城鎮化公益性公墓建設中的五個問題

陳軍

公益性公墓不僅規范、消除零散式、隨意式的亂埋亂葬，解決了死有所葬問題；亦把過去無序式、分散式的模式，逐步推向文明式、特定的、集中式的安葬模式，解決了規范、有序的問題。公益性公墓發展建設，自1992年8月25日民政部頒布《公墓管理暫行辦法》以來，已走過二十多個年頭。但從嚴格意義上來說，它還處在發展建設初期，許多問題都還處在探索之中。公益性公墓建設的發展，將以何種模式（或樣板）出現？出現的問題將如何解決？需要在實踐中探討與摸索。就目前而言，有以下五個問題值得我們殯葬工作者和社會學者關注和思考。

一、城鎮規劃建設中有沒有公益性公墓一席之地？

城鎮化發展是國民經濟、社會發展和全面建設小康社會的大戰略。城鎮化的發展建設意味著土地由分散式走向集中式，從殯葬管理角度來看，便會出現一個問題：原有土地上、村頭屋后的墳塋（祖墳）如何安置？如果我們在城鎮化、美好鄉村建設中，對“死有所葬”缺乏考慮或考慮不周，則顯然與城鎮化進程的要求不相符。《殯葬管理條例》第五條規定：縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當制定實行火葬的具體規劃，將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉建設規劃和基本建設計劃。但在實際城鎮規劃或美好鄉村建設規劃中，卻很難尋覓到殯葬服務設施的規劃。因此，城鎮規劃建設中，公益性公墓能否占有一席之地，是我們必須要考慮的一個現實問題。

二、公益性公墓建設用地如何解決？

公益性公墓建設最基本的條件是土地。沒有土地，建設公益性公墓只能成為“空頭支票”。《公墓管理暫行辦法》第四條規定：建立公墓應當選用荒山瘠地，不得占用耕地，不得在風景名勝區和水庫、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側。第九條規定：建立公益性公墓，由村民委員會提出申請，報縣民政部門批準。《暫行辦法》對如何解決公益性公墓建設用地的問題，沒有做出明確的表述與規定。在現實中，村級公益性公墓建設用地的性質，實際上都是集體土地劃撥。即：村級分田到戶時預留下來、作為集體財產，用于發展、補缺補差的土地。那么，在城鎮化和美好鄉村建設對土地的高度依賴與供不應求面前，還有集體土地可劃撥嗎？由于《殯葬管理條例》第五條的規定只能作為理論性、業務性的指導意見，而不具備實際的強制性，村級公益性公墓建設用地只能是“路漫漫其修遠兮,吾將上下而求索”：或寄托于立法機關制定、出臺的《公益性公墓管理條例》或《公益性公墓暫行管理辦法》；或寄托于當地黨委、政府的高度重視，劃撥一塊殯葬建設用地；或寄托于當地把公益性公墓的建設納入城鄉建設規劃和基本建設計劃中。否則，這一現實問題很難解決。如果這一問題得不到及時的解決，勢必又會引起新的問題、新的矛盾。

三、公益性公墓建設資金哪里來？

《殯葬管理條例》第五條規定：縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當制定實行火葬的具體規劃，將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉建設規劃和基本建設計劃。《公墓管理暫行辦法》第二條規定：在火葬區，要提倡骨灰深埋、撒放等一次性處理，也可經批準有計劃地建立骨灰公墓。公益性公墓是由村民委員會提出申請，報縣級民政部門批準，由村民委員會建立。在大多數經濟欠發達的村，如何建立公益性公墓？盡管公益性公墓屬于殯葬服務設施，應該“納入城鄉建設規劃和基本建設計劃”中，但公益性公墓的建設資金卻很難得到保障，這是公益性公墓建設中普遍存在的一個問題！資金問題解決不了，建設公益性公墓必然是一個“空頭支票”。這是城鎮化公益性公墓建設發展中的一大難題。

四、公益性公墓如何體現出公益性？

《殯葬管理條例》第八條規定：農村為村民設置公益性墓地，經鄉級人民政府審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批。第九條規定：農村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地。《公墓管理暫行辦法》第三條規定：公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。第十六條規定：未經批準，公益性公墓不得對外經營殯儀業務。民政部《關于進一步加強公墓管理的意見》強調：“對違反規定對外出售墓穴和骨灰存放格位的公益性公墓單位，要責令其停止營銷活動，出售墓穴和骨灰存放格位按非法轉讓行為處理。”從這些法規規定中我們可以看出，公益性公墓的公益性在于“為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地”、“不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地”、“不得對外經營殯儀業務”。因此，它具有“由國家或社會團體舉辦的以全體人民為對象的社會公共福利事業”的屬性，享有“社會公共福利事業一般為群眾提供免費的或低費的服務。在免費提供服務時，這些設施的維持和發展費用由國家負擔。在以優惠價格提供服務時，則由消費者負擔一部分費用，其余部分由國家負擔”的社會福利。只有嚴格執行這些規定，公益性公墓的公益性才能凸顯出來，才能給喪事群眾帶來殯葬改革成果的“紅利”與福祉。

五、公益性公墓建設成本要不要回收？

公益性公墓建設涉及到土地、墓穴材料、管理、工資等諸多成本與支出。公益性公墓建設成本要不要回收是一個復雜的問題：如果允許收費，則與經營性公墓相差無幾，既嚴重違反了殯葬法規與政策的規定，又與公益性公墓的性質、目的相悖；如果不允許收費，那只會導致一種結果，任何人都不會做這樣的虧本生意。除非是完全的公益性和慈善行為；如果沒有一個明確的“杠杠”，國家、政府不投資，社會、集體、民營、個人資本又不涉入，那么建設公益性公墓只能成為“空頭支票”，而無任何實質性的意義。而現有的殯葬法規及政策，對公益性公墓能不能收取成本或略有營利的收費，都沒有明確的規定與表述。筆者認為，在法規、政策無禁止的情況下，我們應該積極創新、大膽摸索，在實際工作中找出解決辦法。當前，應當鼓勵社會、集體、民營、個人資本投資興建公益性公墓。這樣，既有利于解決投資不足、資金不足的問題，又有利于公益性公墓的建設發展。只是要對回收資本的收費，嚴加規范、嚴加規定。

1. 嚴格實行社會力量、民營力量準入制。建設公益性公墓（骨灰堂）的主體與管理方，必須是縣級民政部門。社會力量、民營資本等其它單位要進入，民政部門必須進行嚴格的審查，包括資金來源、服務性質、收費標準、管理方式、占地面積、墓穴面積、建筑規劃、人員報酬等資質，必須要有明確的資料與備案。確保準入后，能夠嚴格遵守相關制度，進行有序的、正常的服務活動。

2. 明確收費的項目與范圍。公益性公墓具有社會公共福利事業的屬性。在免費提供服務時，設施的維持和發展費用由國家負擔。在以優惠價格提供服務時，則由消費者負擔一部分費用，其余部分由國家負擔。按照這樣的理解，參照《公墓管理暫行辦法》第十六條、第17條，《殯葬事業單位管理暫行辦法》第七條的規定，我們對公益性公墓收費的問題建議如下：

（1）國家、政府投資興建的公益性公墓，屬于“為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務”、“不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地”的“公共墓地”。“這些設施的維持和發展費用由國家負擔”。

（2）社會、集體、民營、個人資本投資興建的公益性公墓，實行提供“優惠價格服務”。允許他們開展低費或優惠價格的服務，按照“略有營利”的原則，限制嚴格的收費行為，只能在材料的進銷價、維修費、管理費、綠化衛生費的范疇內，實行略有營利的收費。

（3）為了照顧第2種“薄利”而又認真執行“公益性”的經營管理，調動社會、集體、民營、個人資本投資興建公益性公墓的積極性，可實行國家、政府補貼制，或由民政部門按安葬的數字，每年從福彩公益金中適當補助一些；或由“消費者負擔一部分費用，其余部分由國家負擔”。