我國礦業權評估行業發展存在的問題及建議

孟 剛，趙亞利，吳韞婧，卜小平，王升輝

（國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京100034）

新中國成立后，我國實行礦產資源國家所有的制度，對礦產資源的勘查、開發利用進行統一規劃，按國民經濟發展需要進行有計劃的開采，沒有設置礦業權，沒有建立系統的管理體系來對礦產資源的勘查、開采活動進行科學管理。直到20世紀末才設置了礦業權，建立了礦業權管理系統，對礦產資源的勘查、開采活動進行了規范，分別設置了探礦權和采礦權。同時，將礦業權的設置由“行政劃撥”變為“有償使用”，保護了國家和其它礦業權人作為特殊的民事投資主體的利益不受損失。隨著國家實行探礦權、采礦權（統稱礦業權）有償取得制度，并可以依法進行出讓和轉讓，催生了礦業權評估行業的建立和發展。經過十多年的不斷發展和完善，礦業權評估行業已建立了比較完善的行政監督管理和自律管理體系。

1 我國礦業權評估行業發展歷史沿革

1.1 礦業權評估管理法律地位的確定

1996年8月29日第八屆全國人民代表大會第二十一次會議通過《關于修訂（中華人民共和國礦產資源法）的決定》，修改后的《中華人民共和國礦產資源法》規定“國家實行探礦權、采礦權有償取得制度”。

1998年，國務院發布了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令第242號）等三個法規。法規規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的礦業權的采礦權人，申請人除依照規定繳納礦業權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的礦業權價款”。“國家出資勘查形成的礦業權價款，由國務院地質礦產主管部門會同國務院國有資產管理部門認定的評估機構進行評估；“轉讓國家出資勘查所形成的礦業權的，必須進行評估。從此建立了礦業權登記、流轉的管理制度，礦業權評估行業正式誕生了。

1.2 礦業權評估機構及評估師資格管理的建立

1999年，國土資源部發布實施的《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》（國土資發〔1999〕75號）對礦業權評估的基本原則、程序、依據、評估報告的主要內容、評估機構的責任及評估結果確認的程序等都做出了具體規定。2000年，國土資源部發布實施的《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》（國土資發〔2000〕302號）對礦業權評估機構的業務范圍、資格條件、權力和義務，以及相關責任等做出了規定。這是建立中國礦業權評估制度和礦業權評估市場框架的兩個基礎性重要文件。

2000年，國家人事部和國土資源部共同制定發布的《礦業權評估師執業資格制度暫行規定》（人發〔2000〕82號）規定，“礦業權評估師執業資格須通過考試獲得。考試實行全國統一大綱、統一命題、統一組織的辦法，原則上每兩年舉行一次。”“礦業權評估師執業實行注冊登記制度，國土資源部為礦業權評估師的注冊管理機構。”2003年，礦業權評估師成為國務院設置的六類資產評估專業資格之一。

1.3 礦業權評估師隊伍的建設

2001年，國土資源部委托吉林大學和中國地質大學（武漢）承辦全國礦業權評估師執業資格考試和每年一次的礦業權評估師后續教育培訓工作。2001年、2002年、2005年、2007年、2009年和2012年先后舉行了6次礦業權評估師執業資格考試。截止到2013年2月，共有791人考試合格獲得礦業權評估師執業資格，其中668人已經在評估機構注冊執業，現有礦業權評估機構113家。

1.4 礦業權評估行業自律管理的落實

2006年3月，中國礦業權評估師協會成立，同年8月，國土資源部將由其負責的行業管理職能全部移交至中國礦業權評估師協會（國土資發〔2006〕539號），從此礦業權評估行業管理和行政管理分離，建立了較完善的礦業權評估管理體系，這標志著我國礦業權評估行業進入行業自律管理與政府監督管理的新階段。自成立至今，中國礦業權評估師協會制定了協會內部管理和行業基礎性制度、資質資格管理類制度、自律管理類制度。

1.5 礦業權評估準則體系的建立

1999年，國土資源部組織編寫了第一本《探礦權采礦權評估方法指南》，為礦業權評估執業提供了基本指導意見。由于當時礦業權評估的理論和方法才剛剛起步，2001年和2004年又分兩次對《礦業權評估指南》進行了修編，完善了礦業權評估理論和方法體系，有效的指導礦業權評估師進行評估執業。

中國礦業權評估師協會自2006年成立以來，具體負責組織實施中國礦業權評估準則體系建設，組織編寫了《中國礦業權評估準則》。通過多次研討、論證，分別于2008年8月正式發布實施了第一批九項準則，2011年1月發布實施了第二批八項準則。

1.6 礦業權評估管理制度的完善和發展

為進一步規范礦業權評估管理，促進礦業權評估行業健康發展，2008年國土資源部印發了《礦業權評估管理辦法（試行）》（國土資發〔2008〕174號）、《國土資源部關于規范礦業權出讓評估委托有關事項的通知》（國土資發〔2008〕181號）、《國土資源部關于規范礦業權評估報告備案有關事項的通知》（國土資發〔2008〕182號）等三個規范性文件，2011年部又印發了《國土資源部關于加強礦業權評估行業管理的通知》（國土資發〔2011〕40號）。上述相關文件進一步明確了國土資源部是全國礦業權評估行政主管部門，中國礦業權評估師協會是行業自律管理組織；明確了礦業權評估師、礦業權評估機構的取得、執業和日常管理等要求；明確了礦業權評估的監督管理職責；規范了評估委托和評估報告備案等有關事項；明確了礦業權評估活動監督的屬地化管理；建立了評估活動備案制度等。

2 我國礦業權評估行業發展存在的主要問題

礦業權評估行業經過十多年的不斷發展，已初步建立了比較完善的礦業權評估管理制度和礦業權評估準則體系，基本涵蓋了礦業權評估管理制度的各個方面，維護了礦業權評估市場的公平、公正、公開，促進了礦業權評估行業健康發展。由于我國礦業權評估是一個新興行業，在其快速發展過程中還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

2.1 實踐中突破了“礦業權價款”的概念，對礦業權價款的認識產生混亂

“礦業權價款”一詞源于國務院第240號令第十三條和第241號令第十條規定，凡申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權或探明礦產地的采礦權的，探礦權或采礦權申請人除依照規定繳納探礦權或采礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權或采礦權價款。礦業權價款包括三個法定要件，三者缺一不可。一是國家出資勘查；二是已經探明的礦產地的區塊或礦產地；三是經評估確認。“價款”的法律意義是嚴格區分于（探礦權或采礦權）使用費、礦產資源補償費和資源稅的，國家收繳價款目的是考慮在社會主義市場經濟條件下，為切實保護中央政府在傳統的計劃經濟體制時期作為特殊的民事投資主體，投入近千億元地勘費用探明的大量礦產地和形成的礦產資源資產不被流失，維護國家作為投資者的權益。

但是，實踐中部分省、市、自治區明顯突破了“礦業權價款”的概念，搭乘“礦業權價款”的便車，在空白地的礦業權出讓過程中，使原本不需繳納探礦權、采礦權價款的礦業權，或國家雖投資做過地質工作，但未達到礦產地標準的礦業權也要繳納礦業權價款。這樣不但將礦業權價款泛化使用，而且還錯誤的將礦業權人繳納礦業權價款的行為等同于礦業權人向國家購買礦產資源資產，將礦業權價款與礦產資源資產的概念混淆，誤導礦業權人及其他相關當事人對礦業權的認識和使用，嚴重違反了《礦產資源法》。

2.2 主管部門的監督管理無法全面到位，行政監管能力不足

目前，全國多數行業存在著“重審批、輕監管”的現象，礦業權評估行業也不例外，部、省兩級國土資源主管部門對礦業權評估的監督管理體系不健全，管理方式和管理手段不強，管理效率不高，對礦業權評估機構的執業行為監管不及時。近幾年來，未對礦業權評估執業、評估報告的備案進行過系統檢查。多數省份表示，省級國土資源主管部門在礦業權評估方面的角色基本上只是礦業權評估業務的主要用戶之一，對在本省區域內進行礦業權評估執業的評估機構缺乏監督管理，未能實施有效的行政監督管理。

同時，礦業權評估是又一項專業性較強、專業跨度較大的綜合性工作，它涵蓋了地質礦產、采選加工技術、經濟、法律等多個專業領域，而國土資源行政主管部門工作人員的專業能力與礦業權評估監督管理工作的需要還有一定的差距。同時，國土資源行政管理部門的監督管理的手段不強，監督管理水平還比較差，難以勝任行政監督管理工作，造成評估執業監督管理無法全面到位。

2.3 行業自律組織建立時間不長，行業自律管理有待加強

雖然行業自律組織—中國礦業權評估師協會已經建立，也開展了大量工作，行業自律管理制度建設取得積極進展，但由于行業自律組織建立時間不長，協會人員較少，行業自律管理經驗不足，行業內基礎性的數據庫系統建設滯后，部分監督管理制度和機制尚未完全建立和落實。

目前我國的礦業權評估行業的自律監管力度還不是很強，檢查工作的力度和全面性還有待提高。特別是在誠信檔案的建設和管理，誠信檔案的社會公開，評估機構的分級管理，評估人員執業誠信道德評比，評估機構的退出機制建設，以及對評估機構執業服務考核等方面，缺乏相應有效的管理制度和具體措施，行業自律管理的職能未能充分發揮。

2.4 礦業權評估機構規模較小，評估機構內部管理有待加強

目前，我國現有礦業權評估機構113家，注冊執業礦業權評估師668人，平均每個機構還不到6人，評估機構的規模普遍較小。造成目前我國評估機構的規模較小主要原因有五個方面，一是我國礦業權評估行業發展時間較短，還處在發展壯大階段；二是我國評估機構注冊門檻較低，一個評估機構僅需3名礦業權評估師就可成立，對相關專業人員配置要求不高，各專業至少有一名本科學歷的從業人員即可；三是目前我國推行的搖號遴選評估機構的管理制度，不利于評估機構的發展壯大，反而是有的評估機構為了提高中簽機率，把原有的評估機構一分為二。四是我國礦業權評估機構未實行分類分級管理制度，所有的評估機構不論規模大小，其執業范圍都是一樣的，評估機構為了經營成本的最小化和利潤的最大化，也不利于評估機構的規模壯大。五是評估師隊伍建設滯后，評估師考試報名門檻很高，考試間隔較長，考試合格條件較高，造成報名參考的人員較少，考試合格的人員更少，歷經十余年的發展，全國礦業權評估師的數量還不足800人，這與礦業權評估行業的發展極不相稱。

雖然評估機構內部管理體系已基本健全，相應的管理制度也已基本建立。但只有少數規模較大的、管理較為規范的機構能夠執行相應的管理制度，對評估師的執業行為進行有效控制，有效避免執業風險事故的發生。而其它規模較小的機構則把主要的精力都用于機構的生存和發展上，對評估師的執業行為和評估機構存在的執業風險難以進行有效監控，形成潛在的隱患，威脅到整個礦業權評估行業的健康發展。

2.5 礦業權評估機構專業人員構成不合理，人員素質參差不齊

評估從業人員較少，專業構成不合理，難以滿足礦業權評估業務的要求。目前，礦業權評估機構從業人員的所學專業主要集中在地質和財會專業，約占總人數的64%，而采礦、選礦和法律專業從業人員僅占36%左右，平均每個評估機構擁有采礦（1.8人）、選礦（1.4人）和法律（1.2人）專業人數全部在2人以下。這種專業配置的不均衡對評估執業的質量影響較大，造成評估執業水平不高，評估結果公信力不強，對礦業權評估行業的健康發展形成了較大的制約。

礦業權評估從業人員素質參差不齊，水平相差較大，部分評估人員專業能力不強，從業時間較短，實踐經驗較少，人員流動性較大，難以勝任礦業權評估業務工作，導致礦業權評估報告的整體質量不高，差錯率較大，嚴生影響了礦業權評估行業的公信力。

2.6 礦業權評估理論和方法的研究不足，評估準則體系尚不完善

現行的礦業權評估理論和方法是多年以前形成的，雖然經過逐步修改和完善，但是還有許多不足之處，還存在著一定的局限性，無法滿足礦業權評估業務發展的需要。特別是對礦業權價值等基本概念的認識還存在著一些差異，對其內涵和外延認識還存在著一些爭議，導致礦業權評估計算模型精度不高，評估計算方法科學性不強，評估應考慮的各種因素不充分等。

雖然經過多年的不斷發展，礦業權評估準則體系已基本建立，目前已分兩批共公布了17項評估準則，能夠基本滿足礦業權評估業務的需要。但是，通過評估實踐應用，發現現有的評估準則還存在許多不足之處，難以適應礦業權評估業務發展的需要，亟需修改完善，以提高評估準則的適應性生和使用性，維護礦業權評估的權威性和客觀公正性。同時，還需要補充剩余的8項礦業權評估準則，如目前急需對礦產資源壓覆、礦業權抵押、礦業權拍賣和司法仲裁等相關評估業務進行規范，以促進相關評估業務的發展。

3 政策建議

礦業權評估是實現礦產資源價值貨幣化的一個必要的手段，是礦產資源儲量資產化的一個重要的過程，應當以礦業權評估業務的市場需求為主導，通過不斷改革和創新，來積極的適應礦業權評估行業的未來發展。

3.1 盡快重新界定“礦業權價款”內涵，規范礦業權價款繳納行為

建立礦產資源國家所有權益與勘查投資權益分體運行機制；準確劃分國家所有權益與勘查投資權益；調整國家所有權益和勘查投資權益的處置方式。對拓展的價款內涵給予重新界定，從源頭上規范礦業權價款繳納行為，即不能使礦業權價款概念泛化，又要確保國家作為礦產資源勘查投資人的權益，在全國實現統一、規范的礦業權價款管理制度。同時，進一步明確礦業權價款與礦產資源資產的概念，明確國家對礦產資源的所有權和礦業權人對礦業權的使用、收益權，以及國家和礦業權人二者之間的關系，以提高礦產資源綜合開發利用的水平，促進礦業經濟健康發展。

3.2 進一步提高礦業權評估監督管理能力

應進一步明確部、省兩級國土資源主管部門在礦業權評估方面的行政監督管理的職責，徹底理順部、省兩級國土資源主管部門的行政監督管理關系，建立部、省兩級行政監督管理體系，實行部、省兩級聯動管理的方式。補充完善相關管理制度，強化行政管理手段，充分利用現代網絡和科技手段，建立全國礦業權評估網絡監督管理系統，創新管理方式，共享信息，實現對全國執業的各礦業權評估機構和礦業權評估師的執業行為進行有效的監控，進一步提高礦業權評估監督管理能力和管理效率。同時，各級國土資源主管部門應進一步提高對礦業權評估工作重要性的認識，高度重視礦業權評估管理工作，選撥、配備能夠勝任礦業權評估管理的專業人才充實管理隊伍，加強對礦業權評估管理人員的技術培訓工作，提高管理人員的業務水平，以滿足礦業權評估管理工作的需要。

3.3 進一步加強行業自律管理

進一步完善礦業權評估行業自律管理制度，加強對礦業權評估機構和評估師的執業注冊、執業行為、教育培訓和對外咨詢服務等相關制度建設。建立健全懲戒體制，提高懲戒力度。構建以礦業權評估機構和礦業權評估師為核心的行業管理數據庫，對礦業權評估行業進行有效監控。通過數據庫的建設，建立礦業權評估師和評估機構的誠信建設考評體系和礦業權評估參數體系。建立評估爭議仲裁機制，使得評估報告爭議能夠得以客觀、公正的處理，提高評估行業公信力。建立礦業權評估機構進行分類分級制度，確定各評估機構的類別、級別，實現評估機構分級的動態管理。建立礦業權評估師和評估機構有序退出機制，使得礦業權評估師和評估機構可進可退，凈化執業環境，提高社會公眾對礦業權評估機構和評估師的認知能力和認可度。

3.4 不斷提高評估機構準入條件和內部管控能力

根據《關于經濟鑒證類社會中介機構與政府部門實行脫鉤改制的意見》（國辦發〔2000〕51號）的要求，借鑒資產評估、土地估價、房地產估價等相關評估行業評估機構的準入條件，并結合礦業權評估行業未來發展的需要，對礦業權評估機構的準入條件進行相應的修訂，同時提高其它礦業權評估從業人員專業勝任能力的要求，進一步規范礦業權評估機構的分支機構的設立和執業行為，做大做強評估機構。建立礦業權評估機構分類分級管理制度，根據評估機構的工作業績、人員管理、風險管理、技術質量管理、檔案管理、注冊資本等方面的實際情況，確定現有評估機構的資質等級。按照評估機構資質等級要求，規范評估機構的執業范圍。加強對評估機構內部管控制度建設和評估報告的質量檢查，建立評估機構資質降級和退出制度，促進評估機構不斷提高內部管理體系的運行效果。

3.5 加強礦業權評估執業隊伍建設

修改完善評估機構執業人員專業設置條件，提高礦業權評估機構各專業人員的最低配置要求，保證評估執業人員專業的全面性，逐步改善評估隊伍專業結構，滿足礦業權評估工作需要。加強評估執業人員培訓和后續教育，緊跟礦業權評估市場需求和發展要求，為評估執業人員及時培訓相關業務領域所需要的評估技能，提高評估執業人員的綜合素質和業務能力。根據二級市場需要和特點，有針對性的開展業務培訓，增強評估執業人員的適應能力，不斷提高執業水平和服務質量。

3.6 修改和完善礦業權評估準則，建立統一標準的質量評價體系

加強礦業權評估理論和方法的研究工作，進一步完善現有的評估理論，以適應礦業權評估行業發展的需要。對現行的礦業權評估準則進行修改完善，繼續推出新的評估規范、指南和指導意見，不斷完善整個礦業權評估準則體系。通過構建礦業權評估準則動態修訂、發布機制，來提高礦業權評估準則的適應性和使用性，使之能夠適應未來礦業權評估業務發展的需要。特別是礦業權評估參數體系的動態修訂、發布機制，對提高礦業權評估參數選取的合理性，提高礦業權評估報告的公信力起到不可替代的作用。

依據《中國礦業權評估準則》和其它相關規范標準，制定礦業權評估報告的評價標準，明確合法性、合規性和合理性的審查范圍及審查標準，完善評估報告的質量評價體系。使得礦業權評估報告的審查、評價有一個統一的依據和規范，可以有效避免審查人的認知差異，使得評估報告的評價更加客觀、公正、合理。

4 結語

在我國，礦業權評估行業經過十多年的發展已日趨成塾，已建立了比較完善的管理制度和準則體系，基本涵蓋了礦業權評估行政監督管理和行業自律管理的各個方面，有效的維護了礦業權評估市場的公平、公正、公開。但是，它終究還是一個新興的行業，正處于快速發展時期，在其發展過程中存在一些問題也是必然的，要勇于面對這些問題，要在發展的過程中逐步加以解決。通過加強行政監督管理力度和行業自律管理水平，來不斷規范礦業權評估執業行為，促進礦業權評估隊伍的建設和發展，以滿足礦業經濟發展的需要。

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