論企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位

鄭少華

（上海財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海200433）

強化企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，是各國加強環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的普遍做法。企業(yè)環(huán)境責(zé)任的強化措施之一，在于完善企業(yè)內(nèi)設(shè)環(huán)保機構(gòu)與設(shè)置企業(yè)專職環(huán)境保護(hù)人員。因此，研究企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位以及探討其法律責(zé)任的構(gòu)建，便成為強化企業(yè)環(huán)境責(zé)任的一個重要課題。本文擬通過對我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的構(gòu)建過程、環(huán)境監(jiān)督員的成因以及其法律地位的探究，勾勒出企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律責(zé)任，并由此描述在國家管控、社會自我管制以及市場（企業(yè)）自律的三重組合下的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)下的環(huán)境治理圖譜。

一、我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的形成

我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度肇始于2003年。2003年5月，國家環(huán)境保護(hù)總局下發(fā)了《關(guān)于開展企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作的通知》（環(huán)辦函[2003]199 號），企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作正式開始。2005年12月3 日施行《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)[2005]39 號），其第二十條進(jìn)一步明確：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國家加強對地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題。地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，監(jiān)督下一級人民政府的環(huán)保工作和重點單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管機制。法人和其他組織負(fù)責(zé)解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題。建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實行職業(yè)資格管理。”

2006年環(huán)保總局下發(fā)《關(guān)于開展造紙行業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作的通知》以及《關(guān)于開展大型電力企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作的通知》，要求在造紙行業(yè)和電力行業(yè)率先進(jìn)行企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的試點工作。其中，山西、江蘇等12 個省聯(lián)合國家電監(jiān)會監(jiān)管局或監(jiān)管辦下發(fā)了《電力企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作方案》，北京、天津等14 個省、自治區(qū)、直轄市由環(huán)保部門組織實施電力企業(yè)試點工作。與此同時，全國各地也在積極拓寬試點范圍。廣東省結(jié)合實際情況將電力企業(yè)的試點范圍擴大到全省57 家12.5kw 以上的火電、熱電聯(lián)產(chǎn)、具有自備電廠的企業(yè)；河北省下發(fā)了《河北省重點企業(yè)環(huán)境監(jiān)督管理實施方案》，對全省726 家企業(yè)國家和省級重點污染源全面實施企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度。①黃德林、田香香：《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度若干問題研究》，《資源與產(chǎn)業(yè)》2013年第2 期。藉此，我國在特定行業(yè)與特定區(qū)域?qū)嵭衅髽I(yè)環(huán)境監(jiān)督員的試點工作揭開了序幕。

2008年國家環(huán)保部下發(fā)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于深化企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作的通知》（環(huán)發(fā)[2008]89 號），決定將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點范圍擴大到省級或市級重點監(jiān)控污染企業(yè)。為指導(dǎo)、規(guī)范試點工作，環(huán)保部組織編制了《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設(shè)指南（暫行）》供各試點地方參考。各省、市試點企業(yè)根據(jù)環(huán)保部編制的該指南，制定了企業(yè)實施該制度的具體方案，并嚴(yán)格按照工作方案的要求，設(shè)置了統(tǒng)管環(huán)境保護(hù)工作的企業(yè)環(huán)境管理總監(jiān)和具有環(huán)境污染防止技術(shù)性、專門性知識與技能以及環(huán)保法律法規(guī)知識的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，同時進(jìn)一步完善了企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理機構(gòu)的設(shè)置。各試點企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督員都是通過國家和地方環(huán)保主管部門組織培訓(xùn)，考試合格后方可持證上崗的。②同上注，黃德林等文。至此，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作在全國范圍內(nèi)全面展開。

自2011年開始，我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度由試點進(jìn)入持續(xù)改進(jìn)階段。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十二條明確規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害。排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。重點排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄。嚴(yán)禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。”這一條文成為企業(yè)環(huán)境監(jiān)管員制度的法源。

二、企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的成因

從世界范圍來看，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度發(fā)軔于德國、日本、韓國等國的法制。

在德國，“環(huán)境保護(hù)受托組織”制度與理論之提出最早可追溯到1972年。此制度之特色在于要求特定與環(huán)境污染或環(huán)境資源利用相關(guān)之事業(yè)內(nèi)部設(shè)置環(huán)境保護(hù)受托組織，因此又被慣稱為“事業(yè)之環(huán)境保護(hù)受托組織”，或者依據(jù)各該受托組織所執(zhí)掌的環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)而被稱之為廢棄物管理或是污水防治受托組織。該理論提出后，旋即于1974年的聯(lián)邦污染防制法之訂定中獲得初步的落實。然而，該法第五十三條至第五十八條當(dāng)中所確立的環(huán)境保護(hù)受托組織制度僅僅賦予受托組織有限的積極性以及輔助性的權(quán)責(zé)。換言之，受托組織僅僅是對于事業(yè)本身履行污染自我監(jiān)控時提供咨詢意思而已。嚴(yán)格而言，其僅為輔助事業(yè)履行其法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)而設(shè)立的制度。此制度于德國1976年的水資源法第四次修正時亦被引進(jìn)該法之中，并且部分條文內(nèi)容與聯(lián)邦污染防制法具有一致性。發(fā)展至今，環(huán)境保護(hù)受托組織制度已成為德國環(huán)境法中與其他間接誘導(dǎo)與直接管制措施并用時不可或缺之法律制度，并且被視為“合作原則”的具體化。依該法律制度，環(huán)境保護(hù)受托組織系依法設(shè)立于事業(yè)、企業(yè)之內(nèi)部單位，為事業(yè)所屬員工，具有環(huán)保專業(yè)之相關(guān)知識，非受行政機關(guān)委托或授權(quán)，故不屬于行政機關(guān)之員額。其作用在于影響企業(yè)內(nèi)部，使其能遵守環(huán)境相關(guān)法規(guī)之規(guī)定，另外以期能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)于企業(yè)經(jīng)營政策上成為企業(yè)的目標(biāo)之一，并對企業(yè)為環(huán)境保護(hù)之宣導(dǎo)。該制度施行多年以來，讓企業(yè)自動地采取各種預(yù)防措施，從經(jīng)營政策開始和營運過程，甚至到日后污染發(fā)生的環(huán)節(jié)上，環(huán)境保護(hù)受托組織都發(fā)揮一定的功效。③陳慈陽：《合作原則之具體化——環(huán)境受托組織法制化之研究》，臺北元照出版公司2006年版，第7-8 頁。

在日本，依據(jù)1971年7月頒布的《在特定工廠設(shè)置公害防治組織法》的規(guī)定，設(shè)立了公害防止管理員制度，由企業(yè)選拔聘任公害防止管理員。他們經(jīng)過專門的資格測試后，負(fù)責(zé)對本企業(yè)排放的污染物進(jìn)行測定，對污染處理設(shè)施進(jìn)行管理，對測定的數(shù)據(jù)進(jìn)行記錄、整理并向有關(guān)的行政部門進(jìn)行匯報。凡未經(jīng)公害防止管理員簽字的監(jiān)測數(shù)據(jù)均不能被認(rèn)定為正式數(shù)據(jù)。這是為了促進(jìn)并保證企業(yè)對環(huán)境問題加強自主管理的一項基本措施。該制度是企業(yè)內(nèi)部設(shè)立一個企業(yè)公害防止管理員組織，即“公害防止組織”，具體包括三個級別的工作人員，分別是公害防止負(fù)責(zé)人、公害防止主任管理員和公害防止管理員。日本公害防止管理員取得資格的方式有參加國家考試與通過官方培訓(xùn)獲得兩種方式。到目前為止，日本已經(jīng)有十幾部規(guī)范性法律文件對企業(yè)公害防止管理員制度進(jìn)行了規(guī)范，形成了一套以《關(guān)于在特定工廠建立公害防止組織法》為基礎(chǔ)的法律體系。企業(yè)公害防止管理員制度在多年的立法和實踐中也逐漸成熟完善起來，日益發(fā)揮著重要作用。④同前注①，黃德林等文。

在韓國，《水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法》第四十七條規(guī)定，獲得排污許可安裝排污及預(yù)防設(shè)施的業(yè)主（包括排污企業(yè)和污水集中處理企業(yè)如城市污水處理廠）應(yīng)任命環(huán)境工程師負(fù)責(zé)排放和預(yù)防設(shè)施的正常運營和管理，并向環(huán)境部長報告，更換環(huán)境管理人時也應(yīng)報告。環(huán)境工程師負(fù)責(zé)指導(dǎo)并監(jiān)督運營排污和預(yù)防設(shè)施的人員，使其不違反水污及相關(guān)法令，并管理設(shè)施，保證其正常運行。業(yè)主應(yīng)依據(jù)環(huán)境工程師的規(guī)定職責(zé)，監(jiān)督檢查環(huán)境工程師的管理表現(xiàn)。但業(yè)主及任何運營排污和預(yù)防設(shè)施的人員不得干涉和阻礙環(huán)境工程師保障排放和設(shè)施正常運行的活動，并須履行應(yīng)有的職責(zé)。環(huán)境管理人的資格標(biāo)準(zhǔn)由總統(tǒng)令規(guī)定。韓國實施的環(huán)境管理人制度，由政府頒發(fā)資格上崗證，環(huán)境管理人屬于企業(yè)又獨立于企業(yè)，一方面監(jiān)督企業(yè)排污行為，提高污染控制效果，另一方面按照監(jiān)管部門要求，及時進(jìn)行信息反饋，從而減輕了政府的監(jiān)管壓力，在很大程度上解決了環(huán)境執(zhí)法的一個難題。⑤王軍霞、宋國君：《日韓“企業(yè)環(huán)境管理專員”貢獻(xiàn)幾何？》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第15 期。

中國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的出現(xiàn)，很大程度上是制度引進(jìn)的結(jié)果，或者說是法律移植的結(jié)果——特別是受日本法律之影響。⑥2007年12月中日兩國政府發(fā)表的《中華人民共和國政府和日本國政府關(guān)于推動環(huán)境能源領(lǐng)域合作的聯(lián)合公報》第十二條對加強企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度合作提出要求。

無論是考察德國法上的環(huán)境保護(hù)受托組織制度，還是日本法上的公害防止管理員制度，抑或是韓國的環(huán)境管理人（工程師）制度以及我國的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，其制度成因大致有三點。

其一，是國家行政管制的延伸。面對日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機，傳統(tǒng)的行政管制力有不逮。面臨層出不窮的企業(yè)污染，國家環(huán)境行政主管機關(guān)為了及時了解企業(yè)動向，克服企業(yè)污染行為的發(fā)生，要求企業(yè)設(shè)置環(huán)保組織，而且要求這些環(huán)保組織聽命公權(quán)組織指令，遵守國家法律與行政法規(guī)，使這些組織在事實上代行傳統(tǒng)行政管制的部分職責(zé)，成為國家行政管制的延伸。

其二，是社會治理的輔助。面對日益惡化的環(huán)境問題，社會公眾采用建立非政府組織（NGO）、街頭抗?fàn)帯⒕G色消費行為等方式致力于環(huán)境改善行為。由此要求企業(yè)設(shè)置環(huán)保組織，監(jiān)督企業(yè)行為，及時了解企業(yè)的環(huán)境信息，促進(jìn)企業(yè)采取環(huán)境友好行為，使這些組織成為社會治理的輔助者。

其三，是企業(yè)自律對國家和社會要求的回應(yīng)。面對國家行政管制與社會公眾環(huán)境保護(hù)的壓力，企業(yè)通過內(nèi)設(shè)環(huán)境組織，及時檢測環(huán)境信息，監(jiān)督環(huán)境行為，以回應(yīng)國家行政管制的日趨嚴(yán)格和社會公眾的深切關(guān)注，從而使企業(yè)轉(zhuǎn)向環(huán)境友善之路。

因此，欲考察企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位與法律責(zé)任，必須從該制度成因上來梳理，將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員作為國家行政管制之延伸、社會治理的輔助、企業(yè)對國家和社會要求自律的回應(yīng)的交匯點來觀察。

三、企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的受托人地位

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員在法律上如何定位？誠如前述，各國情況有所區(qū)別，德國的環(huán)境法學(xué)界與德國法制將其定位于“環(huán)境保護(hù)受托組織”。⑦同前注③，陳慈陽書，第11-12 頁。從企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的成因看，筆者認(rèn)為，應(yīng)將我國環(huán)境監(jiān)督員定位于多重發(fā)生職能的受托人地位。

（一）行政受托人地位

在傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式下，政府作為治理環(huán)境的主體，必須從事環(huán)境污染的預(yù)防、環(huán)境項目之規(guī)劃、污染企業(yè)的懲處等工作。上述工作的完成，必須借助于環(huán)境信息（包括環(huán)境污染信息）的了解。而欲掌握環(huán)境信息，主要的方式有兩種。其一，通過政府環(huán)境行政機關(guān)的稽查人員對污染企業(yè)的定期與不定期的檢查。但是，這種檢查方式在面臨眾多企業(yè)時，其困難十分明顯：稽查人員的數(shù)量不可能永遠(yuǎn)隨檢查的工作量增加而增加。再者，大面積的監(jiān)察執(zhí)法工作，也帶來選擇性執(zhí)法與權(quán)力尋租等幾率增高的可能性。其二，通過在重點企業(yè)與重點項目安裝在線監(jiān)督等技術(shù)設(shè)備實施監(jiān)控檢查。但是這種技術(shù)主義檢查方式在現(xiàn)實中又遭遇如下困境：企業(yè)可以通過技術(shù)手?jǐn)喔淖儽O(jiān)控設(shè)備而獲利，在極端情況下，會導(dǎo)致政府耗費巨資設(shè)立的環(huán)境監(jiān)控設(shè)備普遍失效。何況，在一個嚴(yán)格預(yù)算與清廉公正的執(zhí)法狀態(tài)下，大規(guī)模的政府環(huán)境監(jiān)督設(shè)備的配置都難以通過政府財政支付或企業(yè)出資購買來實現(xiàn)。

傳統(tǒng)環(huán)境管理模式所遭遇的困境與挑戰(zhàn)，迫使行政管制方式進(jìn)行反思。于是，以新自由主義為代表的“放松管制”思潮出現(xiàn)，形成了一種新的治理模式。“……新的治理挑戰(zhàn)了以往習(xí)以為常的假設(shè)，在法律程序中擴大決策作成的舞臺，也擴大了參與的行動者。此種治理模式所根據(jù)的是多樣的行動者，也讓市民從被動的角色轉(zhuǎn)換為主動的角色。在過去數(shù)十年來，在公共程序中，許多法律上的政策增加了非政府的個人及團(tuán)體參與的機會，讓他們接近政策程序，在社會治理上扮演重要的地位，包括創(chuàng)造規(guī)范、構(gòu)建革新、經(jīng)營市場等，都可以看到私部門的身影。”⑧辛年本：《環(huán)境風(fēng)險的公私協(xié)力——國家任務(wù)變遷的觀點》，臺北元照出版有限公司2014年版，第56 頁。于是，下列方式成為環(huán)境行政管制的一種新型的明智選擇：企業(yè)內(nèi)設(shè)環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)（人），作為環(huán)境行政的受托人。

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員作為環(huán)境行政受托組織，通常履行下述職責(zé)：其一，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)督企業(yè)的行為，監(jiān)測相關(guān)環(huán)境信息；其二，向環(huán)境行政機關(guān)定期或不定期報告企業(yè)的環(huán)境行為與環(huán)境信息；其三，根據(jù)法令或環(huán)境行政機關(guān)的命令，為企業(yè)的決策提供環(huán)境保護(hù)建議。這些職責(zé)的完成，使企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員具有了環(huán)境行政受托人的地位。筆者持此觀點，其理由有：第一，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員在客觀上承擔(dān)了大量傳統(tǒng)環(huán)境行政管制下行政人員對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督任務(wù)；第二，除去根據(jù)法令監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員還得聽命于環(huán)境行政機關(guān)；第三，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員具有向環(huán)境行政機關(guān)報告的義務(wù)。因此，筆者不贊成陳慈陽教授的“環(huán)境保護(hù)受托組織，非受行政機關(guān)委托或授權(quán)，故非行政受托人”的觀點。⑨同前注③，陳慈陽書，第13 頁。

（二）公眾受托人地位

面對日益惡化的生態(tài)危機，在傳統(tǒng)行政管制作用有限的情況下，社會公眾頻頻表示不滿。在上個世紀(jì)60年代至70年代，西方先進(jìn)國家與地區(qū)的公眾紛紛采取游行示威、選舉等方式進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)帲行┑胤缴踔敛捎眠^圍堵閉廠等極端方式。但是，隨著環(huán)保運動的進(jìn)一步深入，人們逐步發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)抗?fàn)幏绞綄τ诃h(huán)境改善作用有限：其一，幾乎所有的環(huán)境抗?fàn)帟r間都是在環(huán)境污染或環(huán)境破壞行為已發(fā)生之后。此時，對公眾的人身與財產(chǎn)以及生態(tài)系統(tǒng)的破壞已經(jīng)造成，欲進(jìn)行環(huán)境賠償與生態(tài)修復(fù)費時耗力，又已有不可逆轉(zhuǎn)的結(jié)果；其二，若無企業(yè)的主動配合，僅憑外在的社會監(jiān)督與行政監(jiān)管，環(huán)境預(yù)防幾無達(dá)成的可能；其三，即使有事后救濟，舉證與因果關(guān)系的認(rèn)定，亦是困難重重，成本極高。

面臨上述困境，部分國家（特別是在社會自治并不是十分發(fā)達(dá)的一些國家）便明智地選擇了企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，將之視為公眾受托人，以期其履行如下職責(zé)：其一，根據(jù)法律法規(guī)之規(guī)定，定期報告企業(yè)的環(huán)境行為；其二，在環(huán)境影響評價制度中，據(jù)實報告企業(yè)的環(huán)境決策及企業(yè)環(huán)境信息；其三，監(jiān)管企業(yè)的環(huán)境行為；其四，為企業(yè)的決策、生產(chǎn)過程提供咨詢性環(huán)境建議等；其五，在糾紛處理過程，為因果關(guān)系認(rèn)定、證明責(zé)任分配等提供企業(yè)環(huán)境資訊。

之所以將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員定位于公眾受托人地位，其主要理由有：第一，公眾在環(huán)境決策過程中，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員提供企業(yè)環(huán)境信息；第二，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員雖內(nèi)設(shè)于企業(yè)中，但其監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為時，具有代表公眾監(jiān)督之成分；第三，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員對企業(yè)管理層提供咨詢建議時，總是會傳遞社會公眾的環(huán)境意見的。

（三）企業(yè)受托人地位

面對日益嚴(yán)重的生態(tài)危機，企業(yè)在政府與公眾的雙重壓力下，也開始從僅追求營利的法人逐漸演變成承擔(dān)社會責(zé)任的法人。也就是說，企業(yè)不僅關(guān)注自身營利，還須關(guān)注股東利益、消費者利益、社區(qū)利益、環(huán)境利益等相關(guān)利益。企業(yè)內(nèi)設(shè)環(huán)境監(jiān)督員，便是雙重壓力之下的明智選擇：一方面配合環(huán)境行政，以免遭受懲處；另一方面彌補和修復(fù)與公眾的信賴關(guān)系，以便更好地營利。

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，作為企業(yè)受托人，履行下列職責(zé)：其一，受企業(yè)委托，負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)督；其二，向企業(yè)管理層提供環(huán)境報告；其三，為企業(yè)決策提供環(huán)境咨詢建議；其四，受企業(yè)委托，負(fù)責(zé)向環(huán)境行政機關(guān)或公眾報告企業(yè)的環(huán)境行為。

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員作為受托人，同時具備行政受托人、公眾受托人與企業(yè)受托人地位，在實際運作過程中，往往存在角色沖突，陷入“一仆三主”的尷尬局面：作為企業(yè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)（人員），其受聘于企業(yè)，必然首先聽命于企業(yè)的管理層；但作為行政受托人與公眾受托人，其又須聽命于外在于企業(yè)的環(huán)境行政機關(guān)與不特定的社會公眾，當(dāng)三者指令不一致時，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員如何自處？對此，必須從企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員在法律規(guī)則方面的制度設(shè)計加以克服，否則，“一仆三主”的困境，將導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度運轉(zhuǎn)失靈。

四、企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)及法律責(zé)任

（一）企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)

從企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員定位為多重屬性職能的受托人的角度來看，為了克服其角色沖突與利益沖突，必須以法律授權(quán)明確性為職責(zé)厘定的前提；惟有在法律上對其職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，方能消除這種沖突。從法律上說，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員應(yīng)享有以下權(quán)利并履行下述義務(wù)。

1.知情權(quán)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員有權(quán)了解企業(yè)環(huán)境決策、生產(chǎn)過程環(huán)境保護(hù)措施落實情況、企業(yè)環(huán)境設(shè)備運行情況、企業(yè)污染狀況監(jiān)測情況、企業(yè)環(huán)境管理流程等企業(yè)的環(huán)境狀況。

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的知情權(quán)是其履行其他職責(zé)的基礎(chǔ)：企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員惟有掌握了企業(yè)全面環(huán)境資訊，才能行使建議權(quán)；才能全面監(jiān)控企業(yè)環(huán)境狀況；才能依法向企業(yè)管理層與環(huán)境行政機關(guān)報告，向社會公眾披露企業(yè)環(huán)境狀況；才能有效提供咨詢建議與闡明相關(guān)案件與法規(guī)的落實等。

2.建議權(quán)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員有權(quán)向企業(yè)管理層提議引進(jìn)或發(fā)展對環(huán)境有益之生產(chǎn)方式或產(chǎn)品，有權(quán)提供對環(huán)境有益之投資建議等。

建議權(quán)系企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員根據(jù)企業(yè)環(huán)境資訊，向企業(yè)管理層主動為之的行為，其不同于咨詢義務(wù)，咨詢義務(wù)系企業(yè)管理層主動垂詢中企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員提供建議的行為，具有一定的被動性。因此，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員未適當(dāng)行使建議權(quán)和違反咨詢義務(wù)時，其法律責(zé)任的設(shè)計應(yīng)有所區(qū)別。特別是在刑事責(zé)任設(shè)計中，若企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員未適當(dāng)行使建議權(quán)和違反咨詢義務(wù)造成嚴(yán)重后果的，前者只有具備故意的主觀要件下才承擔(dān)責(zé)任，而對后者來說，只要具備疏忽的主觀要件時就必須承擔(dān)罪責(zé)。

3.闡明權(quán)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員有權(quán)對企業(yè)所發(fā)生的環(huán)境污染案件進(jìn)行解答、指導(dǎo)以及對環(huán)境法規(guī)進(jìn)行解析等。

之所以要將闡明權(quán)列為企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的一項重要職責(zé)，原因就在于：其一，作為受托人，其負(fù)有向環(huán)境行政機關(guān)、公眾（包括受害者）、企業(yè)管理層解釋之義務(wù)；其二，在判斷企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任時，須以其闡明的內(nèi)容來判定其是否盡到忠誠義務(wù)。

4.監(jiān)控權(quán)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員有權(quán)監(jiān)督企業(yè)決策、生產(chǎn)流程中的環(huán)境狀況；有權(quán)監(jiān)督環(huán)境設(shè)施運行情況以及環(huán)境保護(hù)措施的落實情況。

監(jiān)控權(quán)是企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職責(zé)的核心。監(jiān)控權(quán)的設(shè)置，必須與企業(yè)其他環(huán)境事務(wù)執(zhí)行權(quán)分離。也就是說，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員只負(fù)責(zé)監(jiān)控企業(yè)的環(huán)境事務(wù)的履行，而非執(zhí)行企業(yè)環(huán)境事務(wù)。惟有分離出企業(yè)環(huán)境監(jiān)控權(quán)，由企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員專責(zé)行使，才能使之符合受托人地位。若將監(jiān)控權(quán)混同于企業(yè)環(huán)境事務(wù)執(zhí)行權(quán)，環(huán)境行政機關(guān)與公眾便無法信任企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員。

5.咨詢義務(wù)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員在環(huán)境法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對于企業(yè)的環(huán)境決策，企業(yè)生產(chǎn)流程的環(huán)境保護(hù)措施等，負(fù)有向企業(yè)管理層提供咨詢建議的義務(wù)。

咨詢義務(wù)在企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職責(zé)設(shè)置中不同于建議權(quán)，其主要是在企業(yè)管理層主動垂詢時才能發(fā)生的義務(wù)。其作用在于企業(yè)管理層在企業(yè)決策過程中，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員從企業(yè)環(huán)境監(jiān)督者的角度，提供環(huán)境事務(wù)方面的參考。其忠實性表現(xiàn)為盡責(zé)與專業(yè)，因此，在歸責(zé)原則設(shè)計時，應(yīng)采無過錯責(zé)任原則。

6.報告義務(wù)

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員根據(jù)法律之規(guī)定，負(fù)有及時向企業(yè)管理層報告企業(yè)環(huán)保設(shè)施運行情況、環(huán)保措施落實情況環(huán)境信息監(jiān)測狀況等的義務(wù)；負(fù)有定期或不定期向環(huán)境行政機關(guān)報告企業(yè)環(huán)境狀況的義務(wù)；負(fù)有向公眾披露企業(yè)環(huán)境信息的義務(wù)；負(fù)有向環(huán)境污染糾紛處理機關(guān)報告企業(yè)環(huán)境資訊的義務(wù)。

報告義務(wù)作為企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)，是一項同時連接企業(yè)管理層、環(huán)境行政機關(guān)、公眾的職責(zé)。其報告內(nèi)容是否一致，是衡量企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員作為受托人是否履行忠實義務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。惟有企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員盡職履行報告義務(wù)，才能很好地體現(xiàn)其受托人的地位。

上述企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職責(zé)應(yīng)由法律明確規(guī)定于環(huán)境污染防治、環(huán)境污染治理、環(huán)境污染糾紛處理與救濟的所有方面。

其一，在環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境影響評價方面，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員向行政機關(guān)與公眾提供環(huán)境資訊，如實反映環(huán)境設(shè)備運行狀況與環(huán)境措施落實狀況。

其二，在環(huán)境污染防治方面，環(huán)境行政機關(guān)可以直接通過企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員了解企業(yè)環(huán)境保護(hù)狀況、環(huán)境措施設(shè)置狀況、環(huán)境決策機制等。

其三，在環(huán)境污染糾紛處理與救濟方面，法院在確定因果關(guān)系時，可以借助企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員所提供之資訊作為因果關(guān)系認(rèn)定的基礎(chǔ)資料；環(huán)境主管機關(guān)在調(diào)查可能的污染者時，可以要求企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員匯報企業(yè)環(huán)境狀況，以助成環(huán)境污染資訊的掌握及客觀判斷；法院在界定損害賠償范圍時，可以依據(jù)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員提供的環(huán)境資訊，作為環(huán)境損害賠償責(zé)任的判斷基礎(chǔ)與責(zé)任歸屬的認(rèn)定等。

（二）企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員之法律責(zé)任

上述企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職責(zé)之履行，一方面有賴于法律授權(quán)的明確性以及全面性——從環(huán)境污染預(yù)防、治理、救濟等各個環(huán)節(jié)予以規(guī)定，并分別規(guī)定于保護(hù)各環(huán)境要素的污染防治法與循環(huán)經(jīng)濟法（循環(huán)廢棄物管理法）中；另一方面有賴于建立在受托人忠實義務(wù)的法律基礎(chǔ)上，因為企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員上述職責(zé)皆須以受托人的忠實義務(wù)為邏輯起點，方能展開：其一，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員一旦根據(jù)忠實義務(wù)的要求，依據(jù)法律，嚴(yán)格完成上述職責(zé)，即不再承擔(dān)其他法律責(zé)任；其二，在企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員嚴(yán)格履行忠實義務(wù)的情況下，無須承擔(dān)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任（無論是法定責(zé)任，還是社會責(zé)任）；其三，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的忠實義務(wù)之履行，表現(xiàn)在對法律明確授權(quán)規(guī)定之內(nèi)容的遵循。因為其作為三者之受托人，存在角色沖突，故惟以法律調(diào)和為妥當(dāng)。

因此，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員之法律責(zé)任，須以違反受托人的忠實義務(wù)為要件。無論是要求其承擔(dān)企業(yè)內(nèi)部之行政處分還是接受環(huán)境行政機關(guān)之行政處罰，抑或是其他法律責(zé)任，均應(yīng)如此。也就是說，對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的懲處機制，須建立在其違反忠實義務(wù)的基礎(chǔ)上。

1.企業(yè)的行政處分

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員違反忠實義務(wù)、怠于環(huán)境監(jiān)控、疏于報告等違反法律明定之職責(zé)，均應(yīng)接受企業(yè)的警告、嚴(yán)重警告、行政記過、直至開除等企業(yè)行政紀(jì)律處分。

由于企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的地位特殊，企業(yè)在對其進(jìn)行紀(jì)律處分時，須報請轄區(qū)的環(huán)境行政機關(guān)同意。若行政機關(guān)否決，企業(yè)不得逕行處分。當(dāng)然，為了平衡企業(yè)與環(huán)境行政機關(guān)的權(quán)力，在法律制度設(shè)計中，可以具體做如下規(guī)定：企業(yè)的紀(jì)律處分在第一次被行政機關(guān)否決后，在間隔一定時間后，再次報請，行政機關(guān)不得否決。但若后續(xù)出現(xiàn)環(huán)境污染時，行政機關(guān)查明是企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度落實不力所導(dǎo)致（而非企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員失職）時，將加重對企業(yè)的懲處。如此，可以有效抑制企業(yè)對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的打擊報復(fù)。

2.行政機關(guān)的行政處罰

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員違反忠實義務(wù)，而未履行法定的屬于行政機關(guān)管轄事項時，應(yīng)接受行政機關(guān)的行政處罰，包括撤銷資質(zhì)、禁止從業(yè)等處分。

行政機關(guān)的行政處罰，只能針對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員違反法定的且屬于行政機關(guān)管轄的事項，而不得針對企業(yè)內(nèi)部管理之事項。而且，企業(yè)不得因為企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員受到行政機關(guān)的行政處罰（除非撤銷資質(zhì)或禁止從業(yè)處分）而解雇或加重內(nèi)部紀(jì)律處分。如此設(shè)計，是為了平衡行政機關(guān)與企業(yè)的權(quán)力，而且強調(diào)各司其職，并避免環(huán)境行政機關(guān)侵害企業(yè)之經(jīng)營權(quán)。

撤銷資質(zhì)，是因企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員嚴(yán)重違法、已發(fā)生喪失資格的行為而對之所施加的行政處罰。撤銷資質(zhì)，意謂著企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員已喪失資格，無法再從事該項職業(yè)。如此，企業(yè)可以辭退或調(diào)離該企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員。

禁止從業(yè)處分，是指因企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員嚴(yán)重違法，環(huán)境行政機關(guān)禁止其后一段時間內(nèi)從事企業(yè)環(huán)境監(jiān)督行為或永久禁止其從事該行為。對于有前一種情況的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，企業(yè)可以據(jù)此將其調(diào)離；對于有后一種情況的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員，企業(yè)可以辭退或調(diào)離。永久禁止從業(yè)的行政處分并不等同于撤銷資質(zhì)，后者必須經(jīng)由頒證機關(guān)進(jìn)行。若環(huán)境行政機關(guān)與頒證機關(guān)非同一機關(guān)，環(huán)境行政機關(guān)得請求頒證機關(guān)進(jìn)行。

3.侵權(quán)責(zé)任

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員違反忠實義務(wù)，而未履行法律在因果關(guān)系認(rèn)定、證明責(zé)任分配、責(zé)任歸屬認(rèn)定、環(huán)境損害賠償范圍界定等方面規(guī)定的職責(zé)，應(yīng)與污染者一并承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

在上述這些方面，企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)主要在于及時提供企業(yè)的環(huán)境資訊。惟有未及時履行報告義務(wù)時或弄虛作假時，其才應(yīng)當(dāng)與污染者一并承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

4.刑事責(zé)任

企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員違反忠實義務(wù)，故意弄虛作假，導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境犯罪行為發(fā)生，應(yīng)與企業(yè)主要負(fù)責(zé)人一起承擔(dān)刑事責(zé)任。

在追究刑事責(zé)任時，值得注意的是：企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員在企業(yè)環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行時，畢竟處于輔助人角色，而非從事企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主要角色。因此，其在環(huán)境污染犯罪中，只能是從犯，而不得將其認(rèn)定為主犯；另外，是否應(yīng)在環(huán)境犯罪罪名體系中，設(shè)置環(huán)境背信罪，單獨針對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員等問題，在未來的刑法修訂中，是值得考慮的。

應(yīng)該說，具體對企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的懲處機制之法律制度設(shè)計，亦進(jìn)一步強化了其受托人忠實義務(wù)。

五、我國法律的調(diào)適

雖然2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十二條之規(guī)定，可以作為我國企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度的法源，但是，從該條文的文本角度來看，其并未將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員、企業(yè)環(huán)境管理負(fù)責(zé)人、企業(yè)環(huán)境事務(wù)其他從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。因此，如何完善企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位，進(jìn)一步厘清其職責(zé)，其法律責(zé)任如何構(gòu)建等，則有待于我國法律的進(jìn)一步調(diào)適。

其一，將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員從企業(yè)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)人員中區(qū)分出來，并明確其職責(zé)。無論是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十二條之規(guī)定，還是2008年的《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于深化企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度試點工作的通知》，以及環(huán)保部組織編制的《企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度建設(shè)指南（暫行）》（以下簡稱《指南》），都存在著一個嚴(yán)重的問題：混淆了企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員與企業(yè)其他環(huán)境專責(zé)人員，將企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)與其他環(huán)境專責(zé)人員的職責(zé)混同。特別是在《指南》中，將企業(yè)環(huán)境管理負(fù)責(zé)人作為環(huán)境監(jiān)督員的一種，而在其職責(zé)中又規(guī)定了一些非環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)。如負(fù)責(zé)建立并組織實施企業(yè)環(huán)境突發(fā)事故應(yīng)急制度，該項職責(zé)包括了執(zhí)行、管理與監(jiān)督三項職能，其中惟有監(jiān)督企業(yè)環(huán)境突發(fā)事故應(yīng)急制度運行事項屬于企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)。因此，建議在未來修法時，將企業(yè)環(huán)境管理負(fù)責(zé)人（總負(fù)責(zé)人）從企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員中剔除，將其定位于代表企業(yè)管理企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員者。在未來的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價法》修訂過程中，進(jìn)一步明確企業(yè)監(jiān)督員的職責(zé)。

其二，通過制定《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實施細(xì)則或司法解釋等方式，明確在因果關(guān)系認(rèn)定、責(zé)任歸屬認(rèn)定、證明責(zé)任分配、環(huán)境損害賠償范圍界定等方面企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的職責(zé)，以期有助于環(huán)境污染糾紛的處理與侵權(quán)救濟方式的順利進(jìn)行和實施。

其三，通過修法或立法解釋，明確環(huán)境監(jiān)督員多重屬性職能的受托人地位，并以受托人忠實義務(wù)履行與否為要件，構(gòu)建企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的行政、民事、刑事責(zé)任。

其四，建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的國家資格考試制度與行業(yè)培訓(xùn)制度。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的行政受托人地位，決定了亟須建立相關(guān)的國家資格考試制度。凡從事企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員職業(yè)者，須通過企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員國家資格考試，以此密切行政機關(guān)與其的信托關(guān)系；要求職業(yè)者參加行業(yè)培訓(xùn)，則是建立公眾與其的信托關(guān)系。當(dāng)然，上述兩項制度的建立，最為實用的目的在于推企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員工作的統(tǒng)一化與規(guī)范化。

其五，明確企業(yè)監(jiān)督員的職權(quán)保障體制。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的“三主一仆”的尷尬境地，必須在法律中明確加以克服，即企業(yè)在解雇企業(yè)監(jiān)督員時，須經(jīng)環(huán)境行政機關(guān)之同意，而且，法律應(yīng)規(guī)定須適時建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員公會，以維護(hù)其合法權(quán)益。