民政工作：轉型升級十字路口的選擇

谷紅彬

民政部門作為政府的重要職能部門，在協調社會利益、增進社會福祉、化解社會矛盾、穩定社會秩序、健全社會治理、促進社會和諧等方面發揮著基礎性作用。當前，傳統的、與農業社會和計劃經濟體制相適應的民政工作體制機制已經解體，但并沒有完全消除；現代的、與工業社會和市場經濟相適應的民政工作體制機制初步形成，但尚未健全完善，現行的體制機制仍存在部門分割、職責不清、權責失衡等問題，影響和制約民政工作和民政事業發展的各種體制性、機制性因素依然存在。

1. 民政擔負著在保障和改善民生中的兜底功能，但財政投入與群眾需求仍不相適應。2013年全國社會保障和就業支出6572億元，而用于民政事業的財政性支出約2300億元，只占整個社會保障支出的三分之一。目前，城鄉一體化的社會保障管理體系仍未健全，城市與農村保障資金投入不平衡、救助水平存在較大懸殊。普惠型社會福利制度需要雄厚的經濟基礎和財政投入做保障，但現有社會福利機構布局不合理，多為集中在機構的收養服務，而廣大老年人、殘疾人最需要的就近方便、支持居家養老的社區福利服務嚴重匱乏，難以滿足社會實際需求。社會福利事業仍滯后于經濟社會的發展。

2. 民政擔負著在加強和創新社會治理中的基礎功能，但基層基礎薄弱問題仍較突出。現代社會的治理，已經不同于以往自上而下的管理或管控，而是營造以法律為邊界的開放空間，讓更多的群眾和社會組織成為多元治理的主體，從而使各項改革協同配套，使改革與解決人民群眾關心的突出問題協同推進。但是基層民政機構的職責、權限及功能與此明顯不相適應，尤其在縣、鎮一級普遍處在“小馬拉大車”的運行狀態，在最基層的城鄉社區不僅缺乏專業性的社區工作者隊伍，且自治組織行政化矛盾突出。在城市，社區成了各個部門工作任務的接收層、操作層、落實層，面對流動人口、計劃生育、社會治安、文明創建、社會保障、環境衛生等各項任務，工作不堪重負；在農村，村級組織仍以完成鄉鎮下達的各項工作任務為主，鄉鎮通過“管人、管賬、管錢”的辦法，加強了對村級組織的行政管理和控制，強化了村民委員會的行政化傾向，村民自治功能日趨萎縮，不符合社區發展和社會進步的方向。

3. 民政擔負著在提供基本社會服務中的支撐功能，但缺乏有效的統籌協調和資源整合能力。民政工作具有廣泛性、社會性、群眾性特點，作為基本公共服務的提供者，橫向和縱向聯系的部門、單位都較多，大量的公共服務資源散落在各個條線、各個部門，影響和制約了基本公共服務發展水平，需要民政統籌協調、整合資源、構建完整的制度體系。但目前仍存在著各部門職責不清，容易出現議而不決、決而難行等現象，工作效率很受影響，除了救助、救災、慰問等應急性、政治性工作外，平時擺不上重要議事日程，民政工作沒有從根本上擺脫“發發錢、救救災、拜拜年”的傳統形象。同時，隨著區域經濟的快速發展和城市化、工業化進程的加快，各地出現一些園區、開發區等經濟區域，這些區域相對獨立，分割了原有的行政區劃，在提供社會服務的過程中，與原行政區域產生許多協調和銜接上的矛盾，致使經濟區域中民政工作出現盲點，在對傳統民政對象的服務上出現遺漏或者重復。

4. 民政擔負著在推進社會互助和慈善事業中的主體功能，但慈善救助的重要補充作用未能充分發揮。在社會保障的實施主體上，政府主要負責制度內的、兜底性的社會保障，大量制度外的困難群眾需要發揮慈善的補充職能，救助方向需要由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，充分調動社會資源和民間資源加以救助。但就目前情況來看，慈善事業在社會保障中的重要補充作用還沒有完全開發出來，加之一些外部環境因素的影響，普遍存在著慈善公益理念普及程度不高、社會參與率低、民間公益組織力量薄弱、政策法規滯后、管理體制和運行機制不順暢等問題。

5. 民政擔負著在促進軍民融合式發展中的支持功能，但面對大量信訪訴求缺乏有效的解決手段。涉軍群體是民政工作重要的服務對象，群體差異大、利益訴求多樣化。近年來，隨著國家和省一系列優撫安置政策的出臺，部分群體的利益得到了適度調整，但其利益訴求仍在不斷變化，民政部門在面對涉軍群體大量的信訪訴求上比較被動，往往陷于兩難：一方面政策的剛性決定了民政部門不能隨意開口子，另一方這些涉軍群體確實存在一些實際困難，民政部門所擔負的優撫安置任務更加繁重。

創新民政體制機制，加快推進現代民政建設，就是要把民政工作放到我國經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念等深刻變化的大背景中去思考，放到全面建設小康社會的歷史進程中去籌劃，放到構建社會主義和諧社會歷史任務中去謀劃，放到現代化建設的發展格局中去規劃。要著眼于民政工作功能作用的延伸和強化，提升民政工作科學發展層次和水平，在堅持政府主導、部門協同、社會參與的基本機制下，建立健全以規劃為指引的統籌發展機制，以公共財政為主體的多元投入機制，以項目建設為載體的目標管理機制，以群眾參與為主體的社會參與機制。

在功能定位上，一是要牢牢把握經濟社會發展的新特征。隨著工業化、信息化、城市化、市場化、國際化進程的加快，人們思想觀念、城鄉經濟結構、基層治理機制、社會利益格局等都在發生深刻變化，各種矛盾和問題交織在一起，在這個大背景下，迫切需要以社會管理創新來解決這些矛盾和問題，促進社會和諧穩定。民政部門擔負著大量的基層社會管理職能，必須在社會管理中找準位置、發揮作用；二是要牢牢把握困難群眾的新期盼。經濟發展、社會發展，歸根到底是為了人的全面發展。經過30多年的改革開放，鹽城綜合經濟實力上了個大臺階，人民生活水平顯著提高，現在正圍繞著“三先目標”、“四城建設”和“六大發展”的要求，向全面建成高水平小康社會邁進。但由于自然災害、區域發展不平衡以及個人偶發因素等各種原因，還存在一些特殊困難群體，讓他們切實分享改革發展的成果，民政戰線同志責無旁貸；三是要牢牢把握政府職能轉變的新要求。黨的十八大提出“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”等一系列涉及民政領域的科學論斷和要求，對于做好新時期民政工作指明了方向。民政工作中的社區服務、養老服務、擁軍優撫、專項社會事務，都屬于政府基本公共服務范疇。各級民政部門要積極轉變職能，按照建設人民滿意的服務型政府的要求，主動為廣大群眾提供更加高效、優質、便捷的公共福利產品和服務，不斷推進民政基本公共服務均等化。

在工作定位上，一是要實現服務對象從“特定群體”向“社會公眾”轉變。傳統民政工作的主要對象是困難群眾、孤寡老人、優撫對象等特殊群體，但隨著政府社會管理和公共服務職能的強化，民政職能不斷拓展，民政工作對象已經逐步覆蓋城鄉全體居民。打造現代民政，就是要在全面保障困難群眾基本生活的基礎上，探索構建適度普惠型的新型社會福利體系，實現從基本生活保障向關注城鄉居民生活質量、提升公共服務水平延伸；二是實現工作布局從“農村為主”向“城鄉統籌”轉變。計劃經濟體制下“單位制”社會管理和保障模式，決定了民政工作絕大部分業務集中在農村。而今，民政各項業務均已呈現城鄉統籌協調發展趨勢，如以往僅局限于農村的自然災害救助工作，也逐步在城市部署開展；城市社區建設、城鎮低保、城鎮退役士兵安置、社會福利等工作，已經全部向農村延伸，隨著城鄉一體化發展步伐的進一步加快，城鄉統籌的民政工作布局將更加明朗化；三是實現工作機制從“部門運作”向“合力推進”轉變。社會性是現代民政的顯著特征，能否有效動員各方力量參與民政事業發展，直接影響民政工作的成效。迫切需要我們從民政工作的實際特點出發，探索建立政府主導、部門協作、社會參與、合力推進的民政工作機制，改變過去單打獨斗的局面。

在路徑方法上，一是要推進工作理念的現代化。破除墨守成規、因循守舊、安于現狀的觀念，跳出民政思考民政的圈子，切實改變傳統民政“一畝三分地”和“老死不相往來”的工作格局，將過去單一的、分割的、孤立的社會救助、社會管理和社會事務工作統籌兼顧、整合推進，將民政系統內部看似無關的各項工作進行內在條線的抽取、梳理和重新塑造，從而實現統籌兼顧、互為支撐、整體推進、借勢而為、借力發力的整體效果；二是要推進工作方式的現代化。從破解長期阻礙民政發展的瓶頸問題入手，建立民政工作長效化管理服務機制，實行規范化、標準化、精細化管理，傾聽群眾呼聲、掌握民生需求、暢通民生渠道，保證民生問題在最短的時間內以最快的速度解決，堅持優質服務和有效監管的有效統一；三是要推進工作手段的現代化。以項目作為推動民政工作的載體，完善項目規劃、落實項目儲備、爭取項目資金、推進項目實施。要充分引進市場機制、社會資金和社會組織為民政服務，促進市場力量進入民政事業，統籌整合社會資源，學習用經濟的手段解決發展的問題、用法律的手段解決穩定的問題、用現代化技術手段解決服務問題，提升民政管理服務效能；四是要推進民政人才的現代化。逐步轉變人們對民政工作“雜而不專”的印象，提高民政工作職業化、專業化水平。要在民政各領域培養專業化、職業化人才，強化專業知識、技能、方法的運用。突出抓好基層基礎建設和城鄉社區、民政事業單位社工崗位設置，出臺薪酬待遇激勵措施，加強專業社工人才培養使用，以大力發展專業社工隊伍為抓手，帶動整體民政工作的專業化提升。