繼承創(chuàng)新傳統(tǒng)謀求土地規(guī)劃管理新常態(tài)下的新發(fā)展

浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

繼承創(chuàng)新傳統(tǒng)謀求土地規(guī)劃管理新常態(tài)下的新發(fā)展

浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 張 佳

根據(jù)浙江省國土資源廳黨組中心組學(xué)習(xí)會的安排，近期學(xué)習(xí)了習(xí)近平同志關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重要論述，學(xué)習(xí)了省委十三屆五次全會、省委理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)會精神，結(jié)合自身工作，回顧土地規(guī)劃發(fā)展，分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下面臨的問題，對土地規(guī)劃工作如何適應(yīng)新常態(tài)，構(gòu)筑新優(yōu)勢進(jìn)行了思考。

一、適應(yīng)新常態(tài)，學(xué)習(xí)三個方法論，保持三顆心

（一）學(xué)習(xí)“底線論”，保持一顆冷靜的心

底線論就是堅持底線思維，增強憂患意識，避免犯后人無法糾正的錯誤，避免帶來社會、經(jīng)濟(jì)動蕩的錯誤，做到未雨綢繆。對于國土資源工作來說，“底線”就是要堅守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，堅守生態(tài)環(huán)境紅線和生態(tài)安全底線，堅守群眾權(quán)益紅線和社會穩(wěn)定底線。在新常態(tài)下堅持底線思維，保持冷靜，遇到復(fù)雜形勢和棘手問題才能有備無患，方寸不亂。

（二）學(xué)習(xí)“定力論”，保持一顆堅定的心

定力論就是保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)，處變不驚，穩(wěn)中求進(jìn)。對于國土資源工作來說，“定力”就是要堅定不移地堅持社會主義土地公有制，堅持耕地保護(hù)、節(jié)約用地、用途管制、有償使用等已被長期實踐證明、務(wù)實管用的土地管理基本制度。在新常態(tài)下堅持戰(zhàn)略思維，保持堅定，才能擺脫傳統(tǒng)模式下粗放的思路和方式，擺脫速度情結(jié)和焦慮，實現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)。

（三）學(xué)習(xí)“創(chuàng)新論”，保持一顆火熱的心

創(chuàng)新論就是堅持改革創(chuàng)新，在新常態(tài)下，實施問題導(dǎo)向、調(diào)控創(chuàng)新，找準(zhǔn)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)發(fā)力，調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、提質(zhì)量。對于國土資源管理工作來說，迫切需要土地管理制度的完善和政策創(chuàng)新，明確重點改革領(lǐng)域和具體目標(biāo)。當(dāng)代的中國正處于一個轉(zhuǎn)折的時期，充滿無限的可能，保持一顆火熱的心，堅持改革創(chuàng)新，就能創(chuàng)造歷史。

二、面對新常態(tài)，正確審視當(dāng)前土地規(guī)劃實施管理存在的問題

當(dāng)前我省土地利用總體規(guī)劃實施從表面上看，形勢十分嚴(yán)峻，存在以下三大問題：

（一）各項建設(shè)用地指標(biāo)突破國家下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)已成事實，建設(shè)用地規(guī)劃空間矛盾十分突出

根據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃中期評估報告》，我省基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、人均城鎮(zhèn)工礦用地、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量執(zhí)行情況良好，但各項建設(shè)用地控制指標(biāo)突破國家下達(dá)的控制指標(biāo)已成事實。其中建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)突破規(guī)劃目標(biāo)，全省新增建設(shè)用地總量余額為95萬畝，僅能滿足未來兩、三年的建設(shè)用地需求，且各市余額不均，區(qū)域差異十分明顯。

（二）各類建設(shè)規(guī)劃空間布局不合理，結(jié)構(gòu)配置不協(xié)調(diào)

現(xiàn)行規(guī)劃用地布局與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、“四大國家戰(zhàn)略舉措”“美麗浙江”、低丘緩坡荒灘未利用地開發(fā)、“411”重大建設(shè)項目選址不相適應(yīng)。“生態(tài)、生活、生產(chǎn)”結(jié)構(gòu)不合理，與規(guī)劃目標(biāo)相比，建設(shè)用地增長和未利用地減少速度高于規(guī)劃預(yù)期，且布局呈破碎化。建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)不盡合理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)村居民點和交通水利執(zhí)行情況不符合調(diào)控方向。尤其是農(nóng)村建設(shè)用地使用仍較為粗放。節(jié)約集約用地任務(wù)艱巨，土地利用模式轉(zhuǎn)型困難。

（三）規(guī)劃管控能力不強

規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)力度尚未完全發(fā)揮，規(guī)劃隊伍較弱，規(guī)劃編制水平較低、規(guī)劃計劃跟著項目走的局面尚未扭轉(zhuǎn)，規(guī)劃調(diào)整頻繁，計劃差別化管理還不完善，“調(diào)節(jié)閥”的作用沒有很好發(fā)揮，同時預(yù)審管理、責(zé)任考核、動態(tài)監(jiān)管和激勵機(jī)制有待進(jìn)一步加強。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，需要正確分析評價我省土地利用總體規(guī)劃實施，保持戰(zhàn)略上的平常心。根據(jù)我省土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行評估報告，我省基本農(nóng)田保護(hù)面積、耕地保有量、人均城鎮(zhèn)工礦用地、萬元二三產(chǎn)業(yè)增加值用地量執(zhí)行情況良好，表明在新常態(tài)下土地規(guī)劃的底線沒有突破，為“穩(wěn)中求進(jìn)”打下了“穩(wěn)”的基礎(chǔ)，而目前表現(xiàn)出來建設(shè)用地空間矛盾突出，從根源上分析，以上問題是由于前些年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、資源要素投入創(chuàng)新和粗放利用方式造成的后果，正是結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期的表現(xiàn)之一，并不能以此否定近些年土地規(guī)劃管理實施取得的成效。

三、謀求新發(fā)展，繼承土地規(guī)劃創(chuàng)新傳統(tǒng)，加強規(guī)劃統(tǒng)籌管控，完善土地用途管制制度

為適應(yīng)以中高速增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級、新動力、多挑戰(zhàn)為主要特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，謀求“穩(wěn)中求進(jìn)”“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”“提高質(zhì)量”為主要目標(biāo)的新發(fā)展，今后土地利用規(guī)劃管理的基本思考是：堅守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，堅持改革創(chuàng)新傳統(tǒng)，以加強規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力和完善土地用途管制制度為兩大任務(wù)，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃管理的“三個轉(zhuǎn)變”（規(guī)劃重心由保障向保護(hù)轉(zhuǎn)變、規(guī)劃模式由指標(biāo)控制為主向空間管制為主轉(zhuǎn)變、規(guī)劃內(nèi)容由增量向存量轉(zhuǎn)變）。

（一）繼承土地利用規(guī)劃管理改革創(chuàng)新的傳統(tǒng)

首先，土地利用規(guī)劃本身就是我國空間規(guī)劃體系創(chuàng)新的產(chǎn)物，是保護(hù)耕地重要性日益突出的產(chǎn)物，彌補了80年代末至90年代末10年期間城市規(guī)劃忽略農(nóng)村農(nóng)業(yè)保護(hù)的欠缺，加強中央政府對地方政府利用資源的調(diào)控。

其次，創(chuàng)新貫穿浙江省土地規(guī)劃發(fā)展全過程，從未停歇。短短十五年，土地利用規(guī)劃一直在質(zhì)疑中發(fā)展，從無到有，規(guī)劃目標(biāo)從單一的耕地保護(hù)目標(biāo)到“總量、增量、效益”綜合性目標(biāo)，規(guī)劃方法從指標(biāo)控制和分區(qū)管制到“三界四區(qū)”建設(shè)用地空間管制，規(guī)劃成果從簡單的藍(lán)曬圖加水彩筆到規(guī)劃數(shù)據(jù)庫管理，規(guī)劃人員從僅僅幾個規(guī)劃科技術(shù)人員到50多家機(jī)構(gòu)、3000多人具有一定規(guī)模的行業(yè)隊伍，表明土地利用總體規(guī)劃體系、內(nèi)容、方法、實施機(jī)制和管理制度日臻完善。尤其是浙江創(chuàng)造性提出的待置換用地、基本農(nóng)田易地代保、園地代保、土地整理折抵指標(biāo)、建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)、基本農(nóng)田“四類項目”修改、“定量不定位”規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)、“雙用途”管制等創(chuàng)新性概念提出和政策執(zhí)行，為我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，也為推動全國土地利用規(guī)劃的發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗。

第三，今后土地規(guī)劃創(chuàng)新的重點方向在于：一是加強統(tǒng)籌管控能力，由指標(biāo)控制為主進(jìn)一步向空間管制延伸，由增量分配為主向增量撬動存量轉(zhuǎn)變；二是用途管制由“二維”向“四維”延伸，不僅限于土地用途分類轉(zhuǎn)用，將擴(kuò)展到質(zhì)量、效益、地下空間、維權(quán)、公眾參與；三是完善規(guī)劃體系，向村莊規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃延伸；四是加強市場激勵、責(zé)任考核和動態(tài)監(jiān)管，加強市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)規(guī)劃監(jiān)管“三級聯(lián)網(wǎng)”“實時更新”。

（二）加強規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力

土地規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力是土地資源監(jiān)管能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)志，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本前提，是加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略需要。加強土地規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力就是加強土地利用規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、耕地保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)等空間、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益、時序的整體管控，立足全局處理好陸海之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、生產(chǎn)生活生態(tài)之間的土地利用關(guān)系。

1.土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善工作。全省土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善是破解當(dāng)前全省建設(shè)用地空間矛盾、創(chuàng)新土地利用總體規(guī)劃編制的重要工作，調(diào)整完善工作思路和安排已向分管省長進(jìn)行了匯報，得到了認(rèn)可。全省各縣（市、區(qū)）規(guī)劃主要控制指標(biāo)的分解方案初稿已形成，調(diào)整完善技術(shù)指南和兩個縣級試點成果已通過省級論證，前期工作基本完成。總結(jié)前期工作和試點工作經(jīng)驗，在加強規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力方面的創(chuàng)新點有：

一是“三線”劃定。“三線劃定”是本次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作的重要內(nèi)容，即劃定“永久基本農(nóng)田紅線”“生態(tài)紅線”和“城市開發(fā)邊界”。“三線劃定”是“三生”空間布局、規(guī)模的底線，是對“三界四區(qū)”建設(shè)用地空間管制方法的進(jìn)一步完善，彌補禁止建設(shè)區(qū)面積太小，缺少針對性，城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界破碎化嚴(yán)重，以及劃定的基本農(nóng)田質(zhì)量不高等問題。我省“三線劃定”堅持高質(zhì)量等級基本農(nóng)田保護(hù)比例上升，建設(shè)占用耕地系數(shù)下降，結(jié)合全省1500萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田核查成果，合理調(diào)整基本農(nóng)田布局，劃定永久基本農(nóng)田；堅持生態(tài)優(yōu)先，生態(tài)用地明顯增加的原則，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線；堅持嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，確需擴(kuò)大的，要避讓優(yōu)質(zhì)耕地，按照新型城市化建設(shè)的要求，劃定城市開發(fā)邊界。

二是省內(nèi)統(tǒng)籌剩余新增建設(shè)用地，建立規(guī)劃新增建設(shè)用地年度調(diào)節(jié)機(jī)制。2013年年底，全省新增建設(shè)用地指標(biāo)剩余總量為95萬畝，除繼續(xù)預(yù)留省級重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新增建設(shè)用地45萬畝外，剩余的50萬畝對各縣（市區(qū)）不再重新下達(dá)規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)，各縣（市、區(qū)）通過劃定城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)根據(jù)區(qū)域內(nèi)低效用地再開發(fā)利用、批而未供土地利用、盤活存量用地等節(jié)約集約用地狀況，按年度追加予以落實。通過建立規(guī)劃實施年度調(diào)節(jié)機(jī)制，用有限的增量撬動存量的方法促進(jìn)全省土地節(jié)約集約利用。

三是完善節(jié)約集約用地的內(nèi)容，強化規(guī)劃對土地利用效益的管控。在指標(biāo)設(shè)置上除原有的人均城鎮(zhèn)工礦用地、二三產(chǎn)增加值用地量等以結(jié)果目標(biāo)值為控制指標(biāo)外，還設(shè)置了城市分批次土地供應(yīng)率和存量土地供應(yīng)占比等以過程標(biāo)準(zhǔn)值的控制指標(biāo)，更有利于年度動態(tài)考核和調(diào)控。規(guī)劃內(nèi)容上增加了低效用地再開發(fā)、盤活存量用地的相關(guān)內(nèi)容，要求明確城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用與批而未供土地盤活的主要類型、規(guī)模與分布，列表明確重點項目，以發(fā)揮規(guī)劃在節(jié)約集約用地的管控作用。加強新增建設(shè)用地預(yù)測、分解與節(jié)約集約用地水平相掛鉤，明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地中存量用地利用比例，用有限增量撬動存量。

四是完善農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)村居民點用地規(guī)劃內(nèi)容。要求明確規(guī)劃范圍內(nèi)村改居、中心村、基層村、撤并村的數(shù)量、規(guī)模和范圍，確定不同類型農(nóng)村居民點用地總規(guī)模、人均用地及規(guī)劃引導(dǎo)，以彌補農(nóng)村土地規(guī)劃工作基礎(chǔ)相對薄弱的狀況，優(yōu)化和調(diào)控城鄉(xiāng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和利用效益，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.“多規(guī)融合”試點工作。目前，空間規(guī)劃碎片化問題突出，相關(guān)規(guī)劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突，是影響目前規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力不強的重要原因，未來規(guī)劃類型整合和體系重構(gòu)是大勢所趨，土地規(guī)劃在未來要建立的“空間規(guī)劃體系”中的功能定位、從屬關(guān)系、重點任務(wù)、模式方法等都需要加強研究。我們必須順勢而為、做好應(yīng)對。2013年下半年，我們在總結(jié)“兩規(guī)銜接”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，主動組織開展臨安市、安吉縣“多規(guī)融合”試點。試點工作探索各類規(guī)劃的重點，明確以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標(biāo)、控制指標(biāo)、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統(tǒng)、實施機(jī)制等七個方面為主要融合內(nèi)容，預(yù)計通過三年時間，實現(xiàn)“六個一”的總體目標(biāo)（構(gòu)建“一個目標(biāo)一盤棋”的工作模式、構(gòu)造“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式、構(gòu)筑“一個平臺一張網(wǎng)”的監(jiān)管模式）。目前試點工作進(jìn)展順利，已完成階段性成果。同時，嘉興市、德清縣、開化縣已列入國家四部委的“多規(guī)合一”試點單位，我廳將積極配合做好相關(guān)銜接工作。在銜接工作中，國土資源部門應(yīng)堅持三個必須：必須以土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為底數(shù)，必須符合上級下達(dá)的各項土地規(guī)劃控制指標(biāo)，必須符合國土資源部門制訂各類建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.改進(jìn)土地利用計劃管理。土地利用計劃是土地利用總體規(guī)劃實施的重要手段，是時序調(diào)控的重要手段。當(dāng)前務(wù)必要破除規(guī)劃計劃怪圈，加強規(guī)劃計劃銜接。同時強化差別化分類管理，要改變計劃分配模式為獎勵模式，成為規(guī)劃管控、耕地保護(hù)、節(jié)約集約、土地執(zhí)法等國土資源重點工作的風(fēng)向標(biāo)、調(diào)節(jié)閥，實現(xiàn)有限的增量撬動存量。進(jìn)一步完善年度計劃執(zhí)行考核機(jī)制，加大計劃執(zhí)行情況評估考核力度，建立健全獎懲機(jī)制。

4.完善土地規(guī)劃定期評估和適時調(diào)整制度。加快制定土地利用規(guī)劃修改管理辦法，進(jìn)一步明確規(guī)劃修改類型、條件、程序、審批權(quán)限，加強批后監(jiān)管，加大對違反規(guī)劃和違規(guī)修改規(guī)劃的查處力度。

（三）進(jìn)一步完善土地用途管制制度

1.改進(jìn)土地預(yù)審管理。充分發(fā)揮土地預(yù)審在源頭上優(yōu)化項目選址、引導(dǎo)項目符合規(guī)劃的作用，土地預(yù)審應(yīng)由被動到主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，由許可向告知轉(zhuǎn)變，下放權(quán)限、簡化程序、簡化材料。各地國土資源管理部門應(yīng)提前介入，做好建設(shè)用地預(yù)審服務(wù)，做好項目儲備，在項目選址過程中，要引導(dǎo)建設(shè)項目用地符合土地利用總體規(guī)劃，盡量少占耕地，鼓勵使用低丘緩坡土地和未利用地。

2.完善土地用途轉(zhuǎn)用審批。從現(xiàn)行土地審批制度的執(zhí)行實際情況看，存在審批權(quán)過于集中、審批程序繁雜、重復(fù)審查較多、自由裁量權(quán)過大等問題。結(jié)合行政審批制度改革，逐步整合目前涉及土地用途改變各類行政審批，探索國土空間開發(fā)統(tǒng)籌管控制度，研究建立統(tǒng)一的土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，簡化審批程序，提高審批效率。

3.加強用途管制動態(tài)監(jiān)管，推進(jìn)規(guī)劃信息化建設(shè)。在土地管理“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，夯實數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)；縱向上加強各級數(shù)據(jù)庫互聯(lián)互通，建立數(shù)據(jù)“三級聯(lián)網(wǎng)”“實時更新”機(jī)制；橫向上加強與相關(guān)部門的信息交換，推進(jìn)信息共享和信息公開，不斷提高土地規(guī)劃信息化監(jiān)管和服務(wù)的水平。