關(guān)于對(duì)工業(yè)用地出讓方式的探索
——以瑞安市為例

瑞安市公共資源交易中心 朱成建

關(guān)于對(duì)工業(yè)用地出讓方式的探索
——以瑞安市為例

瑞安市公共資源交易中心 朱成建

土地是工業(yè)發(fā)展的重要資源，如何做到科學(xué)合理有效利用土地資源，是一個(gè)地區(qū)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。瑞安市于2007年出臺(tái)了《瑞安市招標(biāo)拍賣掛牌出讓工業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)施辦法》，規(guī)定工業(yè)用地進(jìn)入市公共資源交易中心公開(kāi)出讓，工業(yè)用地出讓得到進(jìn)一步規(guī)范，工業(yè)用地收益不斷增加，工業(yè)用地逐漸步入了公開(kāi)、公平、公正的良性市場(chǎng)發(fā)展軌道，工業(yè)用地的市場(chǎng)效益日益顯現(xiàn)。而在實(shí)施過(guò)程中以掛牌、拍賣出讓方式為主“價(jià)高者得”的市場(chǎng)規(guī)則，又降低了項(xiàng)目的可控性，加大了項(xiàng)目的落實(shí)難度。鑒于上述矛盾，為規(guī)范工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入管理，加大標(biāo)后監(jiān)管力度，切實(shí)提高工業(yè)國(guó)有土地利用效率，瑞安市于2009年12月出臺(tái)了瑞政發(fā)〔2009〕159號(hào)文件《瑞安市工業(yè)用地公開(kāi)出讓準(zhǔn)入條設(shè)置和標(biāo)后監(jiān)督管理暫行辦法》，明確規(guī)定了工業(yè)用地公開(kāi)出讓準(zhǔn)入條件和對(duì)工業(yè)用地公開(kāi)出讓后的監(jiān)管。

一、實(shí)施現(xiàn)狀

目前，瑞安市工業(yè)用地公開(kāi)出讓基本采用以下兩種方式：一是設(shè)置準(zhǔn)入條件，優(yōu)先考慮規(guī)模以上企業(yè)進(jìn)行定向掛牌出讓，主要項(xiàng)目為瑞安經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、汽摩配產(chǎn)業(yè)基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的工業(yè)用地；二是未設(shè)置準(zhǔn)入條件進(jìn)行公開(kāi)掛牌或拍賣的，主要項(xiàng)目為一些村級(jí)工業(yè)返回地。

瑞安市公共資源交易中心2007年至今工業(yè)用地的交易數(shù)據(jù)：設(shè)置準(zhǔn)入條件掛牌交易的約4065畝（成交畝均價(jià)約55萬(wàn)元）；未設(shè)置準(zhǔn)入條件公開(kāi)掛牌、拍賣的約322畝（成交畝均價(jià)約200萬(wàn)元），僅占總交易量的7.3%。標(biāo)準(zhǔn)廠房交易合計(jì)33萬(wàn)平方米，成交企業(yè)50家。通過(guò)這些數(shù)據(jù)，可以看出無(wú)門(mén)檻設(shè)置的工業(yè)用地出讓量?jī)H322畝，與企業(yè)實(shí)際需求量相脫節(jié)，企業(yè)（特別是中小企業(yè)）很難在一級(jí)市場(chǎng)拿地，一方面供地量太少，另一方面拿地成本太高，即使摘牌成功，后續(xù)辦理審批手續(xù)過(guò)長(zhǎng)和受相關(guān)部門(mén)審批制約，特別是中小企業(yè)成功摘牌，一旦企業(yè)效益下降，很容易導(dǎo)致企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)受影響，進(jìn)而引發(fā)土地閑置。同時(shí)，規(guī)模上企業(yè)在市場(chǎng)上相對(duì)容易拿地，部分企業(yè)更是拿地不動(dòng)工或建成后出租或閑置，都影響土地要素流轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為小微企業(yè)開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)廠房交易合計(jì)建筑面積僅為33萬(wàn)平方米，成交企業(yè)竟達(dá)50家，平均每家企業(yè)6600平方米，如果攤到占地面積，那就少之又少了，杯水車薪，根本無(wú)法解決企業(yè)的實(shí)際需求，小微企業(yè)除小部分購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)廠房，其余基本上處于向大中企業(yè)租用廠房，變相為大中企業(yè)創(chuàng)造額外獲利的機(jī)會(huì)，更有不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，搭建違章建筑，給生產(chǎn)安全帶來(lái)極大隱患。另外在工業(yè)用地招拍掛出讓前，要從地塊的規(guī)劃條件、利用強(qiáng)度及地塊位置等多方面考慮，慎重選擇工業(yè)用地出讓地塊，以適應(yīng)大多數(shù)企業(yè)的生產(chǎn)要求，如在地塊選擇上，選擇道路交通和基礎(chǔ)設(shè)施較好的地塊，面積不宜過(guò)大，面積過(guò)大，會(huì)使企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上壓力過(guò)重，心理上沒(méi)有充分準(zhǔn)備，一般會(huì)持觀望態(tài)度。當(dāng)然，在地塊選擇上，也不能選擇面積較小的偏僻土地，使企業(yè)在考慮到今后的生產(chǎn)運(yùn)輸、產(chǎn)品銷售和職工居住生活等實(shí)際情況時(shí)，會(huì)輕易放棄競(jìng)買(mǎi)。

統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)：目前瑞安市共有工業(yè)企業(yè)9000余家，年產(chǎn)值2000萬(wàn)元以上的有887家，自有工業(yè)用地11795畝，其中大中型企業(yè)95家，自有工業(yè)用地3614畝。小微企業(yè)無(wú)用地?cái)?shù)據(jù)，除小部分已購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)廠房，其余基本上處于租用廠房的狀態(tài)。

二、存在的問(wèn)題

工業(yè)用地不同于經(jīng)營(yíng)性用地，存在諸多問(wèn)題，結(jié)合瑞安市工業(yè)用地出讓的現(xiàn)狀，突出的問(wèn)題有以下三方面。

（一）供需不平衡

進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作不設(shè)置條件公開(kāi)出讓的工業(yè)用地量明顯偏低，造成供不應(yīng)求的局面。部分有競(jìng)買(mǎi)意向的規(guī)模以下小微企業(yè)由于達(dá)不到準(zhǔn)入條件，再加上標(biāo)準(zhǔn)廠房不能很好滿足自身發(fā)展需要，只得高價(jià)競(jìng)買(mǎi)工業(yè)用地，反過(guò)來(lái)又增加了企業(yè)發(fā)展壓力。例如仙降工業(yè)地塊近十年僅僅公開(kāi)出讓8畝，畝均價(jià)達(dá)到500萬(wàn)元。出于生產(chǎn)壓力，不少工業(yè)企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，搭建違章建筑，帶來(lái)很大的生產(chǎn)安全隱患；另一方面工業(yè)用地區(qū)域價(jià)格定價(jià)過(guò)高，如經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)區(qū)、塘下工業(yè)區(qū)、飛云工業(yè)區(qū)等區(qū)域出讓起始價(jià)格基本上都已經(jīng)超過(guò)每畝一百萬(wàn)元，想低價(jià)拿地根本不可能。

（二）標(biāo)后監(jiān)管難

對(duì)工業(yè)用地公開(kāi)出讓準(zhǔn)入條件的設(shè)置，實(shí)際上是對(duì)應(yīng)大中企業(yè)規(guī)模，能夠符合工業(yè)項(xiàng)目用地需求，有助于工業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)先發(fā)展了一批規(guī)模上企業(yè)。但整個(gè)過(guò)程都不存在競(jìng)爭(zhēng)，有量身定做之嫌，同時(shí)這一部分企業(yè)拿地后，是否達(dá)到出讓前承諾的投入和產(chǎn)出，是否存在土地閑置、多余廠房出租獲利等問(wèn)題，還需政府的監(jiān)管措施落實(shí)到位，才能達(dá)到優(yōu)先發(fā)展的初衷。

（三）土地閑置或空閑與企業(yè)用地缺乏同時(shí)并存

按目前的政策，新供應(yīng)的工業(yè)用地必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，部分企業(yè)（特別是中小企業(yè)或小微企業(yè)）資金不是很寬裕的情況下，花費(fèi)寶貴的流動(dòng)資金取得土地使用權(quán)，剩余用于購(gòu)買(mǎi)原材料、科研生產(chǎn)的資金必然隨之減少。如產(chǎn)品一時(shí)滯銷或銷售資金超期回流，則容易造成資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)的建設(shè)與生產(chǎn)活動(dòng)就會(huì)大受影響，進(jìn)而引發(fā)工業(yè)土地閑置或土地空閑。這種情況近年已經(jīng)初步顯現(xiàn)，而收回空閑的工業(yè)用地目前尚難以操作。同時(shí)，部分新成立的工業(yè)企業(yè)想用地，受建設(shè)用地指標(biāo)限制影響，卻無(wú)地可用。

三、建議和措施

（一）實(shí)現(xiàn)出讓方式差別化政策，加快土地要素保障流轉(zhuǎn)

根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)（試行）》（瑞委〔2012〕7號(hào)）文件精神，樹(shù)立“畝產(chǎn)論英雄”關(guān)于進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展理念，以提高企業(yè)畝均稅費(fèi)為目的，積極構(gòu)建促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別激勵(lì)、汰劣倒逼和要素保障機(jī)制。在符合工業(yè)區(qū)域設(shè)置和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，放開(kāi)公開(kāi)出讓的土地供應(yīng)量，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：

1.增加工業(yè)用地出讓供應(yīng)量。要加大工業(yè)用地的出讓量，工業(yè)用地出讓方式在實(shí)現(xiàn)差別化政策的同時(shí)，適當(dāng)給中小企業(yè)預(yù)留指標(biāo)，加大標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)力度，盡量在標(biāo)準(zhǔn)廠房設(shè)計(jì)上能滿足中小企業(yè)的實(shí)際需求。

2.適當(dāng)降低企業(yè)準(zhǔn)入條件。可以適當(dāng)降低對(duì)產(chǎn)值總規(guī)模的要求，突出畝均產(chǎn)值和畝均稅收的概念，讓更多規(guī)模以下的成長(zhǎng)型企業(yè)有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)。降低政府工業(yè)供地，凡電產(chǎn)比達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以上且符合瑞安市產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)都可列入政府供地范圍，并優(yōu)先入駐小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園。

3.改變傳統(tǒng)的地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)方式。按“承諾畝均稅收高者得”為原則確定競(jìng)得人。由工業(yè)用地公開(kāi)出讓工作領(lǐng)導(dǎo)小組在原工業(yè)用地出讓價(jià)格的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場(chǎng)實(shí)際，按區(qū)域及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要求確定一個(gè)固定的出讓地價(jià)和最低畝均稅收（其中出讓地價(jià)不作為競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)），有意向的競(jìng)買(mǎi)人可以根據(jù)自身實(shí)力和對(duì)成長(zhǎng)性的預(yù)期來(lái)報(bào)出自己的承諾畝均稅收。對(duì)綜合評(píng)價(jià)得分前10名的企業(yè)，市委、市政府予以通報(bào)表彰；對(duì)年度實(shí)繳稅費(fèi)200萬(wàn)元以上、綜合評(píng)價(jià)得分前30名的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)評(píng)為溫州市“百佳”或畝均實(shí)繳稅費(fèi)30萬(wàn)元以上且銷售收入超億元企業(yè)，對(duì)其上繳稅收地方留成新增10%以上部分，給予50%獎(jiǎng)勵(lì)。

4.建立工業(yè)用地出讓起始價(jià)修正體系。在評(píng)估價(jià)基礎(chǔ)上加入修正系數(shù)確認(rèn)最終掛牌價(jià)，修正系數(shù)可以從發(fā)展導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)修正系數(shù)、容積率修正系數(shù)、產(chǎn)業(yè)集聚修正系數(shù)等綜合評(píng)審，改變出讓價(jià)格“一刀切”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)出讓價(jià)格差別定價(jià)。

5.建立土地出讓年限彈性制度。根據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)的特點(diǎn)，來(lái)確定土地的出讓期限，越是優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目獲得的土地出讓期限越長(zhǎng)。

6.建立“土地出讓合同+補(bǔ)充協(xié)議”相結(jié)合制度，除了簽訂出讓合同，還要簽訂補(bǔ)充協(xié)議，補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)包含各土地要素配置的“差別化”導(dǎo)向，還要明確可收取土地低效利用違約金和收回土地使用權(quán)情形，有效防止發(fā)生圈地、囤地、假開(kāi)工、假投入等現(xiàn)象的發(fā)生，保障土地要素資源向更好的項(xiàng)目?jī)A斜。

（二）加強(qiáng)標(biāo)后監(jiān)管

以《瑞安市工業(yè)用地公開(kāi)出讓準(zhǔn)入條件設(shè)置和標(biāo)后監(jiān)督管理辦法》（瑞政發(fā)〔2009〕159號(hào)）文件為基礎(chǔ)，在標(biāo)后監(jiān)督管理措施上作以下修訂。

1.綜合驗(yàn)收制度。建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并投產(chǎn)兩年后，由受讓人書(shū)面申請(qǐng)綜合驗(yàn)收，業(yè)主單位會(huì)同經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、國(guó)稅、地稅等部門(mén)，對(duì)土地出讓合同中約定的投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等主要指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，給予辦理發(fā)放土地證正本。對(duì)驗(yàn)收不合格，主要指標(biāo)達(dá)不到合同約定要求的，延期整改一年，并暫扣相應(yīng)比例的建設(shè)進(jìn)度履約保證金，整改合格后予以返還。

補(bǔ)稅措施：即中標(biāo)企業(yè)實(shí)際稅收未達(dá)到承諾的年納稅額，需補(bǔ)足差額部分，國(guó)稅、地稅部門(mén)對(duì)企業(yè)投產(chǎn)五年內(nèi)的稅收實(shí)行監(jiān)督，一年一補(bǔ)。

2.驗(yàn)收結(jié)果公開(kāi)制度。驗(yàn)收結(jié)果須在市政府相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站及媒體公開(kāi)。

3.責(zé)任追究制度：落實(shí)標(biāo)后監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任部門(mén)，由市監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，對(duì)有違紀(jì)違法行為的，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（三）加大企業(yè)金融扶持力度，健全企業(yè)難題破解機(jī)制

引導(dǎo)銀行給予貸款規(guī)模和利率優(yōu)惠的傾斜，優(yōu)先幫助工業(yè)企業(yè)協(xié)調(diào)金融問(wèn)題，協(xié)助組建融資互助合作組織，促進(jìn)抱團(tuán)增信，提升融資能力。健全企業(yè)難題破解聯(lián)席會(huì)議制度，定期對(duì)工業(yè)企業(yè)提出的資金鏈風(fēng)險(xiǎn)處置的問(wèn)題采取積極方式予以研究解決。完善千名干部聯(lián)系企業(yè)制度，加強(qiáng)與企業(yè)溝通聯(lián)系，幫助解決發(fā)展中的問(wèn)題。

（四）推行工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌出讓

實(shí)行工業(yè)用地網(wǎng)上掛牌出讓可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地公開(kāi)交易方式真正意義上的創(chuàng)新。此項(xiàng)工作一直是交易中心努力的方向，電子招投標(biāo)推行也是大勢(shì)所趨，目前階段交易中心基本完成了技術(shù)支撐，需要出臺(tái)相關(guān)的政策，為網(wǎng)上掛牌出讓提供政策保障就可以投入試行，出讓的工業(yè)用地通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布出讓公告、接受注冊(cè)報(bào)名、網(wǎng)上報(bào)價(jià)、網(wǎng)上限時(shí)競(jìng)價(jià)、報(bào)價(jià)確認(rèn)、網(wǎng)上成交和發(fā)布成交結(jié)果公告等7項(xiàng)流程，可以實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上操作，改變了以前土地出讓只有現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)和競(jìng)價(jià)出讓一種方式的局面，既提高了效率方便競(jìng)爭(zhēng)主體參加交易，又有效防止了相互串標(biāo)等損害公平競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。