淺談“增量改革”與“警務善治”
——關于深入實施“警務廣場”戰略的探索與思考

□梅旗華

（湖州市公安局，浙江湖州 313000）

淺談“增量改革”與“警務善治”
——關于深入實施“警務廣場”戰略的探索與思考

□梅旗華

（湖州市公安局，浙江湖州 313000）

當前和今后一個時期的警務改革，要以“增量改革”為指引，由“控制管理”向“服務管理”轉變，由“單一型管理”向“多元合作型管理”轉變，由直接微觀管理向直接間接相結合管理轉變，由強調工作執行向過程與結果并重轉變。要實現“警務善治”，必須讓警務工作更加契合“善治”的八大要素，即“法治、參與、公正、透明、責任、效率、穩定、廉潔”。

“增量改革”；“警務善治”；新公共管理；“警務廣場”；民意導向警務

一、關于“增量改革”與“警務善治”的解讀

“增量改革”是我國著名政治學者俞可平關于“增量民主”（incremental democracy）理論改革方式的論述①。“增量改革”的實質，是指在不損害公民政治利益的前提下，倡導政府和公民在政治生活、經濟生活和社會生活中的各個方面進行建設性合作，最大限度地增加利益總量，使公民在改革中獲得更多的好處，確保改革效果的“帕累托最優”②。“增量改革”強調不斷積累改革的“存量”，以點帶面進行改革創新，即在局部探索改革積累實踐經驗后，再在更大范圍內推廣。

“善治”（good governance）是時下歐洲新公共管理理論③的核心概念和基本價值取向，其內容包含了重價值而非效率（即公平正義等）、服務導向、多中心治理、官民協作、“合作主義”等民主內涵，通過治理（governance）達到公眾利益最大化的“善治”狀態，來取代傳統行政的統治（government）狀態。“警務善治”是公安機關與人民群眾對社會治安的合作管理，是公安機關與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。

從中國警務改革歷程來看，以民意導向為核心的警務改革模式是當前我國民主政治“增量改革”過程中邁出的具有代表性和實踐意義的重要一步。根據“增量改革”的邏輯思路，在民意導向警務改革取得階段性成效的基礎上，堅持民意導向警務改革不動搖，進一步廣泛聽取民意、汲取民智、凝聚民力，全面提升公安機關與人民群眾對社會治安的合作管理，其最終目的就是實現“警務善治”。

二、民意導向警務改革的探索實踐與現實意義

在當前中國政治社會體制改革創新的大環境下，公安工作必須走出傳統的既定模式，在實踐探索中尋求新的發展方向。2009年以來，筆者所在的吳興區分局根據湖州市公安局實施“警務廣場”戰略的決策部署，堅持以民意為工作導向，大力改革傳統警務工作體制和機制，全面構建民意導向型警務新模式，探索實施了一批具有實踐意義的民意導向警務改革措施，有力推動了公安工作科學發展，有效促進了社會和諧穩定。主要做法有：一是著力推進警務決策民主化。堅持問計于民，問需于民，依托“警務廣場”，開展各類廣場警務活動，推出警務民生熱線、高校“警務e廣場”、吳興公安微博等交流平臺，搭建常態聯系服務群眾的固定平臺。推行“警情、民情、輿情”的“三情”周報，為分局黨委和基層單位提供工作決策參考，真正使民意進入警務決策。二是著力推進警務管理民主化。按照民意導向警務“一大體制、八大機制”模式，組建警察公共關系機構，搭建“警務廣場”實體平臺、流動“警務廣場”，大力開展優化社區警務“六員三隊”工程建設，推行社區民警周四固定活動日、“平安月報”、“所長服務日”、高校“警務廣場”等一批具有實踐意義的做法，創新實施“萬千百”工程，積極構建平安志愿者等警務共同體，真正把民意納入警務運行全過程。三是著力推進警務監督民主化。大力實行“陽光警務”，在全市率先推出行政案件公開處理和案件回訪制度，最大限度地公開辦案過程與結果。暢通群眾投訴監督渠道，建立群眾投訴辦理制度，面對面聽取群眾罵聲、回應質疑聲，做到“事事有回音、件件有著落”。四是著力推進隊伍管理民主化。委托第三方民調機構開展民意評警，將基層所隊年度綜合考評中群眾安全感滿意度分值比重從5%提升到51%，讓群眾真正掌握“發言權”。實行基層所隊長民意測評末位問責制，共有4名中層領導因測評列末位被降級或免職，給隊伍建設帶來極大推動。

實踐證明，以民意導向為核心的“警務廣場”戰略，堅持以群眾工作理念為統攬，有效保障了廣大人民群眾對公安工作的知情權、參與權、表達權和監督權，刑事案件總量、涉警信訪和民警違法違紀案件連續三年大幅下降，全區群眾安全感、滿意度穩步上升，得到了廣大人民群眾的大力支持和擁護。可以說，在“警務廣場”戰略統領下的民意導向型警務模式，推動了全國公安機關警務機制的創新改革，為“第五次警務革命”提供了方向性的選擇。筆者認為，堅定實施“警務廣場”戰略，堅持民意導向警務改革不動搖，進一步強化民意警務的“增量改革”，既是符合社會治安管理的現實需要，也順應了警務改革發展的潮流。

（一）深化民意警務“增量改革”，是貫徹落實黨的十八大精神的重要內容。“得民心者，善治警察”。警務民主是社會主義民主的組成部分，是社會主義民主政治對公安工作的客觀要求。黨的十八大報告強調：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”目前，我國改革已經進入攻堅期、深水區，人民群眾日益迫切的安全需求與相對落后的社會治安管理方式的矛盾日益突出，在刑事案件高發、社會矛盾和民生問題凸顯的現實背景下，進一步牢固樹立群眾觀點、群眾路線，加大群眾參與社會治安管理力度，以民力為支撐深化警務改革工作，既是更好地保障人民權益，解決當前一系列治安、民生問題的有力舉措，也是落實社會治安綜合治理方針，推動和諧社會建設的重要途徑，更是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的本質要求。

（二）深化民意警務“增量改革”，是實現社會治安公共管理的必經途徑。第四次警務革命認為，犯罪產生的根源在于社會，社會治安事業是社會公眾的事業。從新公共管理的角度來講，社會治安管理既是政府為社會提供的公共服務，同時也需要公民自身的積極參與。近年來，公安機關不斷地推動治安工作社會化，但成效依然不明顯，其主要原因是，在思想理念上，仍然把社會力量定位為治安管理的一種輔助力量；在實際操作中，公安機關行政控制色彩較濃，社會力量參與治安管理的主動性、積極性得不到充分發揮，導致社會力量參與治安管理的效能低下，成效難以真正體現。只有動員和組織社會公眾參與治安管理，才能取得社會治安管理的真正成效。因此，必須進一步加快社會治安管理參與主體的“增量改革”，激發社會應有的活力，通過多元主體提供更多的治安服務來彌補公安機關的不足，充分尊重和利用社會自身的發展與運行規律，切實替代現有強制性的社會治安行政管理方式。

（三）深化民意警務“增量改革”，是解決警務效能“瓶頸”的關鍵所在。“無增長改善論”是英國警務理論家約翰·安德遜關于警力配置的理論，其有三個要點：一是大幅度增加警察的開支是無益的；二是現代化不應該是警力高比值；三是社區警務是警力改革方向，以民眾為警力后備，質量勝數量。由于當前犯罪總量的居高不下和犯罪手段的花樣翻新，公安機關投入了大量的資金、大量的人力，但仍然存在經費嚴重短缺、警力嚴重不足等問題，社會治安形勢依然復雜嚴峻。要實現警務資源的無增長改善，就必須深化民意警務的“增量改革”。通過完善警務工作機制、優化警力配置、加強社會群防群治等，實現“警力配置最優、資源消耗最低、警務效益最大”的工作目標。

三、“增量改革”理論指引下“警務善治”的方向選擇

當前和今后一個時期的警務改革應以“增量改革”理論為指引，從以下幾個方面尋求發展創新的方向。

（一）在警務理念上，由“控制管理”向“服務管理”轉變。社會治安管理不僅是管理行為，更重要的是服務行為。要切實改變“控制管理”理念，按照“在管理中提供有效服務，在服務中實現良性管理”的思路，進一步加快警務工作中的服務內涵建設，加快形成源頭治理與動態管理相結合的社會治安管理機制。

（二）在管理主體上，由“單一型管理”向“多元合作型管理”轉變。廣泛引進合作和競爭機制，讓更多的行業、部門以及社會組織加入到提供治安服務的行列，實現社會治安管理主體由公安“單一型”管理向政府、公安、社會組織、公眾等“多元合作型”管理轉變。

（三）在管控模式上，由直接微觀向直接間接相結合轉變。努力轉變傳統社會治安管控模式，讓警務工作從繁亂復雜的日常事務中解脫出來，實行直接間接相結合、宏觀微觀相統一的管理模式。在專業領域，公安機關要一手抓，實行直接微觀式管理；在可以由社會組織承擔的領域，公安機關要敢放手，實行間接宏觀式管理，主要是起到規劃者、協調者、監督者的作用。

（四）在控制機制上，由強調工作執行向過程與結果并重轉變。強化對社會治安管理的跟蹤和監督控制，是衡量社會治安管理是否取得成效的重要指標。應實行社會治安管理的績效目標管理控制，即確定組織和個人的具體目標，并根據績效目標對完成情況進行測量和評估，既要注重管理過程中對政策法律制度的維護，也要注重對結果的關注。

四、“增量改革”理論指引下實現“警務善治”的思考

俞可平在《善治與合法性》一文中指出，善治必須具備“法治、參與、公正、透明、責任、效率、穩定、廉潔”八大要素④。因此，要實現“警務善治”，就必須讓警務工作更加契合“善治”的八大要素。

（一）堅持黨政領導，提升警務工作的法治性。黨的十八大報告強調：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家。”公安工作是黨委、政府工作的重要組成部分，只有將公安工作置于黨委、政府的工作大局中來考慮、來謀劃，才能確保公安工作的合法性與正確性。因此，要堅持黨委、政府的統一領導，充分調動社會各方面的力量，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治安管理體系，實現社會治安管理效能的最大化。

（二）堅持警務合作，提升警務工作的參與性。在民意導向型警務模式下實現警務活動社會化，就必須充分挖掘社會資源，打造最廣泛的警務共同體。實踐中，既要依托群防群治隊伍、“公調對接”律師等載體，進一步壯大平安志愿者隊伍，調動廣大群眾參與社會治安管理；也要立足本地優勢資源，聘請醫學、物理、電子信息等方面的專業人才參與警務共同體建設。此外，各類大型活動安保業務可以探索市場外包，由公安機關負責指導，切實減輕非警務活動造成的警力浪費。

（三）堅持規范執法，提升警務工作的公正性。要牢牢把握公平公正、及時高效的原則，堅持實體公正與程序公正并重，努力在提升公安機關日常執法公正、執法效率上下功夫。執法主體方面，要以新刑事訴訟法頒布實施為契機，通過執法培訓、崗位練兵、跟班輪訓、網上學法等方式，切實提升全警執法水平。執法考評方面，要認真總結執法質量考評工作經驗，拓寬考評范圍，細化考評標準，強化日常考評、實績考評，推動執法質量考評工作向縱深發展。執法監督方面，要嚴格落實執法過錯責任追究制度，進一步完善責任追究措施，切實強化執法問責糾錯力度。

（四）堅持警務公開，提升警務工作的透明性。深化警務公開，推動“陽光警務”，進一步建立完善民主監督機制，是深化民意導向警務改革的重要組成部分。要堅持以“公開為原則、不公開為例外”的工作要求，圍繞機構職能、警務決策、辦證辦事、執法辦案、干部人事管理、內部事務、基層警務、重大突發案（事）件等各個方面，進一步加大警務公開的廣度和深度，全力打造“陽光警務”，不斷擴大公眾的知情權和監督權。

（五）堅持服務導向，提升警務工作的責任性。要堅持“寓管理于服務”的工作理念，擯棄以往生搬硬套、按部就班的做法，在理性執法、和諧執法中最大限度地為廣大人民群眾服務。實踐中，可以積極探索在外來人員集中居住區實行“警務室+服務中心”、“警務室+物業公司”等管理模式。要拓寬服務途徑，探索信息化條件下的為民便民服務舉措，進一步加快“警務e廣場”平臺建設，對涉及治安、戶政、消防、交管等部門的行政許可項目，探索建立網絡審批審核制度，積極推行“預約式、一站式”等服務方式，簡化流程，開通“綠色通道”，努力實現服務項目“零積壓”。

（六）堅持科學評估，提升警務工作的效率性。堅持將民意作為公安機關決策的重要依據，進一步建立健全民意收集、研判、決策、反饋的工作流程，落實重大事項決策社會征詢、專家論證、聽證公示等制度，把公安工作與人民群眾需求、上級決策要求有機結合起來，使警務決策更切合客觀實際、更合乎民意。同時，要充分發揮紀檢、督察部門的作用，采取抽查、現場督查等方式，強化對各項具體警務工作的督導檢查，切實提升警務效能。

（七）堅持防控建設，提升警務工作的穩定性。要把深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系作為推進民意導向型警務改革的基礎工程，堅持“少發案、多破案”工作理念，通過做強專業隊伍、加大視頻監控建設、發動社會力量參與等，提高社會治安防控能力。要把社區警務作為深化民意導向警務改革的主戰場，充分發揮社區警務聯系群眾最密切、服務群眾最直接、組織群眾最前沿的作用，將社區警務植根于民生、服務于民生。要深入實施情報信息主導警務改革，積極適應信息社會和網絡時代的特點，加快推進公安信息化建設，深入實施科技強警戰略，著力提升信息化、動態化條件下公安機關的核心戰斗力。

（八）堅持核心引領，提升警務工作的廉潔性。深化民意導向警務改革離不開一支思想過硬、作風優良的隊伍。實踐中，要以全黨正在深入開展的群眾路線教育實踐活動為主線，切實解決好權從何來、權為誰用、為誰執法、如何執法等問題，強化全警“奉公守法、清明廉潔”意識，促進警務工作的廉潔性。

注釋：

①參見俞可平《增量政治改革與社會主義政治文明建設》，載《公共管理學報》2004年第1期。

②“帕累托最優”（pareto optimality），也稱為帕累托效率、帕累托改善，是博弈論中的重要概念。

③新公共管理理論（new public management，NPM）是20世紀80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政管理理論和管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主要指導思想之一。

④摘錄于俞可平在復旦大學社會科學高等研究院于2010年7月3日舉辦的“善治與合法性”國際學術研討會上的發言。

[1]金伯中.警務廣場——民意導向型警務新模式[M].北京：群眾出版社，2011.3.

[2]俞可平.敬畏民意[M].北京：中央編譯出版社，2012.3.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.9.

[4]王大偉.理想警察[M].北京：中國人民公安大學出版社，2011.6.

[5]周國雄.公共政策執行力與利益群體[M].上海：華東師范大學出版社，2008.7.

[6]王智軍.警察的政治屬性[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.2.

（責任編輯：王玉葉）

D631

A

1674-3040（2014）01-0036-04

2013-11-30

梅旗華，中共浙江省湖州市吳興區委常委、湖州市公安局吳興區分局局長。