臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制及對(duì)大陸的啟示*

□鐘其

（浙江省社會(huì)科學(xué)院，浙江杭州 310025）

○公安理論與實(shí)務(wù)

臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制及對(duì)大陸的啟示*

□鐘其

（浙江省社會(huì)科學(xué)院，浙江杭州 310025）

主持人：王玉葉

雖然我國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)基本社會(huì)制度迥異，但在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮社會(huì)主義制度政治優(yōu)勢(shì)的前提下，全面了解臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制，對(duì)于大陸深化對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，仍然具有一定的積極作用。梳理而言，臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制體現(xiàn)以下特征：即“地方自治”是其中軸結(jié)構(gòu)，頂層設(shè)計(jì)是其制度前提，多元共治是其強(qiáng)大支撐，社會(huì)組織是其重要力量，“黑金政治”是其最大毒瘤，派系之爭(zhēng)是其潛在困擾。由此，大陸地區(qū)必須高度重視基層社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，積極推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，充分培育市民社會(huì)，不斷加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，努力推進(jìn)社會(huì)公平正義，加快建設(shè)“強(qiáng)而善治”的基層政府。

臺(tái)灣地區(qū)；基層社會(huì)治理機(jī)制；大陸；比較研究

一、問(wèn)題的提出

基層社會(huì)治理的好壞，直接關(guān)系到人民的疾苦與幸福。基層社會(huì)治理在群眾面前代表著執(zhí)政者的形象與執(zhí)政之基，攸關(guān)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的農(nóng)民起義，雖然跟皇朝發(fā)展的固有缺陷緊密相連，但矛盾激化的引火線，往往與基層社會(huì)治理失敗有關(guān)。①他山之石，可以攻玉。②雖然我國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)基本社會(huì)制度迥異，政治經(jīng)濟(jì)體制不同，實(shí)際社會(huì)情況更是千差萬(wàn)別，但在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮社會(huì)主義制度政治優(yōu)勢(shì)的前提下，全面了解臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理的實(shí)踐發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于大陸深化對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，仍然具有一定的積極作用。

檢閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，有關(guān)臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理的研究，不僅應(yīng)用性研究相當(dāng)缺乏，連理論性研究的文獻(xiàn)資料也比較罕見(jiàn)。鑒此，本研究試圖回顧1945年臺(tái)灣回歸祖國(guó)以來(lái)的基層社會(huì)治理的歷史實(shí)踐和形成的機(jī)制，特別是當(dāng)前臺(tái)灣基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，通過(guò)合理梳理臺(tái)灣基層社會(huì)治理相關(guān)部門(mén)（例如政府的指導(dǎo)力量、社會(huì)的發(fā)育程度、公民的素養(yǎng)和參與，等等）的基本架構(gòu)和相互關(guān)系，力求全面總結(jié)多年來(lái)臺(tái)灣具有鮮明地方特色的基層社會(huì)治理機(jī)制，并理性審視其存在的重要問(wèn)題，從中發(fā)掘臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制對(duì)大陸地區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)基層社會(huì)治理的借鑒意義。在此，必須強(qiáng)調(diào)本研究所指涉的基層社會(huì)治理，主要是指縣域?qū)用娴纳鐣?huì)治理。

二、臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制的基本特征

國(guó)民黨政權(quán)退臺(tái)后，為繼續(xù)高舉孫中山的旗幟，實(shí)踐其民權(quán)主義，必須在“地方自治”問(wèn)題上有所作為；同時(shí)，因應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的急劇變化，國(guó)民黨政權(quán)也必須爭(zhēng)取臺(tái)灣地區(qū)民眾對(duì)其的支持，因此決定實(shí)施延宕已久的“地方自治”。雖然國(guó)民黨政權(quán)在臺(tái)灣推行的“地方自治”行動(dòng)，基本上是客觀形勢(shì)壓力下的被動(dòng)行為；并就其實(shí)質(zhì)而言，國(guó)民黨政權(quán)推行的這種“地方自治”，與孫中山倡導(dǎo)的“地方自治”也相去甚遠(yuǎn)。但瑕不掩瑜，這種“地方自治”的實(shí)施還是為臺(tái)灣民眾在基層社會(huì)治理中提供了一定機(jī)會(huì)，促進(jìn)了臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。藉此，歷經(jīng)60余年的持續(xù)發(fā)展，臺(tái)灣地區(qū)也穩(wěn)步走上了以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理的道路。仔細(xì)梳理，可以發(fā)現(xiàn)，臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制主要體現(xiàn)以下特征。

（一）“地方自治”是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的中軸結(jié)構(gòu)。審視臺(tái)灣基層社會(huì)治理的實(shí)踐，“地方自治”無(wú)疑是其中軸結(jié)構(gòu)和核心要素。國(guó)民黨政權(quán)原先在臺(tái)灣地區(qū)執(zhí)政時(shí)期推行的“地方自治”，已經(jīng)成為承載我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政治制度的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)臺(tái)灣島內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生態(tài)產(chǎn)生了長(zhǎng)期而深刻的影響。國(guó)民黨政權(quán)最初試圖藉此建立起對(duì)臺(tái)灣社會(huì)的柔性控制，在危機(jī)中把握契機(jī)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，使得島內(nèi)政局獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定。然而，“地方自治”制度的長(zhǎng)期實(shí)行和深入實(shí)踐，積蓄了政治體制變革的動(dòng)能，是推動(dòng)臺(tái)灣地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要制度因素，并且深刻塑造了臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)面貌。

臺(tái)灣地區(qū)“地方自治”的覆蓋范圍比較廣泛，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等許多領(lǐng)域。《臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》賦予縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市廣泛的自治事務(wù)。縣市自治事務(wù)包括:(1)縣市自治的規(guī)劃；(2)指揮監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；(3)基本教育、初等職業(yè)教育、社會(huì)教育及經(jīng)省政府核準(zhǔn)的中等教育；(4)縣市衛(wèi)生行政、事業(yè)及工程；(5)縣市境內(nèi)的交通、水利、農(nóng)林、漁牧事業(yè)；(6)縣市公營(yíng)事業(yè)；(7)縣市工礦事業(yè)；(8)縣市合作事業(yè)；(9)縣市工商管理；（10）縣市的財(cái)政、稅收、債務(wù)；（11）縣市銀行；（12）縣市財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)處分；（13）縣市警察及地方自衛(wèi)；（14）縣市慈善公益事業(yè)；（15）相鄰縣市的合辦事業(yè)；（16）縣市文物古跡保存事項(xiàng)；（17）縣市原有的其他自治事業(yè)；（18）依法賦予的事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市自治事項(xiàng)則有16種之多。

同時(shí)，根據(jù)《綱要》規(guī)定，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市兩級(jí)為自治法人，辦理自治事項(xiàng)，同時(shí)分別接受上級(jí)政府指揮監(jiān)督，執(zhí)行委辦事項(xiàng)。從1950年到1994年《省縣自治法》和《直轄市自治法》實(shí)施前，臺(tái)灣當(dāng)局實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級(jí)自治，而不是依據(jù)“憲法”實(shí)行省、縣兩級(jí)自治。其中，縣市的自治組織為縣市議會(huì)和縣市政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣轄市）的自治組織為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（縣轄市）民代表會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。

縣市議會(huì)是縣市自治地方的立法和民意機(jī)關(guān)。議員由縣市公民直選產(chǎn)生，無(wú)給職，議員名額依人口比例確定，任期為4年，連選得連任。縣市議會(huì)設(shè)議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)各1人，經(jīng)由議員以無(wú)記名投票互選產(chǎn)生。縣市政府是縣市自治地方的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照《臺(tái)灣省各縣市政府組織通則》，設(shè)縣市長(zhǎng)1人，由縣市公民直選產(chǎn)生，任期4年，連選得連任1次。縣市政府設(shè)主任秘書(shū)1人,為縣市長(zhǎng)的幕僚長(zhǎng)，承縣市長(zhǎng)之命，襄理縣市政務(wù)，并綜理縣市政府一切事務(wù)。縣、鄉(xiāng)自治組織均被賦予相應(yīng)的自治事務(wù)和自治財(cái)政權(quán)。縣市財(cái)政有房屋稅、契稅等21項(xiàng)主要收入來(lái)源。

（二）頂層設(shè)計(jì)是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的制度前提。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)施行的所謂“中華民國(guó)憲法”的規(guī)定，實(shí)行“地方自治”須先完成《省縣自治通則》的立法程序。而國(guó)民黨政權(quán)在設(shè)計(jì)“地方自治”制度時(shí)，沒(méi)有按照“憲法”的規(guī)定，是在沒(méi)有足夠法源的情況下，由行政當(dāng)局以命令的方式制定《臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》等法規(guī)，作為提前實(shí)施“地方自治”的依據(jù)。這些法規(guī)日后雖屢經(jīng)損益，但基本保持著相對(duì)穩(wěn)定，構(gòu)成臺(tái)灣地區(qū)“地方自治”和基層社會(huì)治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，直至現(xiàn)在對(duì)臺(tái)灣“地方自治”和基層社會(huì)治理的發(fā)展依然發(fā)揮著重要影響。

1949年臺(tái)灣省行政會(huì)議決議，將以推進(jìn)“地方自治”作為臺(tái)灣省年度施政方針，并且研究和探討“地方自治”的相關(guān)問(wèn)題；同年成立“臺(tái)灣省地方自治研究會(huì)”起草相關(guān)法案。隨后臺(tái)灣省政府在“臺(tái)灣省地方自治研究會(huì)”提交的法案草案的基礎(chǔ)上，進(jìn)行修訂并陸續(xù)公布有關(guān)法則：1950年4月公布施行《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)議員選舉罷免規(guī)程》、《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)組織規(guī)程》、《臺(tái)灣省各縣市縣市長(zhǎng)選舉罷免規(guī)程》；5月制訂公布《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)議員選舉罷免規(guī)程實(shí)施細(xì)則》、《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)議員選舉事務(wù)所組織規(guī)程》、《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)議員選舉投票所辦事細(xì)則》、《臺(tái)灣省各縣市議會(huì)議員選舉開(kāi)票所辦事細(xì)則》；6月公布施行《臺(tái)灣省妨害選舉取締辦法》、《臺(tái)灣省縣市選舉監(jiān)察委員會(huì)組織規(guī)程》；7月公布施行《臺(tái)灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表選舉罷免規(guī)程》、《臺(tái)灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)組織規(guī)程》、《臺(tái)灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)選舉罷免規(guī)程》、《臺(tái)灣省各縣市村里長(zhǎng)選舉罷免規(guī)程》；7、8月間先后公布施行《臺(tái)灣省各縣市縣市長(zhǎng)選舉事務(wù)所組織規(guī)程》、《臺(tái)灣省各縣市縣市長(zhǎng)選舉投票所辦事細(xì)則》、《臺(tái)灣省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)長(zhǎng)選舉事務(wù)所組織規(guī)程》。

其中，《臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》（草案）被視為“關(guān)系本省縣市地方自治最為深切，其制訂精神為上無(wú)悖于憲法，下求適應(yīng)時(shí)地之需要，以為辦理縣市地方自治之基本法規(guī)”。《綱要》（草案）經(jīng)省府委員會(huì)多次討論修正，并經(jīng)省參議會(huì)審議，經(jīng)行政院核準(zhǔn)，于1950年4月公布施行，包括總則、居民及公民、自治事項(xiàng)、自治組織、自治財(cái)政和附則等6個(gè)方面的內(nèi)容。由此，在近一年的時(shí)間內(nèi)，臺(tái)灣省政府陸續(xù)制定并頒布17種“地方自治”法規(guī)，初步形成比較完整的“地方自治”法律制度體系，基本構(gòu)成了臺(tái)灣“地方自治”和基層社會(huì)治理機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)于20世紀(jì)90年代進(jìn)一步完善“地方自治”推進(jìn)臺(tái)灣基層社會(huì)治理具有重要作用。

（三）多元共治是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的強(qiáng)大支撐。臺(tái)灣的“地方自治”作為地方政權(quán)的具體組織形式，具有動(dòng)員民眾、溝通官民、疏導(dǎo)民意、整合社會(huì)的積極功能。臺(tái)灣地區(qū)的基層社會(huì)治理機(jī)制，也因?yàn)椤暗胤阶灾巍钡囊蛩兀嘤藦?qiáng)大而成熟的市民社會(huì)，進(jìn)而形成了多元共治的局面。即：臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理，不僅強(qiáng)調(diào)政府和行政機(jī)構(gòu)的力量，也注重調(diào)動(dòng)社會(huì)參與，發(fā)揮社團(tuán)組織及志愿者組織的作用。在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，將政府行政、經(jīng)濟(jì)合作、社會(huì)自治與志愿服務(wù)結(jié)合起來(lái)；人事上采取選舉制、委任制和公務(wù)員制相結(jié)合的方式；在功能上強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)、政黨組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織和社會(huì)組織的分工合作；財(cái)政上采取政府財(cái)政投入、農(nóng)會(huì)組織支持及社會(huì)力量捐贈(zèng)等多渠道籌資方式。特別是基層社會(huì)治理中廣泛的社會(huì)參與及大量的志愿服務(wù)，維系了基層社會(huì)的自治、自主和自立。

臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制中這種多元共治局面的形成，和臺(tái)灣地區(qū)市民社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)密切相關(guān)。事實(shí)上，從20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是國(guó)民黨政權(quán)長(zhǎng)期推行“地方自治”，臺(tái)灣地區(qū)的市民社會(huì)特征就開(kāi)始凸顯出來(lái)。托克維爾在分析“地方自治”對(duì)于美國(guó)民眾所產(chǎn)生的積極影響時(shí)就指出：“居民關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理，并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來(lái)。他們把自己的抱負(fù)和未來(lái)寄托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他們?cè)诹λ芗暗挠邢薹秶鷥?nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由所賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的組織形式。他們從中產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)，并對(duì)他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍形成了明確的、切合實(shí)際的概念。”③

在臺(tái)灣地區(qū)，由于自治單位的自主活動(dòng)范圍受到法律保障，可以約束政府的直接控制和肆意干預(yù)，社會(huì)自主性力量日益壯大；同時(shí)，“地方自治”為臺(tái)灣民眾的政治和社會(huì)參與提供了制度化渠道，使民眾在涉及自身利益的地方公共事務(wù)層面有了選擇余地或參與機(jī)會(huì)，這也激發(fā)了民眾參與公共事務(wù)的熱情，民間的政治力量得以抒發(fā)，人們生活在相對(duì)自主的社會(huì)空間，經(jīng)受著商業(yè)文化的熏陶，生活的理性特征得以養(yǎng)成，他們關(guān)注規(guī)則和秩序的建立，渴求民主和法制，并且趨向用行動(dòng)來(lái)表達(dá)自己的意志，從而促進(jìn)了市民社會(huì)發(fā)育和成長(zhǎng)。市民社會(huì)的發(fā)展反過(guò)來(lái)也促使“地方自治”更為堅(jiān)實(shí)和有序，并推進(jìn)了臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制中多元共治局面的形成。多元共治無(wú)疑是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的強(qiáng)大支撐。

（四）社會(huì)組織是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的重要力量。20世紀(jì)50至70年代，臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)組織受到國(guó)民黨政權(quán)的嚴(yán)格限制，社會(huì)組織稀少，活力不足；20世紀(jì)八九十年代，隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型，特別是1987年臺(tái)灣戒嚴(yán)令解除，社會(huì)組織進(jìn)入發(fā)展黃金期。1988至1996年間，臺(tái)灣的社會(huì)團(tuán)體在數(shù)量上有非常驚人的發(fā)展：1988年臺(tái)灣剛解除戒嚴(yán)時(shí)，社會(huì)團(tuán)體的總數(shù)是821個(gè)。到1996年，此數(shù)目已增至2456個(gè)，幾乎增加了將近3倍。1999年，臺(tái)灣“9·21”地震催化臺(tái)灣社會(huì)組織快速走向成熟。到了21世紀(jì)，臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)組織甚至進(jìn)行了“上天入地”式擴(kuò)張。所謂“上天”是指臺(tái)灣社會(huì)組織較早把觸角伸到了島外，包括大陸和國(guó)際舞臺(tái)，如創(chuàng)立于1966年的臺(tái)灣慈濟(jì)基金會(huì)，迄今援助過(guò)71個(gè)國(guó)家和地區(qū)；而“入地”是指臺(tái)灣社會(huì)組織向城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等基層延伸提供各種服務(wù)，如今社會(huì)組織社區(qū)化在臺(tái)灣成果顯著。這些社會(huì)組織非常重視自身建設(shè)，有比較完備的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，大多具有強(qiáng)烈的“自立”意識(shí)，能夠積極有效地開(kāi)展組織活動(dòng)，并且活動(dòng)也逐步走向?qū)I(yè)化、精致化，獲得了臺(tái)灣民眾的廣泛認(rèn)同，成為臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的重要力量。

其中，臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)是最有典型意義的社會(huì)組織。它不僅具有經(jīng)濟(jì)性、教育性、社會(huì)性、政治性四大功能，也是臺(tái)灣分布最廣、影響最大、最為完善、功能最為齊全的農(nóng)民組織。按1974年公布的現(xiàn)行《農(nóng)會(huì)法》及《農(nóng)會(huì)法實(shí)施細(xì)則》，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)組織分為省、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市（地區(qū)）基層農(nóng)會(huì)。全臺(tái)現(xiàn)有省級(jí)農(nóng)會(huì)1個(gè)，縣市農(nóng)會(huì)21個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會(huì)268個(gè)。臺(tái)灣農(nóng)會(huì)以“非政府組織”角色，實(shí)際扮演著政府公共服務(wù)輸送的角色。一方面，它是政府農(nóng)村發(fā)展政策的執(zhí)行代理者，甚至代行許多農(nóng)業(yè)政策，與政府之間形成了獨(dú)特而有效的地方治理機(jī)制，提供農(nóng)村發(fā)展所需的公共服務(wù)；另一方面，農(nóng)會(huì)又與農(nóng)民形成了獨(dú)特的信任和根深蒂固的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，有助于農(nóng)業(yè)政策的推行，也是農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定的基石。在臺(tái)灣地區(qū)出現(xiàn)政黨輪替后，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)逐漸由以往的協(xié)助政治統(tǒng)治的工具性格，轉(zhuǎn)變成具有自主性、采取與政黨保持距離和有條件合作的社會(huì)組織。

(五)“黑金政治”是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的最大毒瘤。所謂“黑金政治”，主要指各種賄選買(mǎi)票、金權(quán)勾結(jié)、黑道介入等影響選舉和施政的現(xiàn)象。臺(tái)灣地區(qū)“黑金政治”主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是公開(kāi)或私下把權(quán)力作為商品交換，稱(chēng)為“金權(quán)政治”；二是以非法暴力(黑道勢(shì)力)介入影響民眾的政治參與與政府的權(quán)力體系而稱(chēng)為“黑金政治”。“黑金政治”是臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理中的最大毒瘤。臺(tái)灣的“黑金政治”不僅是造成臺(tái)灣地區(qū)政治亂象的重要原因，也嚴(yán)重沖擊著“地方自治”與基層社會(huì)治理。仔細(xì)分析而言，“黑金政治”的產(chǎn)生不僅與臺(tái)灣“地方自治”和民主選舉制度的不完善有關(guān)，也與傳統(tǒng)社會(huì)中的“關(guān)系文化”——強(qiáng)調(diào)人情倫理、家族血緣等有著密切關(guān)聯(lián)。趙永茂先生就指出：“臺(tái)灣的地方政治生態(tài)，原來(lái)以情感、個(gè)別利益與社會(huì)關(guān)系為取向的地方派系，在面對(duì)新興工商團(tuán)體和黑道的介入以及政黨縱容地方派系的情況下，部分嚴(yán)重地區(qū)已形成政黑結(jié)合（盟）、政商結(jié)合（盟）與黑金結(jié)合的腐敗循環(huán)結(jié)構(gòu)，變成黑道政治、金權(quán)政治與黑金社會(huì)。”④

就前者而言，島內(nèi)歷來(lái)就有“無(wú)賄不成選，無(wú)選不成賄”的說(shuō)法，金錢(qián)作為一個(gè)快速轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力的媒體已成為普遍現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂基層社會(huì)治理。據(jù)臺(tái)灣“法務(wù)部”的資料統(tǒng)計(jì)，僅金錢(qián)介入選舉的花招，就有11項(xiàng)之多。李登輝時(shí)代更是登峰造極。1993年底到1994年3月，臺(tái)灣舉行第12屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市長(zhǎng)及第13屆縣市議員選舉，競(jìng)選中“六合彩”、“募款餐會(huì)”、“集體出國(guó)旅游”等買(mǎi)票手法推陳出新，賄選金額水漲船高。候選人在競(jìng)選期間肆無(wú)忌憚地公開(kāi)買(mǎi)票，引起島民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。嗣后的陳水扁和馬英九時(shí)代，也是弊案連連，不勝枚舉。⑤

就后者而言，臺(tái)灣基層選舉時(shí)，部分候選人尋求黑道幫派幫助“監(jiān)督”競(jìng)選和投票，使對(duì)手的選民心生畏懼而不敢前往投票。因此，每屆選舉期間，各候選人成為黑道覬覦的對(duì)象，在假保護(hù)為名勒索未果的情況下，使用暴力予以威脅成為部分黑道的慣用手法。同時(shí)，黑道“漂白”的情形相當(dāng)普遍，除了臺(tái)北、高雄兩市，臺(tái)灣省各縣市黑道幫派有66.7%的成員或是其原生家庭的親人是擔(dān)任民代的。前“法務(wù)部長(zhǎng)”廖正豪在1996年“立法院”質(zhì)詢(xún)中首度披露，有黑道背景的縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民意代表約占其民意代表總數(shù)的1/3，省市級(jí)黑道民意代表超過(guò)其總數(shù)的1/4，“中央級(jí)”黑道民意代表則占其總數(shù)的1/10到1/20。他進(jìn)一步表示，500位“中央民代”中，約有50位具有黑道背景；175位省市民意代表中，有近40位具有黑道背景；850多位縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民意代表中，有286人有黑底。按此計(jì)算，臺(tái)灣各級(jí)民意機(jī)構(gòu)中的黑道人物近380人。⑥黑道勢(shì)力在政壇呼風(fēng)喚雨已經(jīng)成為臺(tái)灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會(huì)自治中的一道特殊風(fēng)景。

(六)派系之爭(zhēng)是臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制的潛在困擾。在臺(tái)灣基層社會(huì)治理特別是在實(shí)施“地方自治”的過(guò)程中，地方派系始終如影相隨，是決定地方選舉的關(guān)鍵性力量，成為臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理中的重要困擾因素。這種派系之爭(zhēng)在臺(tái)灣地區(qū)基層選舉中表現(xiàn)非常普遍。趙永茂對(duì)20世紀(jì)80年代臺(tái)灣省309個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的統(tǒng)計(jì)顯示，在地方選舉中派系嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市有45個(gè)，輕微的有109個(gè)（輕微派系對(duì)立指在選舉過(guò)程中兩方或兩方以上派系，彼此發(fā)生過(guò)對(duì)立、沖突事件，選舉過(guò)后即無(wú)嚴(yán)重沖突對(duì)抗事件），兩者合計(jì)占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的49.90%。⑦

地方派系的形成和臺(tái)灣特殊的政治社會(huì)環(huán)境密切相關(guān)。在臺(tái)灣地區(qū)政黨政治沒(méi)有真正建立前，有意競(jìng)選的地方精英很難從政黨這種制度化的組織體制中獲得支持，然而在超越自然村落的地方選舉中僅憑精英個(gè)人的影響力很難覆蓋整個(gè)區(qū)域，因此，對(duì)選舉進(jìn)行組織化運(yùn)作是客觀所需，有意參選公職者，必須建立能夠廣泛吸納選票的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。希望贏得公職的地方精英從來(lái)不乏其人，并且各有關(guān)系資源，因而選舉由最初的精英人物之間的個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)，逐步演變成以精英人物為核心的集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)。這些地方性精英集團(tuán)往往以關(guān)系密集程度特別是市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的地域作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，形成了以地緣為主要特征的選舉中的地方派系。

與此對(duì)應(yīng)的是，最初，國(guó)民黨政權(quán)與地方派系之間經(jīng)過(guò)磨合形成類(lèi)似“雇主侍從”的利益關(guān)系。⑧因?yàn)閲?guó)民黨政權(quán)退守臺(tái)灣初期，由于不可能完全融入臺(tái)灣社會(huì)，仍須利用島內(nèi)地方派系作為中介向島內(nèi)社會(huì)滲透。因此，地方派系成為國(guó)民黨政權(quán)扶植的地方政治盟友，在各種選舉中或代表國(guó)民黨政權(quán)競(jìng)選政治職位，或替國(guó)民黨政權(quán)動(dòng)員選票，以彌補(bǔ)黨機(jī)器動(dòng)員能力的不足。逐漸地，地方派系與國(guó)民黨政權(quán)的相互關(guān)系失去了平衡。傳統(tǒng)上國(guó)民黨政權(quán)用以牽制地方派系的機(jī)制逐漸失靈，相互依存的關(guān)系甚至開(kāi)始顛倒過(guò)來(lái)。國(guó)民黨政權(quán)的維系越來(lái)越依靠地方派系的貢獻(xiàn)，而國(guó)民黨政權(quán)在地方派系攫取特權(quán)利益的過(guò)程中，卻不能再扮演權(quán)威性的支配角色。甚至絕大多數(shù)的地方公權(quán)力機(jī)關(guān)，早已脫離國(guó)民黨地方黨部的節(jié)制。一些家族色彩比較明顯的地方派系甚至完全主導(dǎo)了地方政治和基層社會(huì)治理。2000年和2008年，臺(tái)灣地區(qū)雖然兩次順利完成了政黨輪替，但是派系仍然是左右地方政治的重要因素，依舊是臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理中的重要困擾因素。

三、臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理機(jī)制對(duì)大陸的若干啟示

在這里，必須再次強(qiáng)調(diào)指出，我國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)基本政治制度迥異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行體制不同，實(shí)際社會(huì)情況更是大相徑庭。特別要注意的是，作為資本主義民主政治制度的一部分，臺(tái)灣地區(qū)民主政治制度在本質(zhì)上是區(qū)別于大陸地區(qū)的社會(huì)主義民主政治制度的。這種根本性差異決定了作為臺(tái)灣地區(qū)資本主義民主政治具體承載體之一的“地方自治”制度，存在著不可避免的內(nèi)在缺失，必須引起我們的高度政治警覺(jué)。因此，大陸地區(qū)如果要盲目引進(jìn)、簡(jiǎn)單照搬臺(tái)灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制，無(wú)疑是極不科學(xué)的，也會(huì)將大陸地區(qū)的基層社會(huì)治理實(shí)踐和建設(shè)導(dǎo)入歧途。

當(dāng)然，鄧小平同志曾經(jīng)指出：“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果。”⑨因此，在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的前提下，客觀分析和理性審視臺(tái)灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，有助于我國(guó)大陸地區(qū)深化對(duì)基層社會(huì)治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。筆者以為臺(tái)灣地區(qū)以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理實(shí)踐及機(jī)制，對(duì)包括大陸地區(qū)有以下幾個(gè)方面的啟示。

（一）必須高度重視基層社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)。

社會(huì)治理的基層創(chuàng)新和努力固然重要，但更關(guān)鍵的還是社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)。換言之，無(wú)論基層社會(huì)治理如何變革，最后還是需要更合理的頂層設(shè)計(jì)來(lái)確認(rèn)和支撐。臺(tái)灣以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制，就有著相對(duì)完整而科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。臺(tái)灣地區(qū)在實(shí)施“地方自治”前，即已經(jīng)通過(guò)大量調(diào)查研究，制定了眾多相關(guān)的法律法規(guī)等制度，這些制度就構(gòu)成了臺(tái)灣基層社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)。雖然，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，這種頂層設(shè)計(jì)因?yàn)槠渌N種理由特別是政治原因而被束之高閣，但是依然不乏光芒。一旦條件和政治社會(huì)環(huán)境成熟，這種頂層設(shè)計(jì)就會(huì)切實(shí)發(fā)生效應(yīng)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。

因此，我國(guó)大陸地區(qū)基層社會(huì)治理的發(fā)展和進(jìn)步，不能只靠基層領(lǐng)導(dǎo)或基層干部的個(gè)人能力和基層政府的社會(huì)治理創(chuàng)新，而更應(yīng)該從基層社會(huì)治理體制的宏觀層面來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。即對(duì)于基層社會(huì)治理問(wèn)題，在國(guó)家層面，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章未作規(guī)定、或雖有規(guī)定但事權(quán)關(guān)系不明確的基層社會(huì)治理事務(wù)，應(yīng)該根據(jù)宏觀情況分門(mén)別類(lèi)地制定或修改現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章，做出明確規(guī)定，使得所有基層社會(huì)治理事項(xiàng)都有法律依據(jù)。并且，為提高依法管理的權(quán)威性，對(duì)一些重大的基層社會(huì)治理事務(wù)，其實(shí)施管理的依據(jù)應(yīng)由法規(guī)、規(guī)章層級(jí)上升到法律層級(jí)。在省級(jí)層面，省級(jí)人大和省政府應(yīng)該積極運(yùn)用固有的立法權(quán)，將有關(guān)基層社會(huì)治理的法規(guī)和規(guī)章等制度的制訂列入地方立法計(jì)劃，并根據(jù)基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀及今后發(fā)展趨勢(shì)，適時(shí)制定地方性法規(guī)和規(guī)章。如此，基層社會(huì)治理工作就有了相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，能夠因地、適時(shí)地開(kāi)展工作，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，更好地保障群眾的各項(xiàng)權(quán)益。

（二）必須積極推進(jìn)基層民主政治建設(shè)。基層民主政治建設(shè)是促進(jìn)基層社會(huì)治理工作的有效平臺(tái)。臺(tái)灣以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制，一定程度上體現(xiàn)了對(duì)民眾民主權(quán)利的尊重，從而調(diào)動(dòng)了民眾參與地方事務(wù)治理的積極性，取得了明顯的效果。事實(shí)上，基層民主政治建設(shè)具有以下相對(duì)明顯的效用：一是擴(kuò)大了基層民眾對(duì)基層社會(huì)事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，增加了基層民眾在基層社會(huì)事務(wù)決策上的發(fā)言權(quán)；二是有助于培養(yǎng)和鍛煉基層民眾的參政議政能力，提高基層社會(huì)的自主性；三是增強(qiáng)了基層決策的科學(xué)性，降低了決策成本，經(jīng)過(guò)民主懇談的基層決策更能得到民眾的認(rèn)可；四是加強(qiáng)了基層政府和民眾之間的溝通與交流，融洽了干群關(guān)系；五是民眾代表可以監(jiān)督、變更和修改基層政府預(yù)算，政府官員的行為必須公開(kāi)，以接受監(jiān)督，這在一定程度上增強(qiáng)了基層決策的透明度，加大了民眾對(duì)基層政府的監(jiān)督力度。

當(dāng)前大陸地區(qū)也在不斷探索基層民主政治創(chuàng)新路徑、渠道、方式、方法，誕生了諸如“民主懇談會(huì)”、“后陳經(jīng)驗(yàn)”、“八鄭規(guī)程”等先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，為更好地推進(jìn)大陸地區(qū)的基層社會(huì)治理工作，還必須做進(jìn)一步的努力：一是進(jìn)一步完善和落實(shí)好現(xiàn)有的基層群眾自治制度，培養(yǎng)群眾自治意識(shí)，切實(shí)保障群眾應(yīng)當(dāng)享有的民主權(quán)利；二是要逐步擴(kuò)大基層群眾自治范圍，規(guī)范民主實(shí)踐，提高廣大干部群眾的民主法治素質(zhì)，提升基層自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力；三是要不斷豐富民主形式，創(chuàng)新民主內(nèi)容；四是要強(qiáng)化依法選舉，規(guī)范選舉操作程序，提高選舉程序的透明性。

（三）必須充分培育市民社會(huì)。市民社會(huì)是相對(duì)于政治國(guó)家而言的政治學(xué)概念，它是指“由貨幣經(jīng)濟(jì)、在像自由市場(chǎng)一樣的地方隨時(shí)發(fā)生的交換活動(dòng)、給開(kāi)化而聰穎的人帶來(lái)舒適和體面的技術(shù)發(fā)展以及尊重法律的政治秩序等要素構(gòu)成的一種臻于完善和日益進(jìn)步的人類(lèi)事務(wù)的狀況。”⑩市民社會(huì)的主要特征有：獨(dú)立的利益和自治領(lǐng)域；平等、自由的契約型關(guān)系；主體的自我意識(shí)、自治精神和責(zé)任觀念。臺(tái)灣地區(qū)強(qiáng)大而成熟的市民社會(huì)，推動(dòng)著以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制的正常運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)和社會(huì)的良性互動(dòng)。

由此，我國(guó)大陸地區(qū)需要進(jìn)一步努力培育市民社會(huì)。一方面，需要加強(qiáng)培養(yǎng)公民人格素養(yǎng)。公民的人格素養(yǎng)在一定程度上正是基層社會(huì)治理的一個(gè)堅(jiān)實(shí)可靠的支點(diǎn)，是市民社會(huì)形成和發(fā)展的重要的心理價(jià)值基礎(chǔ)。公民人格的核心是,作為公民個(gè)體的意識(shí)、行為是理性的和自律自覺(jué)的。公民必須對(duì)自己所在的社會(huì)共同體包括國(guó)家、民族、組織具有強(qiáng)烈的自我認(rèn)同感和歸屬感，對(duì)國(guó)家的基本法律和組織的規(guī)約具有強(qiáng)烈的道德自律感，對(duì)自己所生活的環(huán)境和社區(qū)包括自然事物都具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，對(duì)自由、公平、正義、良知、誠(chéng)實(shí)等人類(lèi)共同的善或美德具有強(qiáng)烈的向往感。另一方面，需要合理加強(qiáng)群體倫理秩序的建設(shè)。即要引導(dǎo)人們?cè)谌粘Ｉ钪心軌蛟诨ゲ桓缮婧捅舜岁P(guān)心之間取得平衡與協(xié)調(diào)，同時(shí)任何個(gè)體、做任何事情都不可以將任何人當(dāng)作手段利用，人們普遍具有自愛(ài)和愛(ài)他、權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一的理性道德主義。

（四）必須不斷加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。在當(dāng)代社會(huì)，社會(huì)組織與政府、企業(yè)一起，并稱(chēng)為現(xiàn)代社會(huì)“三大支柱”。社會(huì)組織對(duì)于促進(jìn)基層社會(huì)治理、增進(jìn)社會(huì)和諧具有重要意義。臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制中，社會(huì)組織的強(qiáng)大力量和積極作用即為有力證明。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，民眾對(duì)于社會(huì)組織的需求也越來(lái)越多，因?yàn)樯鐣?huì)組織能彌補(bǔ)政府服務(wù)之不足，能整合社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，能繁榮文化事業(yè)，能豐富和提高人民群眾的生活質(zhì)量。而社會(huì)的和諧和秩序主要依靠國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)組織等作用機(jī)制的協(xié)同配合。國(guó)家和市場(chǎng)這兩套作用機(jī)制在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。但也都存在其自身作用的局限性，在利益關(guān)系不斷復(fù)雜，社會(huì)矛盾日益凸顯的敏感時(shí)期，也會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)“失靈”和政府“失靈”（越位或者缺位）的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。因此，客觀上要求在健全國(guó)家和市場(chǎng)作用機(jī)制之外還應(yīng)該回到社會(huì)中去尋求更多的解決途徑和方案，許多社會(huì)問(wèn)題還得依靠社會(huì)自身，特別是通過(guò)社會(huì)組織來(lái)解決。通過(guò)培育和發(fā)展社會(huì)組織，健全社會(huì)組織作用機(jī)制，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)作用機(jī)制的不足，與政府和市場(chǎng)一起，形成管理社會(huì)的整體合力盾。

近年來(lái)，大陸地區(qū)有關(guān)社會(huì)問(wèn)題不斷凸現(xiàn)和增多，政府和市場(chǎng)在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題時(shí)，有時(shí)顯得“無(wú)能為力”，“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。因此，必須積極有效地進(jìn)行改革創(chuàng)新，為社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)和參與基層社會(huì)治理開(kāi)辟?gòu)V闊空間。一是要發(fā)掘傳統(tǒng)人民團(tuán)體的社會(huì)治理功能。即要加強(qiáng)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的社會(huì)聯(lián)系與服務(wù)功能建設(shè)，發(fā)揮其橋梁和紐帶作用，經(jīng)常聽(tīng)取他們反映的基層情況和群眾建議，發(fā)掘其服務(wù)群眾、反映訴求、調(diào)解糾紛等方面的社會(huì)治理功能。二是要改革現(xiàn)有社會(huì)組織的社會(huì)治理職能。即要進(jìn)一步發(fā)展和壯大社區(qū)自治組織，使之全面參與社會(huì)治理和公共服務(wù)供給；并要進(jìn)一步加快事業(yè)單位改制，推進(jìn)政府與社會(huì)中介組織脫鉤，逐步建立政府與這些社會(huì)組織的平等、良性互動(dòng)機(jī)制，使事業(yè)單位和社會(huì)中介組織能夠逐步、獨(dú)立地參與社會(huì)治理和提供公共服務(wù)。三是要發(fā)展和吸收“草根”社會(huì)組織參與社會(huì)治理。即要積極完善社會(huì)協(xié)同制度，堅(jiān)持引導(dǎo)與管理相結(jié)合，發(fā)展和吸收草根社會(huì)組織參與社會(huì)治理。如在農(nóng)村地區(qū)，可探索建設(shè)諸如“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“漁民協(xié)會(huì)”等組織，使這些組織能夠在促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用。

（五）必須努力推進(jìn)社會(huì)公平正義。公平正義是一個(gè)歷史性范疇，在不同的歷史時(shí)期和不同的社會(huì)背景下的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)現(xiàn)程度都是不同的。實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)的公平正義，是社會(huì)主義社會(huì)始終不渝的價(jià)值目標(biāo)。臺(tái)灣地區(qū)基層社會(huì)治理中的“黑金政治”現(xiàn)象提醒我們：在我國(guó)大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、新富階層日益崛起以及依然濃郁而強(qiáng)烈的傳統(tǒng)“關(guān)系”文化背景下，在推進(jìn)基層社會(huì)治理的過(guò)程中，必須努力推進(jìn)社會(huì)公平正義，警惕和避免陷入類(lèi)似臺(tái)灣地區(qū)“黑金政治”的漩渦。

當(dāng)前，基層社會(huì)中，日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差距、收入不均等社會(huì)不公不僅危及未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還開(kāi)始激化社會(huì)矛盾，危及基層社會(huì)治理，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至?xí)?dòng)搖人民群眾對(duì)黨和政府的信任。為此，在基層社會(huì)治理過(guò)程中，要逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，逐步實(shí)現(xiàn)全體公民在社會(huì)發(fā)展的各方面都享有平等的生存和發(fā)展權(quán)利；實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，為每一位社會(huì)成員提供創(chuàng)業(yè)發(fā)展、奉獻(xiàn)社會(huì)、追求幸福、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的同等機(jī)會(huì)；實(shí)現(xiàn)在法律、制度面前人人平等，讓每一位社會(huì)成員平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)，平等地承擔(dān)責(zé)任，平等地受到保護(hù)；等等。從而維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)的公平正義，增強(qiáng)人民群眾的社會(huì)公平感。

（六）必須加快建設(shè)“強(qiáng)而善治”的基層政府。理論界一些學(xué)者和一些實(shí)際工作者提出應(yīng)樹(shù)立“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理理念。該理念有其合理性，但就基層社會(huì)治理而言，則需要對(duì)這一理念進(jìn)行審慎判斷。“小政府、大社會(huì)”治理理念的缺陷在基層社會(huì)治理中主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)情特點(diǎn)，基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)治理的責(zé)任不斷加大；第二，在一些地區(qū)和領(lǐng)域，“小政府”理念約束了基層政府的公共服務(wù)和社會(huì)治理能力。事實(shí)上，政府的大小只是表層現(xiàn)象，更為深層和根本的因素在于政府治理能力的強(qiáng)弱。任何國(guó)家，不管地域如何、經(jīng)濟(jì)體制如何、發(fā)展程度如何、社會(huì)制度如何，都不希望也不需要軟弱無(wú)力的政府或無(wú)政府狀態(tài)。從臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐和以“地方自治”為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制來(lái)看，經(jīng)濟(jì)成熟發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定有序，離不開(kāi)政府強(qiáng)有力的引導(dǎo)和推動(dòng)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)大陸地區(qū)的基層政府必須因地制宜，結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際，澄清對(duì)“小政府、大社會(huì)”理念的片面理解，秉持公正、民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)、效率、廉潔、秩序等“善治”要素，堅(jiān)持與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治改革、行政創(chuàng)新、文化傳承和社會(huì)建設(shè)等為核心內(nèi)容，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障為基本支撐，努力構(gòu)建既符合時(shí)代發(fā)展要求、又具有區(qū)域特色的，融組織領(lǐng)導(dǎo)體系、決策咨詢(xún)體系、管理執(zhí)行體系、監(jiān)督約束體系以及社會(huì)協(xié)助體系等五大體系為一體，11〇層層相應(yīng)、環(huán)環(huán)相扣的“善治”體系，從而建設(shè)一個(gè)“強(qiáng)而善治”的政府，以最大限度地提高基層社會(huì)治理的效能和水平。

注釋?zhuān)?/p>

①11〇鐘其：《縣域善治：基層社會(huì)管理創(chuàng)新的理想模式》，載《浙江學(xué)刊》2012年第1期。

②《詩(shī)經(jīng)·小雅·鶴鳴》。

③[法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第108頁(yè)。

④趙永茂：《臺(tái)灣地方治理的發(fā)展與限制──以臺(tái)北市大安區(qū)為例》，2006年10月28日，載人民網(wǎng)，http://theory.people. com.cn/GB/40557/72701/72716/4969479.html.

⑤陳水扁時(shí)代，臺(tái)灣不僅縣市基層的弊案連連，甚至陳水扁家族也是深涉弊案，自身鋃鐺入獄；馬英九雖然以清廉著稱(chēng)，但其任內(nèi)，也是弊案不斷，如李朝卿案，等等。

⑥王建民：《民主帷幕下的臺(tái)灣：黑金政治大解秘》，載《中國(guó)青年報(bào)》2000年3月10日。

⑦趙永茂：《臺(tái)灣地方政治的變遷與特質(zhì)》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司1997年版，第173頁(yè)。

⑧政治學(xué)上稱(chēng)之為“侍從主義”。侍從主義起源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，原指地主與佃農(nóng)之間的利益交換關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，侍從主義是指由“雇主”以經(jīng)濟(jì)特權(quán)、政治職位、安全保障等物質(zhì)的或非物質(zhì)的利益來(lái)?yè)Q取“侍從”的政治支持。在普選權(quán)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，選票成為其中最重要的政治支持，侍從以動(dòng)員來(lái)的選票向雇主換取個(gè)人的利益或各種好處。

⑨《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第373頁(yè)。

⑩[英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第125頁(yè)。

[1][美]陶涵.蔣經(jīng)國(guó)傳[M].林添貴譯.北京：華文出版社，2010.

[2]陳紅民.蔣介石的后半生[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010.

[3]黃嘉樹(shù).國(guó)民黨在臺(tái)灣[M].佛山：南海出版社，1991.

[4]賈西津，王名.兩岸NGO發(fā)展與現(xiàn)狀比較[J].第三部門(mén)研究學(xué)刊，2004(3).

[5]陶澄濱.臺(tái)灣基層社會(huì)管理印象[J].今日浙江，2012(9).

(責(zé)任編輯：蔣國(guó)長(zhǎng))

D638

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1674-3040（2014）01-0022-07

2013-10-16

鐘其，浙江省社會(huì)科學(xué)院公共政策研究所副研究員，“之江青年社科學(xué)者”行動(dòng)計(jì)劃“政府治理與公共政策創(chuàng)新研究”團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人。

*本文系2012年度浙江省社科規(guī)劃“涉臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)”項(xiàng)目“臺(tái)灣基層社會(huì)治理機(jī)制對(duì)浙江的啟示”（項(xiàng)目編號(hào)：［2012］37號(hào)第六項(xiàng)）部分成果之一，得到浙江省“地方法治與法治浙江建設(shè)研究”重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)基金資助。