行成本核算。土地儲備機構應當根據辦法的規定設置和使用會計科目、編制會計憑證、登記會計賬簿，對土地儲備資金進行會計核算。

這幾個政策從土地儲備管理操作入手，明確了資金管理和會計核算，對土地儲備工作進行系統性的規范，為土地儲備的快速發展打下了扎實的基礎。土地儲備工作在這幾個文件的指導下了有飛速的發展。

（二）2008年起實施的適度寬松貨幣政策，為土地儲備的快速發展創造有利的外部環境

2008年，為應對國際金融危機的沖擊，中央出臺一攬子經濟刺激計劃，其中金融促進經濟成為重要手段。2008年12月出臺的《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發〔2008〕126號。明確落實適度寬松的貨幣政策，促進貨幣信貸穩定增長，增加流動性、融資多樣化，為各地政府融資平臺的迅速發展提供流動性。同時出臺的《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號），明確進一步鼓勵普通商品住房消費。房地產業得到了快速的復蘇，拉動了土地市場的供應，對土地儲備起了積極的促進作用。這一期間土地儲備的土地儲備量和融資量，得到迅速的擴張。

四、規范發展期的政策梳理與分析

（一）土地儲備進入規范發展的起始

4萬億經濟刺激計劃深入實施后，地方政府融資平臺的數量、資產及債務規模急劇膨脹。在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，出現了一些問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。2010年6月，國務院下發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），對地方政府融資平臺的債務、平臺公司的清理規范、銀行業金融機構的信貸管理以及地方政府的融資擔保等都做出了嚴格而明確的規定。一是首次明確定義地方政府融資平臺公司。按照《通知》中的定義是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。這一范圍十分寬泛，不僅包括了為融資而設立的地方市政建設融資公司，還包括傳統的公路、港口、水務等傳統的公用事業企業，以及土地儲備中心。二是對地方政府融資平臺的債務、平臺公司的清理規范、銀行業金融機構信貸管理以及地方政府的融資擔保等均做出了嚴格而明確的規定。對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。三是地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。以此文件為起點，中央各部門此后接連下發相關貫徹落實文件。以此文件為標志，代表中央對地方政府融資平臺的態度從積極支持轉為嚴格約束。土地儲備中心做為政府融資平臺也正式進行規范發展期。

（二）對土地儲備中心貸款風險監管的政策規范

2011年3月，銀監會下發《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監會〔2011〕34號），進一步加強地方融資平臺貸款風險的管理。一是建立總行集中審批制度。各銀行應在“名單制”管理基礎上，將平臺貸款審批權限統一上收至總行。各銀行總行應制定相應的平臺貸款管理制度，對納入平臺類客戶名單內的貸款實行總行統一授信、全口徑監控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責機制，分支行僅承擔前臺營銷和貸后管理。二是全面推進存量平臺貸款整改。各銀行應以平臺客戶為單位，按照額度、期限、風險狀況等因素，落實具體責任人，逐戶制訂整改計劃，有步驟地推進存量平臺貸款的資產保全和風險化解工作。對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。2012年3月銀監會下發《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管指導意見》（銀監發 〔2012 〕12號）文件，進一步深化地方政府融資平臺管理。一是提出嚴格標準，有效控制新增貸款。二是嚴格平臺退出條件。三是實行信貸分類制度。各銀行應在原有“名單制”管理的基礎上，對融資平臺按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類。土地儲備中心隨著銀行貸款審批權收至總行，按平臺類公司進行整改，融資難度顯著增大。

（三）對儲備土地擔保、注資的政策規范

2012年12月，為有效防范財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，財政部等四部委下發《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號），進一步對地方融資行為進行規范。一是地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。二是地方各級政府必須嚴格按照有關規定規范土地儲備機構管理和土地融資行為，不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。

（四）對土地儲備融資行為的政策規范

2012年11月，國土資源部等四部委下發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），針對土地作為資產進行融資的行為進行詳細而嚴格的規范。一是理清土地儲備機構與融資平臺的關系，建立目錄制。名錄以外的各類單位不得享受土地儲備的相關政策，銀行等金融機構也不得向其發放土地儲備貸款。二是儲備土地量與融資量控制。每年新納入儲備的土地量，原則上控制在市、縣本級前三年平均年供應的儲備土地量之內。財政部門會同國土資源主管部門、人民銀行分支機構及銀行業監督管理部門根據土地儲備計劃，核定土地儲備機構年度融資規模，并實行年度融資規模控制卡管理。三是防范和控制信貸風險。明確土地儲備貸款期限最長不超過五年。貸款用途可不對應抵押土地相關補償、前期開發等業務，但貸款使用必須符合規定的土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設以及其他與土地儲備業務無關的項目。納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構以外的企事業法人融資擔保。四是加大資金收支監管力度。此次《通知》在嚴格執行現有政策的基本上，強調加強收支預算和決算的管理，同時，加強國有土地收益基金的落實與管理，國有收益基金要按規定比例計提，并按規定用于土地儲備。土地儲備機構必須按規定用途使用土地儲備資金，不得挪用。

2013年2月浙江省國土資源廳等四部門《加強土地儲備與融資管理的意見》（浙土資發〔2013〕11號），根據我省情況提出了具體的落實意見，對土地融資行為進行了更為詳細、更具操作性的規定。以上文件大大限制了地方融資平臺以儲備土地為抵押進行貸款融資的渠道，為土地儲備發展的正本清源，土地儲備貸款的期限也從二年可以延長五年，防范了地方政府融資平臺的融資風險，促進土地儲備有序、健康發展。

（五）規范儲備土地登記

2012年國土資源部下發《關于規范土地登記的意見》（國土資發〔2012〕134號），進一步明確了儲備土地登記方法。一是規范儲備土地登記。按照《土地儲備管理辦法》的有關規定，申請儲備土地登記的機構應為市(縣)人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源主管部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。除法律另有規定外，其他單位申請儲備土地登記的，不予受理。儲備土地登記的使用權類型統一確定為“其他（政府儲備）”，登記的用途，應當按《土地利用現狀分類》二級類填寫。二是規范土地抵押登記。規劃用于社會公益設施的儲備土地，不得辦理抵押登記。為第三方提供擔保的儲備土地不得辦理抵押登記。

五、結語

2013年審計署公布的《全國政府性債務審計結果》中，在2013年6月底地方政府10萬億的債務余額支出中，用于土地收儲有1.69萬億，占16.9%，僅次于用于市政建設的3.8萬億元，位于第二。十八屆三中全會和全國經濟會議提出要控制政府債務規模，土地儲備工作只有與時俱進，一方面要拓展融資方式以直接融資和間接融資降低融資成本，另一方面要控制儲備土地總額控制融資風險，才能發揮為穩定房地產市場、保障民生用地、促進經濟社會目標的實現作用，成為嚴格土地管理不可或缺的重要環節。