榆陽區水土保持執法理念新探索

胡高翔，胡建武，張薈瑤，張永江

(1．榆林市榆陽區水土保持檢查監督站，陜西 榆林719000;2．黃河水利委員會 晉陜蒙接壤地區水土保持監督局，陜西 榆林719000)

(責任編輯 孫占鋒)

榆林市榆陽區地處晉陜蒙接壤地區中心，總面積7 053 km2，總人口55 萬人。煤炭資源豐富，儲量485億t，探明含煤面積約5 400 km2，占轄區總面積的77%，具有煤層厚、儲量大、品質好、易開采的特點。由于自然生態環境十分脆弱，加之人為擾動非常強烈，所以水土流失非常嚴重。20 多年來，榆陽區的水土保持執法理念就是“征收補償費和防治費”，執法工作重點就是“勘察損毀原地貌、植被面積，隨意堆放了多少廢棄物，應該繳納多少費用”。隨著新水土保持法的頒布實施，榆陽區水土保持檢查監督站及時總結經驗，創新執法理念，結合實際提出了“抓二書、把三關”的新執法理念和水土保持監督工作重點。

1 “抓二書，把三關”的主要內容

“抓二書，把三關”的核心內容就是抓項目水土保持方案報告書、項目水土保持監測報告書二書，把項目水土保持方案報告書的質量關、項目建設過程中水土保持措施的落實關和水土保持設施竣工驗收關三關。抓二書能保證建設項目按水土保持準入條件進入水土保持監督管理程序，竣工驗收時有技術指標要求;把三關能夠保證水土保持監督執法不走過場，而是真正落實水土保持方針和“三同時”制度。

2 “抓二書，把三關”新執法理念產生的背景

2．1 以“征收補償費和防治費”為核心的原有執法理念存在突出問題

1988年，《開發建設晉陜蒙接壤地區水土保持規定》經國務院批準發布，該規定明確了防治水土流失要堅持“誰開發，誰保護”“誰造成水土流失，誰治理”的原則，并明確“因技術等原因無力自行治理的，可以交納防治費，由水行政主管部門組織治理”等內容。但在全社會水土保持法制意識淡薄，依法開展水土保持工作不被社會各界支持的大環境下，想要打開依法防治人為水土流失的局面非常困難。榆陽區水土保持檢查監督站在加大水土保持法律法規宣傳教育的前提下，確立了以“征收補償費和防治費”為核心的水土保持監督執法理念。在水保法律法規宣傳和水土保持規費繳納的雙重影響下，工礦企業、各界人士的水土保持法制意識和水土保持國策意識都有了明顯的提高。

該執法理念具有三個明顯特征:一是執法工作內容簡單、規定化，如丈量損壞原地貌、植被面積，測算隨意堆放固體廢棄物量，下繳款通知書等均有固定模式;二是水保案件類型為單一的拒繳水土流失防治費和水土保持設施補償費案件，基本上是“費收完，案了結”;三是水土保持“三同時”制度沒有落到實處，“重收費、輕治理、無監管”現象嚴重存在。

該執法理念存在如下三個突出問題:一是制度不完善，特別是水保執法責任追究制度、廉政建設制度沒有及時出臺，水保執法人員在“損壞原地貌、植被面積和隨意堆放固體廢棄物量”的確認上有較大的認定權利，對預防選擇性執法、人情執法、以權謀私和徇私枉法，以及濫用自由裁量權等缺乏有效的監督措施。二是建設項目水土保持方案質量難提高，“三同時”制度難落實。地方項目的水土保持方案在報審時，監督部門審查的核心是水土保持補償費和防治費的數額，至于防治措施的布置、工期的安排等往往被忽視，對業主來說，方案只是立項的一塊敲門磚，對預防水土流失的作用并不大。三是水保執法效率和執法能力提高緩慢，不能及時發現和制止水保違法案件，處理案件的平均時間越來越長，積壓的案件也越來越多。

2．2 新水土保持法明確了執法新要求

新水土保持法加強了對水保違法行為的處罰力度，罰款上限調至50 萬元;明確了開發建設單位在項目建設前期、施工、試生產、運行等各個階段的水土保持義務和責任，打破了以收取防治費和補償費為核心的單一水保執法局面［1］。圍繞新水土保持法，探索新的水保執法理念既是水保執法者的職責，也是建設水土保持生態文明的重要內容。

3 實施“抓二書，把三關”的主要做法

榆陽區水土保持檢查監督站從學好新水土保持法、建章立制、培養執法隊伍等3 個方面推進了新水保執法理念的形成和貫徹落實。

(1)組織干部職工認真學習、深刻領會新水土保持法，使干部職工充分認識樹立新執法理念的必要性。新法頒布后，榆陽區除積極派員參加上級部門組織的各種培訓學習外，還采取一對一的學習方式提高學習效果并制定了當場考勤、當場問答、專場考試、獎罰當場兌現的學習制度。2011年，全站一對一的集中培訓學習時間累計達240 h，當場問答150 人次，專場單人單座閉卷考試3 場，處罰違反學習紀律學員12 人次，獎勵20 人次，發放學習獎金近7 000 元。通過下真功夫，全體職工不僅掌握了新水土保持法的內容，更認真思考原執法理念與新法要求之間的差異，深刻領會新執法理念，以適應和履行新法賦予的法律職責。

(2)修改完善單位內部制度和健全內部管理體制，形成與新水保執法理念相配套的管理制度和管理體制。第一，明確不再收取水土流失防治費，對造成水土流失、隨意堆放固體廢棄物的水保違法行為，依法限期治理、清理并處罰款和責令承擔所需費用。第二，完善年度結案類型和標準。過去執法中只有拒繳水土保持費用這一種案件類型，收費案件一年完全可以辦理完畢，因為費用交完，案件隨之了結。新執法理念下執法工作則是貫穿項目始終，項目水保違法案件類型多種多樣，一個項目施工完成，并進行水土保持設施驗收后，才履行完項目水土保持法律義務。第三，增加處罰違法案件任務數量。新水土保持法對各類水保違法案件類型都有明確的處罰標準和依據。增加處罰違法案件任務數量是轉變原水保執法理念，樹立“抓二書，把三關”新水保執法理念最有效的途徑。第四，修訂水土保持監督執法制度。修訂后的執法制度對現場勘察要求、發現違法案件時間、案件匯報處理等都有具體規定。特別是把辦案經費、年度任務與執法人員的辦案質量掛鉤，把主要責任人定位為辦案質量第一責任人，明確責任追究和處理辦法。這些制度能夠防止徇私枉法、以權謀私、選擇性執法和人情執法發生。第五，成立水保執法督察大隊，確保新水保執法理念落到實處。督察大隊由水土保持專業知識基礎扎實和水保行政執法經驗豐富的人員組成，主要職責是檢查各分站水保違法案件辦理質量，及時糾正案件查處中的各種違法違紀行為;監督檢查項目施工現場和水土保持措施實施，并提出檢查意見和做出相應的處理決定;檢查已投產項目的水土保持設施是否驗收，經驗收的水土保持設施效益發揮是否正常，管護是否到位，并提出整改要求。

(3)摒棄舊觀念，打造新隊伍。“抓二書，把三關”新水保執法理念增加了處罰違法案件的任務，同一建設項目可能有數個水土保持違法案件。很多執法人員認為新執法模式工作量大、執行難度大、操作程序復雜。但面對新水土保持法提出的要求，榆陽區監督站迎難而上，狠抓思想教育，加強隊伍建設，堅持創新發展，摒棄舊觀念，積極推進水土保持監督執法。

4 推行“抓二書，把三關”新執法理念3年來的成效

依“抓二書，把三關”新水保執法理念修訂的水土保持監督執法制度，對現場勘察要求、發現違法案件時間、案件匯報處理等都有詳細規定，特別是單位統一安排下鄉時間和車輛，各分站的辦案效率、辦案質量都有明顯提高。以前下一次鄉辦一個案，有充足的時間，今天辦不完的案件，以后繼續辦;現在是今天下鄉，就必須把當天的所有案件辦完，否則以后就沒有時間和車輛安排，且延期辦案要受到處罰。

經3年多的實踐，新執法理念在樹立水保執法社會形象，落實水土保持工作方針和“三同時”制度，提高水保案件辦理質量，提升執法效率等方面效果顯著，成績斐然。至2014年6月底，榆陽區依新執法理念監督檢查開發建設項目460 次，減少原地貌、植被損壞面積150 hm2以上，減少固體廢棄物排放1．6 萬m3，檢查投產項目近80 家;累計下達整改通知、處理決定和處理意見160 份，送達各類法律文書1 200 多份，其中與收費有關的法律文書600 份，占總文書的比例由原來的80%以上下降到50%;處理的水土保持違法案件類型多達20 個;督促開發建設項目落實水土保持措施資金900 多萬元，自覺依法開展水土保持監理、監測，辦理方案變更、后續設計等報備手續，報告方案年度實施情況，制定度汛方案，開展恢復治理的生產建設項目日漸增多。