社會福利政策的弱勢性亟需扭轉
——基于社會福利政策實施效果評估實踐

陳 濤

社會福利政策的弱勢性亟需扭轉
——基于社會福利政策實施效果評估實踐

陳 濤

政策是指國家運用立法和其他手段所制定的影響社會生產、生活及其他行為或活動的基本方針、要求和規定等。無論是滿足困難群體基本生活需要，還是提高全體成員的物質生活水平，制定和實施社會福利政策都是基本手段。

目前，中國已進入“社會政策時代”。所謂社會政策時代是社會福利政策作為一種現象較為集中出現的時期。具體而言，中央層面上，以民政部牽頭的為例，近年來推出了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》《民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》《養老機構設立許可辦法》《養老機構管理辦法》《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》《民政部關于進一步加強民政直屬假肢矯形康復機構建設與發展的意見》等等，范圍覆蓋老年人、兒童、殘障人等所有保障對象。從各地情況來看，社會福利政策更是層出不窮。特別是黨的十八大以來，從中央到地方，社會福利政策不僅有了量的積累，而且已成為了政府的核心功能之一。簡而言之，我國初步建立起了一個“廣覆蓋、多層次、保基本、低水平”的社會政策體系。

一、社會福利政策弱勢性的三個方面

● 社會福利政策系統的弱勢性，與人民群眾日益增長的社會福利需求很不相稱

此次實地調研，通過走進城鄉社區、社會福利機構，走訪困難群眾和老年人、殘疾人、困境兒童等特殊群體發現，各地社會福利政策部門特別是民政部門結合工作實際，在社會福利政策制定、實施方面，做了大量卓有成效的工作。同時，從收集到的多個層面特別是人民群眾的意見、建議中發現，在社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”發展的過程中，人民群眾的社會福利權利意識已然覺醒，社會福利權利訴求日趨增強。如果說這里有一個轉變，那就是困難群體在以各種方式提出保障自己利益的訴求，廣大人民群眾已不再把社會福利視為政府為民所做的實然好事，而是看作其應然權利，即政府在一定的條件下必須提供給人民群眾的服務。這一點恰好也可以解釋社會福利系統發生的系列事件為人們關注度高、容忍度低的現實狀況。

由此，廣大人民群眾的社會福利權利意識已然覺醒，而社會福利政策系統的弱勢地位依然沒有根本改變。人民群眾日益增長的社會福利需求，與當前條件下社會福利政策系統的弱勢地位很不相稱。

● 社會福利政策形成的弱勢性，與健全社會福利制度的歷史任務很不相稱

黨的十八大對社會福利事業發展提出了新要求，黨的十八屆三中全會對社會福利事業改革和發展作出了新部署，社會福利事業可謂使命光榮、任務艱巨、時間緊迫。貫徹落實中央精神，完成發展和改革任務，制定和實施社會福利政策是基本手段。

地方社會福利政策形成的經驗表明，政策形成的弱勢性沒有得到根本改變。比如，中部某省份《某省民政廳轉發〈某市關于進一步做好困境兒童分類保障工作的通知〉的通知》一文，通過走訪、抽查當地多個困境兒童家庭情況，與多個層面進行座談，政策落實效果顯著。但是省廳依然選擇轉發該文，而非直發。一份措施得力、行之有效、頗具創新的保護兒童的好政策，卻不得不堅持規避政策風險?？陀^地講，該政策并沒有多少個體考量，更多的是為社會福利政策的弱勢地位所困。此類實效好、有創新、有風險的政策在保守性較強的地域內，受此困境所擾，將更難形成。而在復雜形勢下，完成發展和全面深化改革的任務，謹慎行事確有必要，但是毫無風險、四平八穩實屬難為。因此，必須扭轉社會福利政策形成的弱勢地位，才能完成健全福利制度的歷史任務。

● 社會福利政策執行層的弱勢性，與緊迫、繁重的社會福利事業發展和改革的任務很不相稱

社會福利政策具有綜合性特點，涉及多個部門，在政策制定和執行過程中需要多個部門的合作。在社會福利政策不是專屬某一部門責任的情況下，一項政策的制定、出臺，特別是執行，要經過相關部門的復雜合作。

經驗表明，盡管社會福利政策部門特別是民政部門做了大量為民服務的工作，取得系列成績，但是在政策落實的過程中，由于社會福利政策對象處于弱勢，部門之間需要相當協調力度，聯合發文的政策經常處于“研究過程”中，獲批政策配套資金一直“在路上”。因為責權不統一，由民政等部門牽頭的社會福利政策實施效果就有可能打折扣。為此，與緊迫、繁重的社會福利事業發展和改革的任務相比，當前社會福利政策執行層的弱勢性亟待改變。

二、扭轉社會福利政策弱勢地位的三點建議

● 支持社會福利政策增權

增權的實質在于經濟政策和社會政策之間相互協調，經濟和社會均衡發展。在保持經濟政策優先的基礎上，進一步提高社會福利政策的地位。支持社會福利增權，就要從根本上扭轉社會政策屈從于經濟政策的地位。社會福利政策的增權將有助于調整國民收入的分配格局，緩解初次分配領域的矛盾，讓更多的社會成員共享經濟發展的成果，促進社會穩定和諧。

社會福利政策本身無法增權，要提升社會福利政策形成、政策實施系統的地位。政策對象一般屬于弱勢群體或困難群體，無法實現增權。充分支持社會福利政策增權，就要發揮社會福利政策部門特別是民政在社會建設中的骨干作用，提升社會福利政策特別是政策實施系統的地位。

調研中發現，廣大人民群眾的社會福利權利意識已然覺醒，社會福利訴求不斷增長。由此，廣大人民群眾的社會福利權利觀念在悄然發生改變。支持社會福利政策增權，滿足廣大人民群眾社會福利訴求，是進行社會建設、完善社會治理的必然選擇。

● 營造社會福利政策形成的寬松氛圍

扭轉社會福利政策形成的弱勢地位，需要緊緊抓住全面深化改革的歷史機遇，進一步磨礪改革銳氣，大力營造社會福利政策形成的寬松氛圍，允許社會福利政策選點試錯，寬容改革試點失敗，才能完成健全社會福利制度的歷史任務，“走出一條與我國經濟社會發展階段性要求相適應、與全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系相適應、不斷滿足人民群眾社會福利需要的新路子”。

實踐證明，無論積極或應付危機型的社會福利政策，對于促進我國社會結構轉型，化解社會風險，都有積極意義。社會福利政策的實施為廣大群眾提供了基本的生活保障，緩解了社會矛盾的壓力，即使作為危機時候的政策出臺，來解決特定時期的社會問題，也是有利于國家制度的運行。因此，營造社會福利政策形成的寬松氛圍，促使社會福利政策及時出臺是必然選擇。

● 支持社會福利政策執行部門實現責權統一

社會福利政策的形成、出臺和落實涉及多個部門。對于比較繁忙、又具有本位特征的各職能部門來說，實現精誠高效的合作，必須要有來自更高層的強制性權力的推動。各地經驗也表明，凡是一把手高度重視，政策實施部門堅持原則，充分發揮主導作用，所涉部門密切配合的地方，政策實施效果就好。

習近平總書記指出，一分部署，九分落實。社會福利政策要發揮其效用，關鍵在于執行。強化社會福利政策特別是政策執行部門的執行力，就必須實現責權統一。強化部門責權統一，必然帶來部門強勢，強化部門利益。退一萬步講，如果說社會福利政策部門有“部門利益”的話，那首先謀求的也是弱勢群體、困難群體的利益。為弱勢群體、困難群體而謀，必將獲得全社會的支持，一把手理應鼎力支持。謀求這樣的“部門利益”，就是真正的為民服務，才能獲取最大的政績。支持為弱勢群體、困難群體乃至為廣大人民群眾謀利，有利于促進利益結構互動，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力。

（作者單位：北京社會管理職業學院）