新常態下土地利用管理工作的幾點思考

浙江省國土資源廳土地利用管理處 姜建明

新常態下土地利用管理工作的幾點思考

浙江省國土資源廳土地利用管理處 姜建明

一、學習總書記關于經濟工作的重要論述的幾點認識

黨的十八以來，習近平總書記關于經濟工作作了一系列重要論述，主要有以下五個方面：

1.關于把握大勢

從國內經濟大勢來說，以習近平為總書記的黨中央對經濟形勢做出了經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷，這樣的大勢和環境中，以改革開放、創新驅動，加快推進經濟結構戰略性調，將中國經濟放入到全球化、區域一體化中統籌謀劃，是必然的選擇。

2.關于底線思維

一是要穩扎穩打、步步為營、促進經濟社會大局穩定；二是要積極推動改革，勇于突破創新，以改革促發展、促轉方式調結構、促民生改善；三是要統籌協調穩增長、控通脹、防風險、調結構、促改革。

3.關于質量效益

首先，要把握好科學發展這個主題，堅持可持續發展。其次，把握好經濟結構戰略性調整和轉變經濟發展方式。大力推進經濟結構調整和經濟發展方式轉變，要處理好加快改革創新與穩中求進的關系、經濟發展與生態環境保護的關系、城鄉統籌協調發展的關系。

4.關于保持定力

保持調控定力，應注重三個方面：一是找準預期發展目標與政策調控之間的平衡點；二是保持政策的連續性、穩定性，提高針對性、協調性；三是把握好政策調控的方向、力度、節奏。

5.關于深化改革開放

一方面是以改革進一步破除各方面體制機制弊端，為經濟發展增添更大推動力。另一方面是順應經濟全球化和區域經濟一體化的大勢，更加積極地實施主動的開放戰略，全面提升開放型經濟水平。

二、新常態下土地利用管理工作的幾點思考

總書記指出：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”這一重要論述，表明中央對當前中國經濟增長階段變化規律的認識更加深刻?！靶鲁B”下的宏觀政策將對經濟轉型升級產生決定性的重大影響。也必將對國土資源管理工作產生深遠的影響。新常態下，抓好土地利用管理工作，應從“三力”著手，推進土地利用結構調整、土地利用方式轉變。

1.改革創新增“動力”

十八屆三中全會以來“改革”又一次成為熱門詞，中央十分強調，老百姓滿心期盼，媒體高度關注?？倳浢鞔_提出“今年是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的元年，要真槍真刀推進改革，為今后幾年改革開好頭?！崩羁藦娍偫矶啻螐娬{“改革是最大的紅利”。

改革目的是為了破除各方面體制機制弊端。對于土地利用管理而言，從上世紀90年代以來，土地供應經歷了從無償到有償，從有償到公開招拍掛的多次制度變遷，管理重心經歷了從“重審批”到“重監管”的轉變。這些制度變遷為土地資源有效配置、為城市化建設、為提高土地利用效率作出了重大貢獻。但也暴露出不少弊端，如個別地方政府利用政府掌握土地資源配置的權利，對土地過度開發、粗放利用，對土地的依存度過高；受招商引資等因素影響，工業用地出讓價格不能真正反映市場的需求和價格規律，與住宅價格之間存在不合理比價；土地的資產、資本屬性突顯，導致一些企業借項目圈地、囤地、閑置浪費土地的問題等等。土地利用管理制度的改革勢在必行，應著力破解這些問題，保障土地資源在經濟社會發展中的高效配置、高效利用。

深化改革，解決土地利用管理制度面臨的問題，筆者認為當前的首要任務是要正確處理政府管理與市場作用之間的關系，保障土地市場的公開、公平、公正、透明，充分發揮好市場在土地資源配置的決定性作用。當前，有幾個方面是可以有所作為的：第一，深化土地要素市場化配置改革。這方面海寧市已作了很好的探索和嘗試，特別是“畝產綜合效益評價制度”可在全省推廣，建立起畝產效益與土地資源配置相掛鉤的差別化土地供應政策條件已基本成熟。我們考慮明年是否可以在全省部署開展工業用地效益大調查，為全省深化土地要素市場化配置改革打基礎。在工業用地方面，著力推行定產業招標拍賣掛牌、土地出讓分階段管理、彈性出讓年期制度、先租賃后出讓等等措施，提高土地配置的效率和效益。第二，探索建立統一的土地市場交易平臺。建設統一的土地市場交易平臺，是規范市場的需要，也是加強監管的需要。已到可以下決心建立全省統一的土地市場交易和監管平臺的時候了，通過建立全省統一平臺、統一規則、統一信息發布、統一技術服務、統一監管達到土地市場交易規范透明有序。那么，要實現這一目標可有多種路徑選擇：一種是自主研發建設。這種模式有可以自主掌控平臺系統、信息相對安全，但需要投入大量資金及龐大的技術支撐隊伍。另一種是與成熟電子商務企業合作建設。這種模式有電商專業團隊技術力量和強大網絡支撐，開發建設的時間快、平臺開發建設費用省等優點。缺點是不利于培養自己的專業技術人員，對合作方的依存度大，還有信息安全方面的不利因素。這些路徑均需要作進一步的論證，再拍板定案。第三，構建城鄉統一的建設用地市場。按照試點先行的原則，在國家統一的部署下探索前行。

2.穩定市場有“定力”

維護土地市場平衡健康發展，是土地利用管理的一項重要任務。當前，在經濟增速放緩、企業投資乏力的大形勢下，做好穩定土地市場的工作，要有定力。我們可以從貫徹落實中央對經濟、對發展的科學判斷中，尋找方向，保持定力。

中央政治局針對新常態下的中國經濟，提出“發展必須是遵循經濟規律的科學發展”。落實到我們的工作中，就要讓土地市場管理成為“遵循市場規律的科學管理”。首先，要清醒地認識市場規律，正確對待市場的漲跌起伏。如房地產用地市場，從2003年開始市場調控至今，已經經過了幾輪的上下波動。這些波動，有經濟危機誘發的原因，有市場供需變化自動調節的原因，也有政府政策調控的結果。需要加強對市場變化情況的客觀研判，分析變化的原因、帶來的影響、以及發展的趨勢，在知曉市場冷暖，摸透市場脾氣的前提下，冷靜面對，有針對性地分類施策。其次，要讓政府調控“看得見的手”適應市場變化，不能一味地市場一下滑就救市，市場一上漲就遏制。應在順應市場規律的前提下，注重調控管理政策的延續性，避免出現忽左忽右、忽上忽下的過山車式管理，維護市場的健康平穩發展。第三，要激發市場內生動力，允許市場在資源配置中發揮決定性作用，相信市場的自律、自動調節功能，在做好政策調控的同時，避免過多地干預市場。

就當前而言，在穩定房地產用地市場方面，有幾個方面工作是可做的。第一，借市場轉向之機，梳理調整不符合市場規律的調控政策。前些年，在遏制房地產價格過快上漲的過程中，為防止房地產用地競買地價過高，誤導市場預期，出臺了一些有違市場規律的調控政策，如70、90政策，高端商品住宅小區配建保障性安居工程等等。當前的市場形勢給調整這些政策提供了良好的時機，我們應順勢而為，允許進行調整。第二，查清商品房庫存，合理調整土地供應的力度、節奏和價格。房地產市場是區域市場，一線、二線、三線城市的情況各有不同。應加強分類指導，指導各地根據當地市場供求，因地制宜做好房地產用地供應。對于商品房庫存量大的城市，如杭州、寧波、溫州等地，要在查清庫存量的情況下，統籌考慮城市化建設進程、人口集聚速度等因素，適當降低房地產用地出讓價格，控制房地產用地出讓節奏，以減少房地產市場的去庫存化壓力。第三，加大土地儲備，提高推向市場的房地產用地的“質量”。經濟下行的過程，也是政府收儲土地的好時機。調研中我們發現杭州市國土資源局已經意識到這一點，采取了二項措施，優化土地出讓條件。一是加大做地力度，二是加大周邊配套設施，如學校、醫院等的建設，從“凈地供應”向“優地供應”轉變，提高開發建設的吸引力。這些做法有利于市場平衡和穩定，值得推廣。

3.盤活存量釋“潛力”

站在土地利用管理的角度，盤活存量建設用地，挖掘現有建設用地的利用潛力，是一項長期而艱巨的任務，是永恒的主題。通過近幾年來的努力，浙江省已初步建立起一整套盤活存量建設用地的標準體系、政策體系、考核評價體系以及多形式的有效載體，成效初顯，潛力很大。當前不論是“空間換地”、城鎮低效用地再開發，還是拆改土地利用工作，最重要的是要有踏石留印，抓鐵有痕的決心與狠勁抓好落實。一是抓政策落地；二是抓合力形成；三是抓典型引路；四是抓考核跟進。