社會工作：社會治理創新的重要制度安排

民政部副部長 宮蒲光

社會工作：社會治理創新的重要制度安排

民政部副部長 宮蒲光

社會工作是現代化的重要標志，是工業化、城市化、市場化發展到一定階段的必然產物，它是在社會服務和管理領域，由專業組織和個人通過專業理念、知識、技能和方法，向社會提供的專業服務，就內涵而言，稱其為“專業社會服務”更為貼切。作為創新社會治理、促進社會和諧的一項重要制度安排，社會工作擔負著實施社會服務、傳遞社會政策、維護社會穩定的重要功能。

民政部是最早意識到社會工作的重要作用并將其引入業務領域的政府職能部門。1983年1月，當時北京市分管民政的副市長、著名社會學家雷潔瓊在全國民政工作理論研討會上提出“民政工作就是中國特色的社會工作”，“民政干部職工都應學習運用社會工作專業理念、知識與方法”。這是理論和認識上的重大建樹。1987年，民政部和國家教委在北京馬甸召開社會工作專業教育論證會，這次會議確立了我國社會工作教育發展的基本方針。同年，民政部社會工作教育研究中心成立，時任民政部副部長的張德江同志兼任中心主任。1988年，民政部資助北京大學設立了社會工作專業，為民政系統培養社會工作碩士。1991年，中國社會工作協會成立，這是社會工作發展史上的重要里程碑。此后20多年，民政部一直以教育培訓為切入點，積極推進社會工作人才隊伍建設，為社會工作深入發展奠定了堅實基礎。

2006年黨的十六屆六中全會，第一次做出了建設宏大的社會工作人才隊伍的決策部署，標志著社會工作發展的春天來到了。同年底，中央組織工作會議強調“要像高度重視選拔培養經濟建設人才那樣，高度重視選拔培養社會工作人才。”2010年《國家中長期人才發展規劃綱要》，將社會工作人才隊伍建設納入國家六支主體人才隊伍范圍。2011年中央18部委聯合印發了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，2012年中央19部委聯合印發了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃》，描繪了社會工作的發展藍圖，明晰了社會工作的發展方向，開啟了社會工作發展的新時代。目前，全國持證社工12.3萬人；社工崗位8.2萬個；全國購買社工服務投入17.2億元；民辦社工機構2452個；去年培訓26.6萬人；全國社工人才36萬人。社工事業蓬勃發展，已成為社會建設的重要力量。

一、發展社會工作是社會治理創新的客觀要求

當前，我國正處在現代化建設的重要時期，進入改革深水區和矛盾高發期，進入經濟轉軌、社會轉型和發展升級的關鍵期，迫切需要社會治理創新，加快實現社會管理向社會治理的轉變。推進社會工作制度建設，正是這一轉變的題中應有之意。

（一）完善社會服務體系需要社會工作。社會治理創新的根本出發點就是要強化社會服務，促進公平正義。隨著人們的社會服務需求日益多樣化、個性化，迫切需要以社會工作為抓手進行服務體制和方式創新。一是發展社會工作可以促進流動人口融入城市。我國現有流動人口2.67億，其中年齡在28歲以下的新生代流動人口占一半。發展城市社會工作，可以為他們提供環境適應、生活扶助、就業援助、生計發展、權益維護等服務，可以幫助他們盡快融入城市生活。二是發展社會工作可以使農村留守人員感受社會關愛服務。目前，全國有1.57億農村留守人口，包括6000多萬農村留守兒童、5000萬留守老人和4700多萬留守婦女。發展農村社會工作，可以為留守兒童提供成長輔導、權益保護服務，為留守老人提供生活照料、心理慰籍服務，為留守婦女提供技能培訓、精神減壓服務，讓農村留守人員生活得更踏實、更安全。三是發展社會工作使困境人群得到社會救助服務。我國現有城市低保人員1998萬，農村低保人員5315萬，農村五保供養人員534萬，失獨家庭100多萬，共近8000萬，占總人口6%左右。他們迫切需要在做好物質救助的同時，提供心理疏導、資源鏈接、社會融入等社會工作服務，幫助他們提升發展能力，重樹生活信心。四是發展社會工作為老年群體、殘疾群體提供社會照顧服務。去年底，我國老年人口數量突破2億，老齡化達14.9%，失能、半失能老人3700多萬；殘疾人達8500萬，迫切需要專業社會工作者，為他們提供精神慰籍、生活照料、殘障康復、文化娛樂等服務，使他們過上有保障、有尊嚴的生活。

（二）預防化解社會矛盾需要社會工作。社會治理創新的一個重要任務就是有效預防和化解社會矛盾，最大限度增加社會和諧因素。社會工作在這方面可以發揮重要作用。一是通過社會工作，可以及早發現矛盾。社會工作者具有深入群眾、貼近基層的優勢，能夠及時發現、及早介入基層矛盾和社會問題。廣州在全市150多個街道設立了家庭綜合服務中心，安排3000多名社工到各個社區，開展入戶調查、需求評估、問題排查，及時發現問題苗頭、消除安全隱患，避免了很多社會矛盾的發生與激化。二是通過社會工作，可以及早化解矛盾。社會工作者作為政府與當事者之間的“第三方”，可以更好地協調各方關系，更好地化解矛盾。2011年，富士康接連跳樓事件發生后，深圳市政府要求民政局緊急抽調400多名社工進駐富士康，有針對性地開展了心理干預、勞資協調、生產適應等服務，幫助富士康成功走出了跳樓陰霾。此后，深圳全面推進企業社會工作，并成為一種制度安排。三是通過社會工作，可以改進矛盾化解方式。對有不良行為青少年、艾滋病患者、重癥精神病患者、接受社區矯正人員、刑釋解教人員等特殊人群，僅僅依靠傳統的剛性管教方式往往是治標不治本，迫切需要社會工作者幫助他們解決生活困難，疏導心理情緒，糾正行為偏差，重新融入社會。

（三）應對社會重大風險需要社會工作。社會治理創新的另一個重要任務就是降低社會風險。社會工作在社會風險干預和應急處置中具有獨特作用。一是在風險發生前，社會工作者可以組織培訓志愿者，普及風險防控和危機應對知識，提升居民的風險預防、風險識別和風險抵抗能力。二是在風險發生中，社會工作者可以為災難受害者提供哀傷輔導、心理疏導、情緒撫慰等服務，組織引導志愿者有序參與，彌補政府救援處置力量的不足。三是在風險發生后，社會工作者可以深入災區，靠前服務，持續關懷災難受害者，幫助他們走出災難陰影，提升自我恢復與發展能力。

（四）激發社會活力需要社會工作。社會治理創新的核心目標，就是要不斷激發社會活力，建立一個既充滿活力又和諧有序的現代社會。社會工作在這方面有著獨特的優勢。一是發展社會工作，可以提升人們的社會參與能力。北京西城區、浙江嘉興市、成都錦江區、濟南歷下區、杭州上城區等地，大力發展社區社會工作，積極發揮社會工作者助人自助、宣傳倡導、資源策動的優勢，培育社區居民的參與意識，逐步形成了社區建設人人參與、共建共享的良性格局。二是發展社會工作，可以壯大社會參與的力量。近年來，山東泰安市充分發揮社會工作者引領志愿者的作用，創造了“菜單式”志愿服務管理模式，實現了群眾個性服務需求與志愿者專門服務供給的有效對接，既降低了政府管理服務成本，又拓展了社會服務范圍、融洽了居民關系、增強了社會凝聚力。三是發展社會工作，可以拓寬社會參與的平臺。社會組織是社會參與的重要載體，社區是社會參與的重要平臺，社會工作是連接社會組織和社區參與社會治理的重要紐帶。近年來，北京、上海、江蘇等地，積極探索建立社工、社會組織、社區“三社聯動”機制，進一步激發了社區、社會組織的活力，暢通了社會參與的渠道。

二、當前發展社會工作面臨的幾個主要問題

我國社會工作雖然取得了重要進展，但總體看，與創新社會治理、構建和諧社會的要求和人民群眾不斷增長的服務需求相比，還有不小差距，還存在許多瓶頸問題。

（一）認識問題。當前，社會工作發展，在認識上還存在三個突出問題：一是不熟悉社會工作。不少人對社會工作的內涵外延缺乏基本了解，把社會工作等同于傳統的黨的群眾工作和思想政治工作、泛化為所有的社會治理和社會建設工作；將專業社會工作者寬泛理解為廣大城鄉基層組織黨員干部、社區工作者、群眾工作骨干以及志愿服務者。二是不認同社會工作。一些地方政府和領導認為社會工作投入高，見效慢，不適合中國國情；認為社會工作只適合在經濟發達地區開展，經濟欠發達地區還不具備條件發展社會工作；認為我們黨有傳統的群眾工作法寶和思想政治工作優勢，有強大的基層黨組織和群團組織網絡，不需要另搞一套社會工作體系；還有的認為社會工作是可有可無、可干可不干的錦上添花工作。三是不重視社會工作。一些地方和單位認為發展社會工作是職能部門的事情，用不著興師動眾，也不值得太多投入。這些認識問題，不但在廣大群眾中存在，而且在許多領導干部中也存在，成為影響社會工作發展的首要問題。

（二）理論問題。如何建構符合中國國情、反映時代要求、與國際接軌的社會工作發展體系，是當前急需研究解決的重大理論問題，也就是社工理論界說的“本土化”問題，解決這個問題，需要研究處理好三方面關系：一是社會工作與思想政治工作、黨的群眾工作之間的關系問題。思想政治工作和群眾工作是我們黨在長期的革命和建設實踐中探索形成的發動群眾、組織群眾、服務群眾、引導群眾的重要方法，也是我們黨的一個傳統優勢。專業社會工作與群眾工作、思想政治工作在目標、對象等方面有很多相通之處，但在理念、方法、視角等方面存在顯著的區別。在建構中國特色社會工作中，如何理解專業社會工作與黨的群眾工作之間的關系？如何實現社會工作與思想政治工作和群眾工作的互相借鑒、融合發展？這是需要認真研究的一個重要理論問題。二是社會工作與基層社區工作之間的關系問題。在構建中國特色社會工作中，如何明晰社會工作在基層社區中的發展路徑，如何發揮社會工作在基層社區中的專業作用，如何處理好社會工作專業人才和傳統社區干部之間的關系，也是需要深入研究的重要問題。三是社會工作與社會服務之間的關系問題。社會服務是社會政策的實現載體、社會保障的重要支撐。作為一種專業化的社會服務，社會工作如何有機嵌入現有社會服務體系之中，對傳統社會服務進行提升、補充、整合和規范，是又一個需要研究的重要問題。

（三）實踐問題。社會工作在實踐中遇到的問題，突出體現在四個方面。一是政策問題。盡管確立了國家頂層制度框架，但缺乏社會工作立法，各行業、各領域社會工作專項政策不夠完善，社會工作相關配套制度尚未建立。二是隊伍問題。一方面是社工機構發展緩慢，全國才2452個，除廣東、浙江、四川、上海和內蒙古超過100家外，其余省市都只有幾十家。民辦社工機構普遍存在生存和發展上的困難，體制性的保障有但比較薄弱。另一方面是社會工作專業人才隊伍規模還較小，僅占全國總人口的0.26‰，與發達國家2‰的比例相比還有較大差距；結構不太合理，尤其缺乏能夠解決復雜社會問題、開展社會工作服務的高端人才。社會工作專業人才激勵保障機制不健全，薪酬待遇較低，人才流失嚴重。三是崗位問題。相對于36萬多社會工作專業人才，目前8萬多的社會工作崗位嚴重不足；許多群眾團體、事業單位、社會組織和社區社會工作崗位還不明確、不規范；民辦社會工作服務機構數量還很少，吸納社會工作專業人才的能力還有限。18部委印發的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》中關于社工崗位設置的要求，還沒得到很好的落實。全國只有北京、廣東、上海三個省市社工崗位過萬。四是保障問題。各地執行政府購買社會工作服務政策情況差異很大，不少地方還沒有落實到位，大部分縣市根本沒有這方面的財政投入。從上到下的社會工作行政管理體系尚未建立，“無專職人員”、“無專門機構”、“無專項經費”的“三無”問題還很嚴重。此外，社會工作發展不均衡問題也比較突出。東部發達地區社會工作發展快于中西部欠發達地區，城市快于農村，民政領域快于其他領域。全國有70%以上的縣（市）尚未真正開展社會工作，越到基層、工作越薄弱。

三、加快發展社會工作，擔當時代重任

順應我國現代化發展的客觀需要，加快發展中國特色的社會工作，充分發揮社會工作在創新社會治理中的獨特作用，是今后一個時期必須著力推進的一項重大社會工程，也是民政部門應該主動承擔的一項重要使命。

（一）社會工作發展的總體思路

今后一個時期，我國社會工作發展的總體思路是：明確一個定位、促進兩個融入、建全三個機制、實現四個轉變。

——明確一個定位。就是明確我國社會工作還處于起步發展階段的基本定位。推進中國特色社會工作，必須立足于這個實際，正確看待這個階段存在的困難、問題和挑戰，科學提出切實可行的發展思路、戰略目標與重點任務，恰當把握社會工作推進的規模、速度和力度。

——促進兩個融入。一是促進社會工作融入社會治理大局。要積極推動社會工作與社會治理相結合，加快推動教育、衛生、公安、司法、信訪、扶貧、人口計生、工會、共青團、婦聯、殘聯等部門，在本系統、本領域積極發展社會工作，使社會工作逐步成為社會治理和社會建設的重要專業力量。二是促進社會工作融入民政事業發展大局。社會工作是樹立現代民政理念的重要抓手。要在各項民政業務中積極推廣社會工作專業理念，大力普及社會工作專業知識，率先開展社會工作專業實務，切實增強民政為民服務、為民解困的實效。

——健全三個機制。一是健全社工、社區、社會組織“三社聯動”機制，在社區、社會組織中有效運用社會工作的價值理念、知識方法和人才資源，提升社會組織能力，完善社區服務功能。二是健全社工、義工“兩工互動”機制，形成社會工作人才引領志愿者、志愿者協助社會工作人才開展服務的互動格局，增強社會服務成效。三是健全政府購買社會工作服務保障機制，加快推進政府購買社會工作服務政策創制，完善政府購買服務價格形成、服務流程、成效評估等標準規范。

——推動四個轉變。一是在工作重點上，推動社會工作由頂層制度設計向底層實踐深化轉變。二是在發展路徑上，推動社會工作由少數地區、局部領域先行試點向各地區、各領域全面推進轉變，由注重人才培養向人才培養與實務推進并重方向發展。三是在推動主體上，由民政部門單獨推動，向積極爭取黨委政府的重視支持，加快建立組織部門牽頭抓總、民政部門具體負責、有關部門密切配合、社會力量廣泛參與的工作機制轉變，促進社會工作全面發展。四是在服務成效上，推動社會工作由少數人認知、少數人群享有向全社會認同、全體居民共享轉變。

（二）當前要著力抓好的重點工作

發展社會工作是一項長期性、復雜性、系統性工程，從我部工作部署上看，當前急需抓好五項工作。

一是強化激勵保障。抓緊出臺社會工作專業人才激勵保障政策，協調有關部委將持證社會工作專業人才納入專業技術人員管理范圍，參照評定職稱待遇；研究制定不同等級社會工作專業人才的薪酬指導標準，納入政府購買社會工作服務資金測算體系；鼓勵有條件的地方在引進落戶、檔案管理、保險交付等方面創新突破，解決社會工作專業人才后顧之憂。

二是深化人才評價。按精簡行政審批的精神，一方面，盡快將社會工作者職業水平考試職能從部里轉移出去；另一方面，積極做好政策修訂、標準完善和監督檢查等工作。同時要協調出臺高級社會工作師職業水平評價辦法，加快建立初級、中級、高級相銜接的職業水平評價體系。

三是推進崗位開發。繼續抓好社會工作崗位的認定、開發與設置，率先在民政系統開發出一批社會工作崗位。將崗位開發作為推進社會工作發展的突破口，抓緊研究制定社會工作崗位開發設置的指導性政策，在城鄉社區、相關事業單位與群團組織內設立一批社會工作崗位，推動相關企業和社會組織新增一批社會工作崗位。

四是促進社工服務機構發展。加快落實《民政部關于進一步促進民辦社會工作服務機構發展的意見》，通過購買服務、公益創投、提供辦公場所和啟動資金、落實稅收優惠和直接登記政策等措施，努力發展一批民辦社會工作服務機構，力爭到2020年實現培育發展8萬家民辦社會工作服務機構的目標任務。

五是夯實工作基礎。抓住創新社會治理和轉變政府職能的契機，積極爭取在民政系統內設立社會工作行政管理機構、配備專門人員，確保社會工作政策有機構、有人員落實。積極協調財政部門將社會工作經費納入財政預算科目，鼓勵有條件的地方爭取設立社會工作發展專項資金；積極引導企事業單位、基金會和公民個人捐資支持社會工作發展，加快形成以財政資金為主體、社會資金為補充的社會工作投入格局。

社會工作是社會矛盾的調和劑、社會和諧的潤滑劑、社會穩定的減壓器，社會文明進步的重要標志。民政系統要牢牢把握中央全面深化改革的契機，加快社會工作發展步伐，加快建構社會工作制度體系，為創新社會治理、建設和諧社會、實現中華民族偉大復興的中國夢做出民政人的應有貢獻！