土地權屬糾紛案件給我們的啟示
----以建德市為例

建德市國土資源局 周榮春

土地權屬糾紛案件給我們的啟示
----以建德市為例

建德市國土資源局 周榮春

土地權屬糾紛案件往往由于歷史、客觀等原因，土地權屬不明確，長時間存在爭議，大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，給土地權屬的調處帶來一定的困難。特別是在國家政策調整過程中，土地權屬發(fā)生多次變更，歷史遺留問題多，而且往往缺少書面形式的文字記載，時間長，地形地貌已發(fā)生變化，難于認定。因此，處理土地權屬糾紛案件，很多情況下需要政府依法行使行政自由裁量權，本著尊重歷史，正視現(xiàn)實，從有利于國家建設、有利于生產生活、有利于管理和利用的角度來處理爭議。隨著中共中央、國務院“涉農”政策相繼出臺，農民對土地問題更加關注，土地權屬爭議、土地糾紛、村與村之間土地界址爭議等問題，導致農民集體上訪、越級上訪時有發(fā)生。

一、歷史遺留的土地問題導致農民集體上訪

歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，距今已有三、四十年的歷史。如建德市大同鎮(zhèn)富樓村與航頭鎮(zhèn)南八村土地權屬糾紛，爭議地塊位于大同鎮(zhèn)富樓村與航頭鎮(zhèn)南八村兩村交界處（既是村界也是鄉(xiāng)界），屬灘地，地上沒有種植任何農作物，無建筑物，爭議地塊面積4989平方米（折7.484畝）。由于挖沙取沙發(fā)生矛盾，雙方于2001年11月提出申請要求解決兩村交界處溪灘地的土地權屬糾紛。原國家土地管理局（1991）國土籍字第171號文件中闡述：土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎資料，形成的數(shù)據(jù)、圖件可以作為申請土地所有權登記的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一條、第十六條和原國家土地管理局（1991）國土籍字第171號文件中闡述：土地詳查成果是進行初始土地登記的基礎資料，形成的數(shù)據(jù)、圖件可以作為申請土地所有權登記的依據(jù)。我們認為1992年的土地利用現(xiàn)狀調查資料齊全，界址清晰，爭議宗地應確定為大同鎮(zhèn)富樓村農民集體所有。本案的一大特色就在對1992年土地詳查成果的運用上，這也是建德市第一次成功運用土地詳查成果進行土地權屬的確定，充分發(fā)揮了土地詳查成果等地籍資料在實際工作中的作用。

二、庫區(qū)移民安置產生的土地權屬糾紛

三都鎮(zhèn)政府與和村村民委員會土地權屬爭議宗地座落三都鎮(zhèn)和村梓里辦事處東側，共計土地面積2000平方米，東至和村菜場西面通道，南至三浦公路，西至梓里辦事處東邊通道，北至圍墻。爭議地塊處在上述范圍內移民房的南面，面積760平方米，現(xiàn)狀為空地。1960年至1962年間，因建設富春江水電站，需要對部分庫區(qū)移民（小里村村民）進行安置，并建立了移民安置委員會，負責移民安置工作。當時在部分村共劃出土地16畝，興建移民房141間6086.53平方米，建筑占地4294.05平方米（折6.44畝），總投資89878.60元。后因移民不愿到和村落戶，故移民房閑置約一年。1962-1963年，縣委決定劃撥移民房范圍給梓里公社，因而梓里公社搬遷至移民房內辦公，土地和移民房由三都區(qū)移委與三都區(qū)稅務所簽訂了托管協(xié)議。從這以后，爭議地塊使用情況有原始憑據(jù)的僅為1987-1998年梓里鄉(xiāng)政府（撤擴并后為三都鎮(zhèn)政府）就該空地先后與11戶農戶和單位簽訂的土地租賃合同，承租戶每年向梓里鄉(xiāng)政府（三都鎮(zhèn)政府）交納租金。2001年1月，三都鎮(zhèn)政府，將該宗地分成8塊進行拍賣，得拍賣地價款44.4萬元。和村村提出該宗地村里也有份，要求分拍賣款，和三都鎮(zhèn)發(fā)生土地權屬爭議。一種觀點認為該宗地屬三都鎮(zhèn)集體土地；另一種觀點認為該宗地為國有土地。

根據(jù)國家土地管理局關于《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二章第四條規(guī)定“實施一九六二年《農村人民公社工作條例修正草案》未劃入農民集體范圍內的土地屬于國家所有”和第十六條規(guī)定“一九六二年九月《六十條》公布以前，全民所有制單位，城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），迄今沒有退給農民集體的，屬于國家所有”以及第十八條規(guī)定“土地所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有”。認為爭議宗地屬國有土地。建德市國土資源局專門組成調查小組進駐和村村，對土地權屬問題進行深入的調查取證，并先后多次走訪當?shù)厝罕姾屠细刹俊Ｔ谡{解無法達成一致意見的情況下，對該案下達了行政決定書，確定爭議宗地屬三都鎮(zhèn)集體所有。該案的關鍵在于確權的關鍵原始依據(jù)不足的情況下如何確定土地權屬的問題。原三都區(qū)移民委員會使用和村村土地進行移民房建設，只有《統(tǒng)計表》的面積，沒有具體范圍或說明具體地點的圖件，所以無法確定爭議宗地是否屬于移民房建設用地范圍。從檔案館查找的土改時的《土地房屋所有證》的具體地塊范圍只顯示“前街”，由于現(xiàn)狀已完全改變，當事人除1人外均已不在世，所以無法確定爭議宗地是否屬于《土地房屋所有證》范圍。并且《土地房屋所有證》的持有人也不全是和村村民。該范圍早在1951年土地改革時，分別土改給了方某等六戶農戶。目前六戶農戶中有五戶戶主已過世，只有孔某老人在世。關鍵證人證言不足。4、檔案館資料記載1960年國家建造移民房時無條件征用了三都公社土地16畝，并且由移民委員會投資建造移民房。但是沒有具體范圍或說明具體建設地點的圖件，所以無法確定爭議宗地是否屬于征用范圍。

在以上關鍵證據(jù)不足的情況下，我們認為該宗地無法認定為1960年征用土地，原三都公社土地應確定為現(xiàn)三都鎮(zhèn)農民集體所有。所以根據(jù)原國家土地管理局[1995]國土籍字第26號《關于印發(fā)〈確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定〉的通知》第三章第二十條“村農民集體所有的土地，按目前該村農民集體實際使用的本集體土地所有權界線確定所有權”、第二十一條“農民集體連續(xù)使用其他農民集體所有的土地已滿二十年的應視為現(xiàn)使用者所有”和第二十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布以前使用的，分別屬于該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農民集體所有”的規(guī)定，爭議地塊屬三都鎮(zhèn)農民集體所有。

三、城市土地征用開發(fā)引發(fā)的土地權屬糾紛

2001年4月12日建德市城市防洪工程建設指揮部（簡稱城防工程）申請調解與新安江村民委員會使用焦山沿江段（千島湖大酒店后側）土地與新安江村委發(fā)生土地權屬爭議一案，申請人與對方當事人要求就土地權屬問題爭議進行調解。

因建德市城防工程已進入二期工程階段，需要使用焦山沿江段（千島湖大酒店后側）土地，面積18713平方米（折28.07畝）。新安江村民委員會提出使用該地塊屬本村農民集體所有，城防工程建設需要使用該地塊時應按征用政策進行征用。據(jù)調查，該地塊在1992年航攝詳查時為水面，黃海高程在20.5米-23.4米，經(jīng)核查浙江省水利志、富春江水利志：富春江電站水庫設計以2年一遇洪水壩前水位24米(黃海高程)為淹沒土地線，以5年一遇洪水壩前水位24.7米(黃海高程)為移民線。所以該地塊屬洪水淹沒區(qū)。根據(jù)國家土地管理局〔1995〕國土籍字第26號《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第十一條規(guī)定：“河流堤防內的土地和堤防外的護堤地，無堤防河道歷史最高洪水位或設計洪水位以下的土地，除土改時已將所有權分配給農民，國家未征用，且迄今仍歸農民集體使用的外，屬于國家所有。”而新安江村民委員會未能提供證明該地塊屬于本村農民集體的依據(jù)，只提供了1981年規(guī)劃回填土地進行改田造地的規(guī)劃圖。建德市政府、國土部門工作人員通過現(xiàn)場勘查，走訪群眾，掌握了大量證據(jù)材料。經(jīng)過反復研究討論和審查，并征詢相關專家意見，并根據(jù)國有資源部《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條“調查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”的規(guī)定，2001年6月5日，鑒于上述事實，經(jīng)土地管理部門協(xié)調調解，雙方達成如下共識及協(xié)議：該地塊屬國有土地；國有土地上的青苗及80年代造田造地的損失賠償為貳拾萬元，使該地塊土地權屬糾紛得到最終解決，各方此后均未復議也未起訴。

四、尋求法律援助以維護集體與個人的利益

土地權屬爭議產生的原因有很多，主要是因為土地使用權或所有權權屬、土地界限劃分不清而引起的。有的土地權屬爭議是由于歷史上遺留的問題造成的；有的是由于土地登記制度及土地管理法律制度不完善引起的，如農村居民為使用宅基地而發(fā)生的宅基地爭議，因國家建設征用土地而發(fā)生的征用土地爭議等等，這類土地權屬糾紛案件呈上升趨勢。我們在調查土地權屬爭議、土地糾紛等案件時發(fā)現(xiàn)，農民集體上訪反映土地問題，在問題一時得不到解決的情況下，不懂得用法律維護自己的合法權益。一涉及土地問題，只知道群體越級到政府上訪、告狀，給政府施壓，要求解決反映的土地問題，不知道走依法申請和行政訴訟程序，要求解決土地問題，盲目上訪，走了許多彎路，使反映的問題得不到及時解決。

綜上所述，根據(jù)接待農民集體上訪反映土地問題和工作實際，依據(jù)成因探究解決問題的對策，筆者有以下啟示：

1.妥善解決歷史遺留的土地問題

應本著“從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”的原則，依照《土地管理法》和相關規(guī)定，確定土地所有權和使用權。歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，人民公社和十年“文革”動亂期間。當時，大多數(shù)人民公社沒有按照國家規(guī)定的審批程序和權限呈報給縣級以上人民政府批準，用地手續(xù)不完善，但是鑒于特定時期的這類問題十分普遍，而且涉土地面積也相當大，處理的后遺癥也較大。因此，處理這類問題時，既要尊重歷史，又要從實際出發(fā)，妥善解決。

2.加大宣傳貫徹法律法規(guī)的工作力度

一是市級、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要充分利用每年4月22日“地球日”、6月25日“土地日”、12月4日“法制日”，集中開展主題系列宣傳土地法律法規(guī)活動。二是國土資源局要編制《國土資源管理法律法規(guī)匯編》印發(fā)農民群眾應知應會的《土地法律法規(guī)知識問答》手冊或宣傳單，送法下鄉(xiāng)。三是舉辦村、鎮(zhèn)級以上干部土地法律法規(guī)培訓班，使干部們“知法、懂法、用法”，使國土資源的法律法規(guī)宣傳到千家萬戶，達到“家喻戶曉，人人皆知”的目的。

3.嚴格依法行政、程序公開

國土資源部門是土地行政執(zhí)法單位，要提升國土資源的管理水平和工作效能，就必須建立一整套的“依法行政，程序公開”的便民工作機制。實行國土資源管理“服務承諾制”和“收費標準公示制”；實行辦理用地審批手續(xù)“流程圖”，張貼在各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦公場所明顯位置，為用地戶提供方便。要依照《土地權屬爭議調查處理辦法》制定簡明的《土地權屬爭議受理辦法》及“土地權屬爭議案件流程圖”發(fā)至有關部門，為土地權屬爭議申請人提供方便和提供土地法律法規(guī)的咨詢。

4.行政機關應正確行使裁量權

行政機關在行使自由裁量權時，應遵循五項原則。一是應遵循合法性原則。合法性原則是指行政權力的設定、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不能與法律相抵觸。就土地確權而言，遵循合法性原則即要求在進行土地確權的過程中，必須遵守憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及自治條例、單行條例等有關土地確權的規(guī)定。首先，作為歷史遺留問題，要堅持依法行政，積極引導群眾通過法律程序解決問題。在處理這類復雜問題時，要以法律為準繩，盡可能應用法律手段，來觀察問題、處理問題，做到以法服人，依法作為。其次，各級政府及國土管理部門應抱著“積極、慎重、負責”的態(tài)度，經(jīng)過查閱相關地籍臺賬、現(xiàn)場勘查，準確掌握爭議土地的地理位置、面積及土地利用演變情況，通過走訪群眾和相關見證人，調查取證，并對證據(jù)進行了甄別和印證，為準確適用法律裁決糾紛奠定了基礎。二是應遵循合理性原則。合理性原則是指行政決定內容要客觀、適度、符合理性。合理性原則的內涵在于：行政行為的動因應符合行政目的；行政行為應建立在正當考慮的基礎上；行政行為的內容應合乎情理。可以說合理性原則主要是針對行政裁量而存在的。三是應保護當事人合法權益原則。保護當事人合法權益原則是指通過土地確權，確保相對人合法利益得到實現(xiàn)，它是政府實施土地確權行為的一個根本目的。四是應遵循保護土地資源和合理開發(fā)利用原則。保護土地資源和合理開發(fā)利用原則是指政府在實施土地確權時應考慮有利于保護土地資源和合理開發(fā)，尤其是處理各方均沒有合法有效的權屬憑證的土地權屬糾紛時，更應堅持保護土地資源和合理開發(fā)利用原則，以利于土地資源的保護和利用。五是應遵循有利于團結穩(wěn)定原則。有利于團結穩(wěn)定原則是指政府在實施土地確權時，應本著促進爭議各方搞好團結，保證社會穩(wěn)定的原則進行土地確權。在案件處理過程中，有關人員積極向群眾宣傳有關法律政策，幫助群眾按照《村民委員會組織法》和《信訪條例》等法律法規(guī)選出代表，召開由村組干部和群眾代表參加的座談會，進行最大限度地溝通，消除群眾的抵觸情緒和片面認識。實踐證明，只有我們依據(jù)法律政策來處理問題，一定能夠得到群眾的諒解和支持。

隨著中共中央、國務院“三農”政策的相繼出臺，土地已成為農民反映的熱點、難點問題。作為國土資源管理部門要始終不渝地為最廣大人民謀利益，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。依照土地管理的法律法規(guī)，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，妥善解決各類土地權屬糾紛，為社會穩(wěn)定作貢獻。