大膽探索 勇于實(shí)踐樂清市率先試行農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作

樂清市國土資源局 戴建業(yè)

大膽探索 勇于實(shí)踐樂清市率先試行農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作

樂清市國土資源局 戴建業(yè)

樂清市于1994年試行農(nóng)民集體土地上房屋可在本市范圍內(nèi)的農(nóng)戶或非農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，開啟了樂清農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。經(jīng)過近二十年的探索實(shí)踐，逐步建立了樂清特色的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式，在設(shè)定的條件下允許農(nóng)房在本市范圍內(nèi)的農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，既充分尊重農(nóng)民意愿，最大限度地滿足農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚的需求，有效促進(jìn)土地、資本、人力資源等要素自由流動，激發(fā)了樂清農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力；又在一定程度上破除農(nóng)房舊體制對城鄉(xiāng)一體化的制約，有效加快了樂清城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的市民化提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大三中全會決定指出，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。樂清市農(nóng)房流轉(zhuǎn)工作試點(diǎn)和實(shí)踐，符合中央決定精神，取得了一定成效，也受到省國土資源廳、省政府及中央相關(guān)調(diào)研組的高度關(guān)注。

一、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

允許農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順應(yīng)農(nóng)村農(nóng)民的需求，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。一是符合宏觀政策方向。黨的十八大三中全會決定為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向，增強(qiáng)了我們工作的信心和勇氣，也為我們進(jìn)一步解放思想，實(shí)事求是，努力為農(nóng)民服務(wù)開拓了思路。二是有利于推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。農(nóng)房流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)城中村改造、舊村改造等農(nóng)房集聚項(xiàng)目的實(shí)施，使空置的房產(chǎn)得到充分利用，加大農(nóng)村建設(shè)投資，改善農(nóng)村發(fā)展面貌；三是規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)交易市場。政府不允許農(nóng)房流轉(zhuǎn)時，地下的隱形市場仍然存在，由于得不到土地登記政府公信力的保證，隱形市場混亂無序，缺乏監(jiān)管，容易引發(fā)矛盾和社會不安定現(xiàn)象。規(guī)范農(nóng)房流轉(zhuǎn)行為后，既可以使原本的地下交易轉(zhuǎn)為陽光、公開、公平、有保障，又可以促使交易雙方依法納稅，增加政府財(cái)政收入。四是有利于盤活了農(nóng)民資產(chǎn)，增加了農(nóng)民的收益。農(nóng)民建房投入了大量的積蓄和收入，流轉(zhuǎn)多余的房產(chǎn)，可以使固化的資產(chǎn)得到釋放，盡大發(fā)揮物的效用。五是促進(jìn)農(nóng)房抵押，拓寬農(nóng)民融資渠道，有效緩解了農(nóng)民及農(nóng)民企業(yè)家融資難的問題。農(nóng)民擁有宅基地上房屋的所有權(quán)，允許農(nóng)房流轉(zhuǎn)可以顯現(xiàn)農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)價值，降低抵押擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)，使銀行等金融機(jī)構(gòu)樂于支農(nóng)扶農(nóng)，加大對“三農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)投入。

二、樂清市農(nóng)房流轉(zhuǎn)的探索歷程

（一）起步探索階段

1994年初，為推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)民要求，樂清市開始在全市范圍內(nèi)嘗試實(shí)施農(nóng)房流轉(zhuǎn)土地政策，即同意農(nóng)民集體土地上房屋可在樂清市范圍內(nèi)的農(nóng)戶或非農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，在辦理土地使用權(quán)變更登記時，采用“所有權(quán)變更表”，將集體土地所有權(quán)性質(zhì)直接變更為國家所有，由用戶直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付征地補(bǔ)償費(fèi)，政府向用戶收取凈出讓金。由于是直接把集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀圆⒉幌拗剖茏屓说纳暾堎Y格，也不審查是否符合“一戶一宅”的規(guī)定。該種做法突破了1987年《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，且在未辦理征地程序的前提下，直接將農(nóng)民集體土地變更為國有，有違法律規(guī)定，故實(shí)施三年后在1997年國務(wù)院凍結(jié)全國土地審批命令發(fā)布后停止執(zhí)行。

但是集體土地使用權(quán)變更登記停止后，樂清社會反響強(qiáng)烈，樂清市人大多次向樂清市國土局提議要求重新啟動集體土地使用權(quán)變更登記。

（二）“只做不說”試點(diǎn)階段

2001年，溫州市率先出臺新政策，規(guī)定集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可以隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。在城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，先由市、縣政府將土地征為國有，再參照國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓規(guī)定依法辦理。規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民宅基地，轉(zhuǎn)讓范圍由原來的同村調(diào)劑擴(kuò)大到同縣轉(zhuǎn)讓，受讓方把原來的宅基地交還給村集體后，其新受讓來的土地所有權(quán)保持集體性質(zhì)不變，也不需要繳納土地出讓金。

2002年樂清市成為溫州市各縣（市、區(qū)）中第一個推行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣。但樂清市的具體操作又與溫州市出臺的政策有所不同。首先，強(qiáng)調(diào)集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可以隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。申請集體土地使用權(quán)變更登記的前提條件是已經(jīng)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記并繳納相關(guān)稅費(fèi)，憑原土地證、變更后的房屋所有權(quán)證、契證、房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書，由雙方同時申請變更登記。其次，將轉(zhuǎn)讓范圍由原來的同村調(diào)劑擴(kuò)大到同市（樂清市）轉(zhuǎn)讓，保持集體性質(zhì)不變和所有權(quán)人不變，也不需繳納土地出讓金。打破區(qū)域界限，不分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)與規(guī)劃區(qū)外，只要是樂清市范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，即可在樂清市農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。相關(guān)做法沒有形成文件，僅限于具體操作，“只做不說”、“摸著石頭過河”。農(nóng)房所有權(quán)人可持房屋所有權(quán)證申請抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)予以默認(rèn)。

（三）形成文件指導(dǎo)實(shí)施階段

為了給農(nóng)房流轉(zhuǎn)司法處置提供政策文件依據(jù)，2005年4月，《樂清市人民法院樂清市國土資源局關(guān)于土地行政案件執(zhí)行及司法協(xié)助等問題的協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（樂法〔2005〕19號），規(guī)定農(nóng)村村民住宅涉及集體土地使用權(quán)，房屋被人民法院拍賣后，本著房產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的原則，如買受人為樂清市戶籍的農(nóng)村村民的，市國土部門可以辦理集體土地使用權(quán)變更手續(xù)。2009年2月，樂清市人民政府抄告單〔2009〕2號規(guī)定農(nóng)房抵押貸款人在無力償還貸款的情況下需對農(nóng)房進(jìn)行處置時，相關(guān)單位應(yīng)尊重并協(xié)助執(zhí)行法院對抵押物的裁決，房管部門應(yīng)依據(jù)生效的法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書給予辦理相應(yīng)的農(nóng)房轉(zhuǎn)移登記，再由國土部門辦理農(nóng)房集體土地使用權(quán)的變更登記。”2009年7月《中共樂清市委關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》（樂委〔2009〕4號）明確提出創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理制度，保障農(nóng)民土地權(quán)益，“對持有集體土地使用證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在全市金融機(jī)構(gòu)抵押，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”。2010年12月樂清市國土資源局將規(guī)范農(nóng)房流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定寫入了《樂清市個人土地登記實(shí)施細(xì)則》（樂土資發(fā)〔2010〕76號），該文件明確了農(nóng)房在不同的權(quán)利主體間的流轉(zhuǎn)形式，為上述主體間的流轉(zhuǎn)涉及的土地使用權(quán)的辦理提供了明確的辦理方式。2012年9月《樂清市個人建房用地管理辦法（試行）》（樂政函〔2012〕86號）進(jìn)一步規(guī)定：“現(xiàn)有的宅基地?zé)o法滿足居住需求，本村村民可以通過買賣、贈與等方式調(diào)劑宅基地使用權(quán)，但是調(diào)入方調(diào)入的宅基地面積與原有宅基地面積之和不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)出方可以在規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)再申請宅基地。”該條款的規(guī)定，更加促進(jìn)了農(nóng)房在本村農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的積極性，提高了土地的綜合利用率。

目前樂清市農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)已形成較為成熟的政策文件實(shí)施體系和經(jīng)驗(yàn)，全市至今未發(fā)生一起因集體土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的行政訴訟。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月31日，全市集體土地房屋共登記5.62萬件，建筑面積1180.87萬平方米；從2008年7月1日至今，全市共辦理集體土地房屋抵押登記5859件，建筑面積192.95萬平方米，合計(jì)抵押金額50.63億元；2009年3月至2013年底，全市共辦理農(nóng)房轉(zhuǎn)移登記4527件，建筑面積80.56萬平方米。

三、農(nóng)房流轉(zhuǎn)工作具體做法

（一）牢牢把握“兩大原則”，確保農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利進(jìn)行

始終堅(jiān)持從支持“三農(nóng)”發(fā)展出發(fā)，把順應(yīng)發(fā)展趨勢、符合國家政策和滿足農(nóng)民需求三者緊密結(jié)合起來，牢牢把握上限和底線兩大原則，確保農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的正確發(fā)展方向。一方面，最大限度地爭取政策上限。充分發(fā)揮改革精神，深入汲取國家政策法規(guī)的養(yǎng)分，積極順應(yīng)本市農(nóng)房跨村在本市域內(nèi)流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求，在國家政策允許的最高上限內(nèi)，勇于突破固有體制的桎梏，大膽試、大膽闖，始終立足于有利于發(fā)展的方向推進(jìn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。另一方面，把農(nóng)民“住有其房”作為工作的底線。在大膽追求農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成效的同時，務(wù)求不損害農(nóng)民利益，確保農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活權(quán)益，禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，盡可能把農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和代價降到最低限度，保障農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

（二）規(guī)范明確“三項(xiàng)規(guī)定”，確保農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作公平有序

1.明確流轉(zhuǎn)的范圍。根據(jù)《中共樂清市委關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》（樂委〔2009〕4號）及有關(guān)文件規(guī)定，明確提出創(chuàng)新農(nóng)村集體土地管理制度，保障農(nóng)民土地權(quán)益，“對持有集體土地使用證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在全市金融機(jī)構(gòu)抵押，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”。

2.明確流轉(zhuǎn)的對象。對符合三類條件的對象可以進(jìn)行農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。一是買受人戶籍必須為本市范圍內(nèi)的農(nóng)戶，同時規(guī)定具有下列情形之一的除外：因繼承、分家析產(chǎn)受贈房產(chǎn)取得的，戶籍不限；因系歷史遺留且經(jīng)有關(guān)政府依法處理，已明確權(quán)利歸屬的，戶籍不限。二是依據(jù)《樂清市個人建房用地管理辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定可以申請使用集體土地建房的特殊非農(nóng)戶，也可享受上述流轉(zhuǎn)政策。三是依據(jù)《樂清市個人建房用地管理辦法（試行）》規(guī)定，對現(xiàn)有宅基地?zé)o法滿足居住需求的本村村民，可以通過買賣、贈與等方式調(diào)劑農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

3.明確流轉(zhuǎn)的程序。符合流轉(zhuǎn)條件的買賣雙方在簽訂買賣協(xié)議后，持身份證明、買受方戶口簿、房屋所有權(quán)證書、土地使用權(quán)證書、房屋所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的證明材料以及相關(guān)證明材料（賣方需提供農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移且有兩處以上房產(chǎn)的證明材料和承諾其房產(chǎn)出讓后仍有安居之所，且今后不再向村集體申請宅基地的承諾書）等，到發(fā)生轉(zhuǎn)移的房屋所在地房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，買受方持轉(zhuǎn)移后的房屋所有權(quán)證和相關(guān)完稅證明等材料到國土部門辦理土地使用權(quán)變更登記。

四、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)需防范的風(fēng)險(xiǎn)

（一）規(guī)范農(nóng)房抵押貸款

一是嚴(yán)格審批條件。農(nóng)民抵押的農(nóng)房必須是房屋所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證兩證齊全，而且抵押人與借款人為同一人。申請農(nóng)房抵押登記的農(nóng)戶，需要向金融機(jī)構(gòu)出具“抵押物非唯一住房確認(rèn)書”和所在村集體“同意抵押物處置證明書”。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。重視第一還款來源，在申請貸款時，開展農(nóng)戶經(jīng)營項(xiàng)目和還款能力評估；差別對待第二還款來源，根據(jù)抵押房產(chǎn)變賣能力，實(shí)現(xiàn)差別化抵押率折算，最高不超過評估價的60%；追加第三方保證，并追加房產(chǎn)保險(xiǎn)，雙重防患意外風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范標(biāo)的處置。農(nóng)房抵押還貸逾期需要處置標(biāo)的物時，嚴(yán)格要求“農(nóng)對農(nóng)轉(zhuǎn)移、地隨房走”的原則處置，即受讓方必須是樂清市域內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口，抵押農(nóng)房被法院拍賣（變賣）后，應(yīng)本著農(nóng)房產(chǎn)權(quán)與宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移。

（二）慎重推行農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易

一是賦予農(nóng)民對農(nóng)房的處置權(quán)。探索農(nóng)房在縣域范圍內(nèi)跨村“農(nóng)對農(nóng)”交易轉(zhuǎn)讓，堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有性質(zhì)不變，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置農(nóng)房和宅基地。二是宅基地使用權(quán)隨同農(nóng)房產(chǎn)權(quán)移交登記。參照國有土地房產(chǎn)辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，農(nóng)房跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)時，為突出農(nóng)房產(chǎn)權(quán)交易的主體性，采取地隨房走，先過戶房屋產(chǎn)權(quán)，再過戶宅基地使用權(quán)。三是不改變集體經(jīng)濟(jì)成員身份。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般以村里農(nóng)戶底冊為認(rèn)定范圍，轉(zhuǎn)讓方不會因?yàn)檗r(nóng)房轉(zhuǎn)讓而喪失成員利益，受讓方一般也不遷移戶籍關(guān)系。

五、農(nóng)房流轉(zhuǎn)改革與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突及探索研究方向

《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”以及第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從這兩條規(guī)定可以看出，在立法層面，國家對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有非常嚴(yán)格的限制性規(guī)定，目前只允許國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。樂清市允許農(nóng)房流轉(zhuǎn)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的做法，沒有嚴(yán)格按上述規(guī)定執(zhí)行，因此農(nóng)房產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

目前，樂清市在農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)時只對轉(zhuǎn)出方的住房享有情況進(jìn)行調(diào)查審核，沒有對轉(zhuǎn)入方的已有住房的情況進(jìn)行審查，這使得一些農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)可能取得“二宅”甚至“三宅”，而且合計(jì)面積也可能大大超過浙江省規(guī)定的最高用地標(biāo)準(zhǔn)。這種情況也不符合《土地管理法》第六十二條：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。

針對農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)同現(xiàn)行法律法規(guī)存在的沖突，需要我們進(jìn)一步探索研究解決的方向。一是與時俱進(jìn)，樹立集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)可同等流轉(zhuǎn)的大市場觀念。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，必然會打擊農(nóng)業(yè)人口向其他行業(yè)和區(qū)域轉(zhuǎn)移的積極性，也必然會影響到農(nóng)業(yè)向著產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約型方向發(fā)展的進(jìn)程，如果樹立起集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)同等流轉(zhuǎn)的大市場觀念，以稅收杠桿予以制衡，就可以打開農(nóng)房限制流轉(zhuǎn)的禁區(qū)，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。二是修改、制訂相關(guān)法律，為農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押提供法律保障。近年來各地都順應(yīng)民意，探索實(shí)施了農(nóng)房確權(quán)、流轉(zhuǎn)、抵押貸款等試點(diǎn)工作，進(jìn)一步明確了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，取得積極成效。然而，由于法律政策的限制，試點(diǎn)工作始終游走在法律禁區(qū)邊緣。在農(nóng)房抵押方面，大部分商業(yè)金融機(jī)構(gòu)還是心存顧慮，農(nóng)民利用農(nóng)房貸款融資難的局面還沒有得到根本性改觀。國家可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》，“土地承包經(jīng)營權(quán)可向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的成員轉(zhuǎn)包的規(guī)定，考慮從法律層面支持并規(guī)范農(nóng)房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，確