甘肅省M市行政人員倫理道德狀況調查

梁小云，尚明瑞

（甘肅農業大學人文學院，甘肅蘭州 730070）

甘肅省M市行政人員倫理道德狀況調查

梁小云，尚明瑞

（甘肅農業大學人文學院，甘肅蘭州 730070）

本文運用實證的研究方法，對甘肅省M市不同地區行政人員的倫理道德狀況進行了調查，通過對個別行政人員倫理道德失范現象進行分析，進而有針對性地從官員回避制度、行政人員問責制等多方面提出了應對策略。

行政人員；倫理道德；調查研究

一、相關概念的界定

（一）行政人員的界定

行政人員一般是指國家行政機關中作為行政主體、代表國家運用行政權力、從事行政活動的人員。本文所說的行政人員特指地方政府及其所屬工作部門中的公務員。

（二）行政倫理道德的界定

本研究從行政人員的視角來界定行政倫理道德，它主要指的是行政人員在行使權力、從事公務活動的過程中，所應遵守的倫理道德價值理念、倫理道德行為、倫理道德規范的總和，是一種特殊的職業道德。

（三）行政倫理道德失范的界定

從本質上來說，行政倫理道德失范是一種行政權力發生了異化的現象。本來行政權力是一種公共權力，是國家權力的重要組成部分［1］。它所管理的對象是社會公共事務，它追求的目標是一種公共利益的最大化。然而有些行政人員在獲得行政權力后，面對角色和利益沖突，他們往往會把行政權占為己有，使行政權力成為謀取個人私利的手段和資本。這種現象則稱為倫理道德的失范。

二、研究設計及過程

本研究的信息數據收集以調查問卷為主，訪談和觀察為輔。具體研究設計及過程如下:

（一）問卷設計與對象選取

調查問卷主要以客觀性問題為主，采取分層抽樣的原則，以保證調查對象的隨機性與代表性，以此提高本研究的廣泛度和外部信譽度［2］。所設計的問卷調查分為兩類，一類是針對行政人員，共發放200份，回收178份，回收率89%。內容涉及人生觀與價值觀、金錢觀、政績觀、權力觀、角色認定以及道德觀等眾多相關問題。另一類發放對象是社會公眾，共發放100份，回收92份，回收率92%。問卷內容主要涉及公眾對行政人員的期望、公共事務的參與度、對政府的信任度、生活狀況等眾多涉及社會公眾貼身利益的相關問題。

（二）數據處理

根據抽樣對象的總體情況和研究設計，以職業、職位、收入、價值觀等為依據，確定了進行數據整理與分析的分類標準，進而運用SPASS統計軟件對數據得分進行了相關分析。

（三）研究過程

在2013年2—4月份，根據本研究確定的取樣原則，進行了本次調查研究。在此過程中，對縣鄉政府及其所屬部門進行了實地調查訪談。在同年5月份，對回收的有效問卷進行了整理和分析，形成了系統的數據材料。另外，參閱了大量的相關文獻，在此基礎上形成本文。

三、調查結果與分析

（一）對行政人員倫理道德的總體評價

總體來看，M市行政人員在大是大非的問題上原則性還是很強的，道德主流是積極向上的。在對行政人員倫理道德的總體評價中，認為行政人員的倫理道德現在處于高水平的被調查者占調查樣本人數的7.74%，33.77%的被調查者認為行政人員的倫理道德處于較高水平，30.29%的被調查者選擇了一般水平。同時，在采用五點量表法進行統計分析時得到了同樣的結論：被調查者對行政人員倫理道德的總體評價處于一般偏上的水平（見表一）。

表1 行政人員倫理道德總體評價均值

（二）個別行政人員倫理道德出現問題及其原因分析

1.“官本位”意識濃厚，缺乏正確的權力觀。

在調查公共行政人員時發現，有75%的同志認為自己當初選擇這個職業是想獲得一份穩定的工作，心中并沒有為他人服務的概念。在問到如何看待自己手中的權力時，有47.5%的同志認為是靠自己辛辛苦苦掙來的，是自己應得的；有35.5%的同志認為是自己所在單位最高負責人給予的；只有17%的同志認為是國家賦予的，應該對國家和人民負責。另外，在訪談社會公眾時發現，有90%以上的民眾對“當官的”存在“畏官”、“怕官”和“敬官”共同心理。如此種種的社會風氣，造成有些公務人員在行使權力的過程中更加得意忘形和肆無忌憚，使他們在權力的追逐中發生了價值觀偏離。一些行政人員利用手中掌握的權力和社會資源進行權錢交易、權色交易、官商勾結；還有一些行政人員是“在其位不謀其政”，對老百姓的生活不聞不問，而置身于升官發財，使權力成為一人之權力。

2.宗法意識濃，在選拔用人上有失公正、公平。

在問卷調查中發現，有32%的同志是靠關系進入組織的。在采訪社會公眾時，有不少人對拉關系、走后門的現象表示理解，他們認為既然有關系為啥不用，但是大多數人不贊同這種行為。在訪談公共行政人員中發現，有很大一部分同志徇私的原因是自己抹不開臉面，無法開口說“不”，尤其是面對自己領導的要求。所以有些同志在選拔和用人上沒有按照公平、公正原則，而是結合了自身的利益，從主觀意志出發，憑借自己的好惡為國家選拔人才，這樣選拔上來的同志要么沒能力，要么在其任職期間又重新組成一個新的利益團體，如此循環往復，不僅造成部門內部的整體協調，使內部人際關系復雜化。而且在行政過程中相互牽制和干擾，影響行政活動的執行，辦事效率低下。更重要的是，那些真正有能力的人才卻被拒之門外，造成國家干部隊伍的損失。

3.職業道德素質差，缺乏行政責任感。

首先，我國行政機關在崗位設置上層次過多，機構臃腫、人員眾多和職責分工不明，這種設置上的缺陷和弊端不但給國家帶來了沉重的財政負擔，而且容易造成人浮于事和政令執行不暢。在調查中，有42.5%的同志在考勤后會擅自離開自己的崗位，有36.5%的同志僅僅是為了熬時間和不被領導抓住而堅守崗位，只有21%的同志是心甘情愿地堅守崗位。調查離崗的原因時，90%以上的同志認為待在單位沒事干、太無聊和存在僥幸心理，認為被抓住的幾率不大而且就算抓住了也不會受到嚴重的懲罰。

其次，由于我國行政責任追究彈性較大，大都是“同體問責”，“異體問責”做得不夠全面，好多官員的問責大都是“有名無實”，問責雷聲大、雨點小［3］。加上透明度又不高，存在暗箱操作的嫌疑，所以起不到真正的監督作用。在訪談中發現，個別行政人員在執行行政活動的過程中，辦事缺乏程序，在制定政策時，存在一錘定音的現象和小團體利益至上，忽視了國家和人民利益；瞎指揮、空折騰，成為某些公務員的一貫作風；有的玩忽職守，搞形式主義；有的得過且過只管享受不理政務［4］。工作中一旦出問題，就相互推卸責任，往往是“大事化小、小事化無”。更有甚者，有些高官為了保護自己，選擇丟卒保帥，會讓下屬當“替罪羊”。

4.大搞政績工程，尋求經濟利益最大化。

一方面，我國行政單位對行政人員升值考核和年終考核的標準無非是“德、能、勤、績、廉”五個方面，因為“能、勤、績”三方面是硬性條件，“德、廉”具有很大的彈性空間，所以行政部門對人員進行考核時更側重工作實績，直接或間接地忽略了行政人員的道德考評。這種考核制度的缺陷和漏洞讓行政官員投機取巧，工作中傾向于“表面工程”，對關系老百姓切身利益的大事漠不關心。

另一方面，他們會在政治這種無形的市場上追求自己最大的經濟效用，把自己變成一個追求經濟利益最大化的“經紀人”［5］。這些官員會利用手中的權力和地位進行權力設租、權力尋租、權錢交易等違反行政倫理道德的不法行為。調查結果顯示，有37.9%的同志有過權力交易的行為，而在這些人中有78%的同志職務較高并且大都是黨員。

5.自制能力差，缺乏原則性。

在行政組織中，行政人員往往會不自覺地把自己劃分為某一團體或階級，造成上下級分明。上級居高臨下，下級唯唯諾諾。正是這種默契，致使等級觀念越強，上級可能會剛愎自用，而下級為了討好和迎合上級大都會選擇“拍馬屁”、知情不報或報喜不報憂等混淆視聽的不良行為。面對這樣的組織，難免不會造成“近朱者赤、近墨者黑”。在訪談中了解到，個別同志為了不讓自己成為眾矢之的，成為他們的“公敵”，會產生從眾心理，進而選擇了“同流合污”。

四、研究結論與對策

（一）以“公民本位、社會本位”取代“官本位”作為行政人員的指導理念

我國政府模式已經從管理型向服務型轉變，它的本質就是把公共權力交還給社會，把自己當作人民的公仆，全心全意為人民服務。服務政府把自己視為顧客，目標就是為顧客提供滿意的服務，一切以顧客為中心［6］。以前的管理型政府追求的是效率，而服務型政府強調和追求的是效益。從公眾的需要出發制定公共政策，尋求雙向效率。所以作為公眾利益的代理人行政人員，要合理利用自己手中的職權，以全心全意為人民服務為宗旨，在權力運行過程中秉承服務、公平、大公無私的精神，擯除“官本位”思想，以適應新的服務型行政體制。

（二）在用人選拔上采取相對嚴格的回避制度

所謂回避，就是當公務員在行使職權的過程中因其與所處理的公共事務有一定利害關系時，為了保證公平、公正，根據相關法律規定，使其回避的一種法律制度［7］。

鑒于宗法思想給行政工作造成的種種弊端，所以對公務員實行回避制度是勢在必行的而且必須嚴格執行，這樣才能避免和減少各種用人上的不良之風，重建公民對政府的信任和支持，提高干部群眾的主動性和積極性，為行政人員廉潔奉公、依法行政創造良好的條件和環境。

另外，在公務員的選拔上，一開始就要格外謹慎，通過公開招考、嚴格審查、公開化錄用等公正、公平的法定原則，經過多次考試、層層篩選，最終選出一批真正“德才兼備”的優秀人才進入公務員隊伍，并根據職業發展的需要，有針對性進行業務培訓和職業道德的宣傳和教育，努力把每一個行政人員培養成一名合格的行政執法者，為人民和社會做出積極的貢獻。

（三）精簡機構，健全行政人員問責制

一是“誰來問責”。我們要在同體問責的基礎上加大異體問責的力度和廣度。首先，強化人大的監督，保障人大的獨立性和權威性。其次，加大政務信息的公開度，以提高和調動民眾的參與性。第三，就是發揮社會輿論的積極作用，放松對社會大眾媒體的限制，讓其擁有獨立報道的權利，利用其監督行政人員，檢舉其不法行為。

二是“問什么”。就是拓寬問責對象和問責內容。應該把所有行政人員都納入問責對象，只要是公職人員就誰都不能例外。而且問責內容應包括行政機關的所有工作，嘗試把責任追究從安全責任事故向崗位平庸拓展，從追究“亂作為”官員向“不作為”官員延伸。

三是“怎么問”。應該按嚴格的法定程序進行責任認定，進行明確的職責劃分，職權越明確，責任也就越清晰，責任也就容易。只要符合問責的條件就應果斷地采取問責機制，對那些需要救濟的問責對象，也應開設公正的司法救濟渠道。

四是“如何究”。一旦責任認定清楚，就必須按照制度所規定的處理要求對相關責任對象進行嚴肅的處理，決不能“姑息養奸”、“虎頭蛇尾”，要把問責真正貫徹落實下去。

總之，要想建立完善的官員問責制就必須解決好權大于法、權力只對上級負責和熱衷于權力而漠視責任三關。

（四）擯棄考核官員績效的片面指標，強化社會賞罰機制

根據美國心理學家佛隆的期望理論，人總是渴求滿足一定的需要和達到一定的目標，這個目標反過來對于激發一個人的動機具有一定的影響，而這個激發力量的大小取決于效價、工具性或手段性、期望，它的模式如下：

VIE激勵模式

佛隆的激勵公式實際上說明了目標激勵模式的完整心理機制［8］。另外根據馬斯洛需要層次理論，行政組織首先應滿足其成員吃、住、行等基本的生理需要，讓他們無生活之憂，在此基礎上利用經濟手段來激勵和調動行政人員的工作積極性，但是不能把經濟、物質的刺激當成唯一的激勵手段，還應注重精神方面的獎勵，包括榮譽、地位等方面。

同時也要努力為行政人員營造一個健康、舒適的工作氛圍，要有相應的績效考核機制，改變對公務人員片面考核的制度，變定期考核為不定期考核，內部考核為公開考核，充分發揮日常考核和社會公民監督的作用；行政部門在考核和衡量行政人員的政績時，不能光看表面，要看這些政績是否是為老百姓而做，是否是老百姓所需要的，這些政績有沒有勞民傷財和超出了政府的經濟能力而加重老百姓的負擔，這些政績必須是實實在在、沒有弄虛作假、沒有急功近利。胡錦濤同志曾指出，考核干部的政績，既要看經濟建設成果，又要看社會進步；既要看城市變化，又要看農村發展；既要看當前的發展，又要看發展的可持續性；既要看經濟增長的總量，又要看人民群眾得到的實惠［9］。這一重要論述直接概括了行政人員應該堅持的政績觀。

（五）激發行政人員的道德自律性，加強行政組織文化建設

一方面，行政人員作為行政主體也是行政倫理道德建設的主體，就必須具備獨立思考和辨別事物的能力，保持潔身自好，秉承正義，堅持自己的原則。尤其是面對組織內部道德沖突,應做到“不唯上只唯實”。在倫理道德修養方面，應遵循倫理道德規范，而且是發自內心的捍衛和遵循，積極反省自身，強化道德意識，及時發現問題，盡力做到自身道德行為的自覺自律化，這樣才能使倫理道德內化為他們的價值標準和價值目標，進而成為他們的道德信念，變成其道德行為的動力。

另一方面，應建設良好積極向上的組織文化，因為它對行政人員的行為方式起著潛移默化的作用。建立一套以平等、民主精神作為其發展核心和組織成員共同認可接受的倫理價值觀，協調和制約個體的行為，使他們的行為方式和價值觀念自覺的趨向一致。只有在這種和諧的組織文化氛圍下，行政人員才會把組織當作自己的家，才會主動、自愿地為組織的發展出謀劃策，自愿組成一個和諧的團體進而使其功能發揮最大化。●

［1］李勝利，王敏.行政道德對行政權力濫用的制約探析［J］.探索與爭鳴，2013，（02）.

［2］阮夢君.關于公務員道德人格問題的調查與思考［J］.科學·經濟·社會，2009，（2）.

［3］齊宜光.從行政生態學視角解讀行政問責制的困境［J］.管理觀察，2009，（1）.

［4］何周富.關于成都市公務員行政倫理道德的調查研究［J］.四川行政學院學報，2002，(5).

［5］甘慧琛.關于公共行政人員的行政倫理失范［J］.黑龍江對外經易，2006，（3）.

［6］曾政偉，賴慧敏.公共行政體系的雙重構建—服務型政府與行政倫理建設［J］.吉林廣播電視大學學報，2006，（3）.

［7］舒放，王克良等.國家公務員制度［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.184.

［8］黃達強，王明光.中國行政管理大辭典［M］.中國物資出版社，1993.8.

［9］吳聲功.服務型政府的構建［M］.北京：社會科學文獻出版社，2006.7.

D630.3

A

1009-6566（2014）05-0059-04

2014-07-08

梁小云（1989—），女，甘肅定西人，甘肅農業大學人文學院碩士研究生，研究方向為倫理道德與政府績效。