廣西城市社區治理創新的成效與啟示

王杰秀 閆曉英 張希 周京

廣西城市社區治理創新的成效與啟示

王杰秀 閆曉英 張希 周京

面對基層社會治理創新的新要求，我國城市社區治理仍面臨許多亟待解決的突出問題。2000年以來，廣西壯族自治區全面推進社區建設工作，充分利用社會變革、城市轉型的重要契機，積極探索城市社區治理新模式，為破解社區治理難題提供了有益的啟示。

找準政府在推動社區治理創新中的位置

如何處理政府管理與社區自治的關系，是當前中國社區治理的一個難題。在推進社區治理創新中，廣西很好地破解了這個難題，明確并強化了政府在政策制定、規劃協調、投入保障等方面的主體責任。

出政策，為社區治理提供有利發展和保障的環境。社區治理創新離不開政策支持，尤其是在當前全面深化改革的關鍵時期，更加需要各級政府通過制定一系列政策法規來為社區治理提供有利的發展環境。按照黨中央、國務院和民政部關于推進社區建設的有關決策部署和文件精神，廣西結合本地實際，認真總結自治區多年來社區建設的經驗，先后推動出臺了《關于扎實推進城市社區黨風廉政建設的意見》《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》等政策文件，明確了新形勢下廣西城市基層管理服務、城市社區建設的新任務、新要求。2013年，廣西出臺了《關于加強城市社區建設 創新社區管理服務的意見》，對社區建設的組織領導、部門職責、經費保障、人才建設等多方面提出了明確要求，為進一步強化城市社區自治和社區服務功能奠定了堅實基礎。意見出臺之后，各地紛紛加強政策創制力度，制定開展社區治理的相關計劃、辦法、實施意見，為社區治理提供有力的組織保障和經費保障。南寧市委、市政府印發了《關于加強新形勢下城市社區建設的意見》，對社區工作人員隊伍建設、社區建設經費保障、社區陣地建設、社區管理體制機制等方面工作進行了責任分解。柳州市印發了《關于開展城市社區網格化管理試點工作 提升社區黨建“三有一化”水平的實施方案》，通過開展“基層組織建設提升年”活動，推動社區治理創新。梧州市就開展示范性社區建設制定了規范性文件。來賓市把社區建設工作列為黨代會報告、國民經濟社會發展第十二個五年計劃和文明城市創建的重要內容。

轉職能，強化社區自治特性、實現社區自我服務。面對社區居民日益增長的、多樣化的公共需求，政府必須給社區更大的自由空間。近年來，針對社區行政負擔較重等問題，廣西逐步清理和整合在社區設立的各種行政工作機構，規范面向社區開展的檢查評比達標活動，大力壓縮各類會議、臺賬和材料報表。嚴格實施社區公共服務事項準入制度，凡委托社區居委會的有關事項，實行權隨責走、費隨事轉。同時，引導各地推動街道辦事處職能和工作重心轉向社會管理和公共服務，依托街道政務服務資源，建立街道社區服務中心并設立“一站式”服務大廳，為社區及居民群眾提供方便快捷優質的公共服務。并進一步明確街道辦事處對社區建設和社區管理服務負有規劃、指導、協調的職責，支持社區居民委員會依法開展自治工作，但不得干涉依法屬于社區居民的自治權利。

搭架子，建立起多元主體的互聯、互補、互動機制。如何最大程度激發各個主體參與社區治理的活力，是影響社區治理成效的關鍵因素。南寧市正在試點的“四位一體”模式就是其中的典型，取得了顯著成效。所謂“四位一體”即建立由社區黨組織、社區居委會、社區居務監督委員會、社區服務站構成的組織構架，形成社區黨組織領導，社區居委會主導，社區居務監督委員會、社區公共服務機構、社區社會組織、業主組織、物業管理機構、駐區單位和社區居民多元參與、共同治理的格局。其中，社區黨組織，是社區各項工作的領導核心，領導和協調社區各種組織圍繞社區建設發展需要和社區群眾需求建設社區；社區居委會，是基層群眾性自治組織，行使民主議事、民主管理、自我教育、自我服務職能；社區居務監督委員會，在社區黨組織領導下獨立行使監督權，組織協調居民或居民代表依法監督社區居民委員會執行黨的路線、方針、政策和決議及社區內各項經濟、社會事業的情況；社區服務站，是政府在社區層面設立的公共服務平臺，全面承接和履行政府延伸至社區的各項社區公共管理和服務職能。通過分工合作，形成各個主體密切配合廣泛參與的社區治理模式。

廣西城市社區治理的經驗表明，政府不僅不能失位，還應找準位置，發揮領導和引導作用。離開了政府的支持，社區自治也難以實現。廣西社區治理創新推動了由政府單向管理轉變為政府行政管理與基層群眾自治有機結合，實現了社區多元主體參與治理。但這種多中心治理模式并不是要求政府從公共事務領域退出和讓渡責任，而是政府角色、責任與管理方式的變化。在社區治理中，政府被賦予新的角色和新的任務，即制定多中心制度的宏觀框架和參與者行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品供給和公共事務處理提供依據和便利。

加強社區良性運行的保障能力建設

無論是提供服務，還是實現自治，社區治理創新均需要一定的經濟保障作為支撐。在財政經費有限的情況下，廣西充分調動一切資源力量，通過多種途徑，把更多的人力、財力、物力向基層傾斜，探索建立起一套由上至下的社區建設保障機制。

大力度改善社區服務基礎設施。在自治區層面，結合實施《社區服務體系建設規劃（2011—2015）》，連續三年安排福彩公益金用于改善社區服務設施。2013年爭取中央財政800萬元、自治區福利彩票公益金2500萬元，實施城鄉社區服務設施建設項目72個，切實解決了部分困難社區的工作、服務用房問題，更有效地提高和改善了自治區社區服務基礎設施的整體水平。南寧市、梧州市、來賓市等地把解決社區居委會辦公用房項目建設列入到為民辦實事項目。柳州、桂林、北海、防城港等地把社區服務設施建設作為推進城市和諧社區建設的重要內容，加大投入，整合資源，取得了明顯成效。目前，全區90%的社區實現了基礎設施覆蓋。其中，40%社區的服務場所面積達到每百戶20平方米的標準。

配備社區惠民專項資金。從2012年起，針對個別公共服務惠及不到社區又沒有資金解決的民生問題，南寧市每年按每個社區10萬元的標準，各城區（開發區）按1∶1的比例配套投入建立社區惠民項目專項資金。為了確保惠民項目的順利實施，南寧市先后制定了《2012年南寧市社區惠民資金實施方案》《南寧市社區惠民資金使用管理暫行辦法》和《2013年南寧市社區惠民資金項目實施方案》，保證專款專用。柳州市多次下發文件督促各城區財政新增小街巷維護、網格關愛等其他項目經費，用于街道、社區自行開展為轄區居民辦理力所能及的社會事務。

引入社會力量參與社會治理。為充分發揮社區社會組織的主體作用，廣西積極引導各地通過政府購買服務、設立項目資金等途徑，重點培育了一批社區服務性、公益性、互助性的社會組織參與社區管理服務。南寧市采取在試點社區建立“社會組織孵化基地”做法，以低價或無償的方式，為社會組織提供政策咨詢、法律服務、交流培訓等服務。得益于各項經費投入，廣西城市社區建設逐步從“三無”（無地方、無錢、無人）轉變為“四有”（有地方辦事、有錢辦事、有人辦事、有章理事），為各社區進行自我管理、自我服務的良性運行提供了有力保障，促進了社會和諧。

促進社區自治能力和公共服務水平互為增長

改善社區公共服務能力既是社區自治的重要內容， 也是提高社區自治能力的重要途徑。廣西把提高社區服務能力作為強化社區意識，提升社區自治能力的突破口，實現了社區自治能力與公共服務水平的持續提高，促進社區持續、健康、穩定發展。

利用現代管理手段增強社區服務功能。廣西在社區服務能力建設中，利用現代化的管理手段，推動管理觸角的延伸和管理方式的精細，真正實現源頭管理和服務。柳州市柳南區探索實施網格化社區服務管理模式，依托現有的社區管理體系，以轄區內的居民為服務對象，每個社區劃分成若干個網格，在每個網格區域內配置網格黨小組、網格服務管理隊等服務團隊，并明確一名社區工作人員作為網格責任人，承擔網格管理職責。通過上門走訪、發放信函、電話詢問等方式，細化各項服務工作，協調解決矛盾糾紛，切實做到“小事不出格、大事不出街、矛盾不上交”，為社區居民群眾提供“精細化”的貼身服務。同時，結合社區信息化建設，柳南區還獨立設計開發了網格化信息系統，將網格化管理服務平臺和信息平臺進行有效融合。網格責任人只需手持信息終端入戶收集和儲存居民基本信息，系統就可以自動生成相關業務、信息表格。通過與其他線口工作系統連接，資源數據共享，實現社區、街道、職能部門的網上辦公。網格化信息系統，使社情民意得到了實時反映、實時處理。在滿足居民需求、解決難題的過程中，提升了居民的歸屬感和認同感。

探索社區服務型自治模式。廣西柳州市柳南區屬于城鐵結合部，原先由柳州鐵路局管轄。柳鐵南遷后，除了把鐵路管轄的司法、學校、醫院等部門明確移交柳州市管理外，其他的諸如市政設施、城建等問題并沒有明確規定屬誰管理，形成了大量的“三無小區（無業主委員會、無物業管理、無安保措施）”。針對“三無小區”衛生環境差、無人管理的現象，柳南區在政府出資招聘環境衛生保潔員負責保潔的同時，注重引導社區居民開展“自助式管理”，實行自我管理、自我服務。其中，南環街道東苑社區的東苑小區由于無專門的物業管理，致使小區一些路段出現垃圾堆積現象。為了改變小區衛生環境，社區組建了一支“巾幗創衛娘子軍”，每天定期對小區安全環境進行監督檢查。南站街道的太陽社區和大鵝山社區，由社區居民選舉一批熱心為大家服務的代表組成自管會，對社區事務和向居民收取的清潔經費等費用進行管理。

廣西的經驗表明，只有不斷增強社區居民對社區的認同感、歸屬感，提高社區居民對社區公共事務的參與度與積極性，才能實現社區自治能力與公共服務水平的持續提高，促進社區持續、健康、穩定發展。在服務型自治實踐中，居民的意愿、愿望得到滿足，居民的主體價值得到體現。長期以來居民意見大、政府難以管好的各種問題，都迎刃而解。

幾點啟示

黨的十八屆三中全會提出“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，“堅持系統治理，加強黨委領導、發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節，居民自治良性互動”，突出強調了社區治理在社會治理中的基礎作用。作為后發展地區，廣西城市社區治理的做法和經驗，顯示了我國城市社區建設的多樣性實踐，對于我們探索優化城市基層治理層級、理順城市社區治理責權、完善城市社區治理結構具有一定的參考意義。立足廣西實情，我們認為在城市社區治理創新中應該重點把握以下幾點。

一是要注重協同推進，堅持將回歸基層群眾自治作為落腳點。所謂協同推進，就是要在各級政府層面建立協調機制，明確領導責任和部門職責，加強城市社區建設的頂層設計和整體規劃，做好部門間的政策溝通與協調，在整合政府行政資源的基礎上，把部門優勢轉化為推進社區建設的強大動力。社區自治是培育基層社會自治能力的起點，也是重構基層社會治理模式的基礎。因此，在推動建立社區治理協調機制的同時，還要堅持將回歸基層群眾自治作為推進社區治理的落腳點，不斷拓寬范圍和途徑、豐富內容和形勢，增強居民自治的吸引力，提高社區建設的服務水平。

二是要創新要素培育，建構社區不同行為主體互動機制。以社區需求為導向，培育社區發展的基本要素，建構社區多元主體互動機制，是確保社區治理決策科學、執行有力、監督有效的關鍵。首先，要妥善解決好黨的領導與社區自治組織之間的關系，科學劃分社區黨組織和社區自治組織各自承擔的職責，全面認識社區黨組織發揮領導作用的途徑，研究社區黨組織發揮領導作用的組織形式。其次，要進一步加強社區自治組織議事協商制度，健全民情懇談、社區聽證、社區評議等對話機制。同時，要強化權力監督，完善社區黨務、居務、財務、服務信息公開。逐步推動形成社區黨組織領導，社區居委會主導，社區公共服務機構、社區社會組織、業主組織、駐區單位和社區居民多元參與、共同治理的良好局面。

三是要引入市場機制，加快社區服務業的社會化進程。社區居民對社區服務的需求日益多元化和多層次化，在客觀上要求將市場機制引入到社區服務領域。要引入市場機制，吸引社會資本，就要正確處理無償服務和有償服務的關系。強調開展有償服務是為了更好地開展無償服務，有償服務獲得的利潤是用來彌補福利服務的資金不足和發展新的社區服務項目，擴大社區服務規模，使社區服務業真正走上以社會效益為目的，以經濟效益為手段，自我積累、自我發展的良性發展道路。同時，還要正確處理政府和市場的關系，要充分發揮市場調節作用，政府要把社區服務的工作剝離給社會服務組織承擔，把主要精力放在建立一套運轉有序、富有活力的組織管理機制、利益分配機制和監督機制上，為更好地吸引社會資本投資社區服務業營造一個良好的環境。

四是要加強文化建設，增強社區居民的認同感和歸屬感。積極向上的社區文化是基層社會的潤滑劑、粘合劑，它可以滿足社區居民的精神需要，增進交流溝通，并由此對經濟、社會產生正面影響。因此，在社區治理創新中，必須高度重視社區文化建設的重要作用。要加快社區經濟發展，不斷壯大社區經濟實力，切實解決社區經濟空殼問題。要逐步完善社區文化建設的相關政策規定，保障社區文化建設的合理有序發展。要充分利用街道文化站、社區服務活動室、社區廣場等現有文化活動設施，組織開展形式多樣、健康有益的文化活動。通過引導社區居民參與，增強社區凝聚力，提升社區居民的認同感和歸屬感。

（作者單位：民政部政策研究中心）